甘肃省资源依赖型企业内部治理结构存在的问题

第一节　甘肃省资源依赖型企业内部治理结构存在的问题

公司内部治理所要解决的问题是公司内部的利益协调问题，其主要途径是通过公司内部的机构设置和权力安排来解决有关的效率问题。对于甘肃这样一个外部市场不很发达的区域经济来说，良好的内部治理机制尤为重要。然而，甘肃省的资源依赖型企业大多为国有企业或由国有企业经过改制而形成的国有控股公司，这些企业在内部治理结构上存在着种种弊端，所建立起来的是一种行政型公司治理而不是经济型公司治理。

一、股权结构不合理，国有股“一股独大”

(一)股权结构的概念

从理论上讲，股权结构可以定义为企业剩余控制权和剩余收益索取权的分布状况与匹配方式。从这个角度，股权结构可以被区分为控制权不可竞争与控制权可竞争两种类型。在控制权可竞争的情况下，剩余控制权和剩余索取权是相互匹配的;在控制权不可竞争的股权结构中，企业控股股东的控制地位是锁定的。从实际运作上讲，股权结构是指各股票投资主体(包括自然人和法人)所拥有股票的种类和数量在目标投资企业全部股份中的分布构成，表现了以财产所有权为基础的各不同持股主体之间的所有权构成，它包括股权集中度与持股者身份构成两层含义。股权集中度，通常是指前五大股东持股比例。就股权集中度而言，股权结构可包括以下三种分类形态:一是集中型股权结构，公司拥有一个绝对控股股东，该股东对公司拥有绝对控制权，一般要求拥有股份在50%以上;二是分散型股权结构，股权高度分散，公司没有大股东，所有权与经营权基本完全分离，单个股东所持股份的比例在10%以下;三是阶梯型股权结构，股权相对集中于一定数量的股东手中，股权分布呈现从高到低的阶梯形态，即第一大股东拥有相对优势的股份，成为核心股东，同时还拥有其他大股东，地位依次下降。第二个含义则是持股者身份构成，即各个不同背景的股东集团分别持有股份的多少。在我国，就是指国家股东、法人股东及社会公众股东的持股比例。这三种股权结构分别对公司治理几个重要机制发挥作用产生不同的影响，并产生不同的公司治理绩效。

在公司治理的整个制度安排中，股权结构可以被视为该制度安排的产权基础。股权结构确立了股东的构成及其决策方式，从而对董事会以及监事会的人选和效率发生直接的影响，进而作用于经理层，最后这些相互的作用和影响将在企业的经营业绩中得到综合的体现。从这个意义上说，公司治理的内部治理机制是否能够有效地发挥作用，股东大会、董事会和监事会是否能够实现相互的制衡，在很大程度上都依赖于股权结构的合理安排。股权结构对公司内部治理机制的作用如图3－1所示，下文将围绕图3－1，具体分析股权结构对股东大会、董事会、监事会和经理层的影响。

图3－1　股权结构对内部监控机制的影响

(二)股权结构对内部治理机制的作用方式

1.股权结构与股东的监督动力。

在股份公司的组织机构中，由股东组成的股东大会被公司法赋予公司最高权力机构的地位，股东治理作用的发挥也主要是通过年度股东大会或股东特别会议来加以体现。在这些会议上，股东们对公司经营决策、投资计划、债务发行、兼并等重大决策进行表决，同时，股东们也参与董事会和监事会的选举，并有权检查和审批董事会和监事会作出的年度报告、红利政策和下年度的预算等等。可以看出，股东是否有动力履行职责、履行职责的力度如何，是决定公司内部治理结构是否完善、内部治理机制是否能够有效运转的重要力量。

不同的股权结构产生不同的监督动力。对于一个股份制公司而言，一旦确立了某种股权结构，就等于确立了决策规则，并随之确立了剩余控制权与剩余索取权的匹配方式，不同的两权匹配方式导致了不同的监督动力。在控制权可竞争的股权结构模式中，剩余控制权和剩余索取权相互匹配，大股东就有动力去向经理层施加压力，促使其为实现公司价值最大化而努力;而在控制权不可竞争的股权结构模式中，剩余控制权和剩余索取权不相匹配，控股股东手中掌握的是廉价投票权，他既无压力也无动力去实施监控，而只会利用手中的权力去实现自己的私利。

不同的股权结构产生不同的激励约束力。相对于股权分散的公司控制权结构，股权相对集中的公司的大股东由于具有较多的剩余索取权，出于其自身利益的需要而具备监督经理的动力，因此股权集中的公司经理受到更多的约束;股权相对分散的公司，股东可能因有“搭便车”的动机不愿提出新的代理人，因此经理可以更容易地控制公司，经营者具有更大的剩余索取权和控制权，因此股权分散的公司对于经营者有更多的激励。从这一点上来说，就对经理层约束方面，大股东的监督作用是优于分散的小股东的;而对于经理层产生的激励方面，股权分散的公司的激励机制要优于股权集中的公司。

2.股权结构与董事会和监事会。

在控制权可竞争的股权结构模式中，股权结构在很大程度上决定了董事会、监事会的人选，此时由股东大会决定的董事会、监事会就能够代表全体股东的利益;而在控制权不可竞争的股权结构模式中，情况则大相径庭，由于某些控股股东拥有超越其股权比例的控制权，因而他就有可能垄断董事人选、监事人选的决定权，从而实现对董事会、监事会的控制，其他股东的利益却无法得到体现。另一方面，由控股股东决定的董事人选、监事人选，基本上因袭了该股东的产权特征，也就是说，由两权匹配的股东决定的董事、监事，应该是具有足够的能力和内在激励的;而由两权不相匹配的股东所决定的董事、监事，必然也是产权残缺、缺乏激励的。因此股权结构实际上同时影响了董事会、监事会的人选以及激励问题。

3.股权结构与经理层。

经理更换的压力，是促使经理努力工作的重要原因，代理权竞争是对经理进行约束的重要机制，公司的股权结构在这一机制实施中的作用十分重要。在股权高度分散的情况下，一般意义上的所有权与经营权的分离已非常充分。由于股权分布分散，股东数量众多，单个股东作用有限。小股东在投票时的作用往往不是很大，“搭便车”的动机会使股东缺乏推翻现任经理的激励，往往不愿意付出成本监督经营者，更换经理的可能性较小，因而内部股东对经营者的约束不是很多。理论上讲，如果经理的经营业绩不佳，股东可以采取卖出股票，以“用脚投票”的方式来表达自己的意愿，利用证券市场的外部机制对经理层施加压力，促使其改善经营。然而，外部治理机制效用的发挥取决于公司所处的市场环境。在证券市场比较发达、信息披露比较真实、股权流动性较强的情况下，分散的股东可以通过在证券市场上“用脚投票”的方式来对公司经营者施加压力;如果在证券市场不太发达、市场信号失真的情况下，股东就不能通过证券市场来对经营者实施监督，结果必然是内部监督和外部监督同时缺乏。在最大股东拥有控股股权的情况下，该控股股东对委派和更换代理人有更大的权利。如果经营不符合大股东的意愿，股东可以利用内部治理机制，通过“用手投票”来更换经理。一般在股权高度集中的公司中，股东利用董事会作用更换经理的可能性大，成本低，从而内部治理机制的作用更为有效。但股权高度集中时，股东被“拴住”，用卖出股票的方式来表达自己的意愿使控股股东的利益损失较大。在股东和经营者信息不对称的情况下，股东不能利用资本市场的外部监督机制来对经理层施加压力。

股权较为集中，但集中程度有限，并且公司又有若干个大股东的股权结构，情况介于股权高度集中和高度分散的公司之间。大股东会权衡利弊，选择利用外部治理机制还是内部治理机制来更换代理人。各个股东以其持股水平为依据，决定其行使权力的努力程度，由于各股东持股差距适当，能够实现各股东适度参与，形成对大股东的权力制约。大股东拥有的股份数量较大，因而他便有动力，也有能力发现经理经营中存在的问题，并且可能利用内部机制，争取到其他股东的支持，来对经理进行更换。同时，由于股权有一定程度的分散，使控股股东也可以采取转让股权、卖出股票的方式来利用证券市场对经理施加压力。

4.股权结构与并购可能性。

并购的目的在于促进管理的改善。一般来说，股份越集中，经理所持的股份比例越多，则收购方标价收购该公司获得成功的可能性越小，这是由控股股东对收购兼并的抵制行为造成的。而分散的股权使得收购方极易标价收购而获得成功。

在股权相对集中，公司拥有几个大股东的情况下，并购问题趋于复杂化。毫无疑问，对于外部收购者而言，大股东无疑会对他的收购产生异议，或许会寻求抬高收购价，阻止收购的成功。但若收购者为公司的大股东之一，则可能有利于其收购的成功，因为一方面收购方已经拥有了不小的股权，只要获取另外一小部分股权，便可以获得成功，从而减少收购方的成本;另一方面，对被收购公司的情况定会有所了解，一旦并购成功，更换经理层也较容易。

(三)甘肃资源依赖型企业股权结构的现状及缺陷

甘肃资源依赖型企业主要集中在钢铁、煤炭、冶金、稀有金属等领域，几乎全部为国有及国有控股大中型企业，包括酒泉钢铁集团及其控股上市公司——甘肃酒钢集团宏兴钢铁股份有限公司、金川集团有限公司、西北铁合金公司、甘肃稀土集团有限责任公司、华亭煤业集团公司、窑街煤电有限责任公司、靖远煤业有限责任公司、中国石油天然气股份有限公司兰州石化分公司、甘肃祁连山水泥集团股份有限公司、兰州海龙新材料科技股份有限公司、兰州铝业股份有限公司等。其中，甘肃酒钢集团宏兴钢铁股份有限公司、甘肃祁连山水泥集团股份有限公司、兰州海龙新材料科技股份有限公司、兰州铝业股份有限公司都已成功上市。

经过数年的改组改制，甘肃资源依赖型企业都已初步建立起了现代企业制度，股权结构呈多元化趋势。据国家统计局甘肃省企业调查队对甘肃省131户重点企业及建立现代企业制度的工业企业的跟踪监测资料显示，2004年已有94户企业完成了公司制改造，占71.8%。成立董事会的公司占71%，成立股东大会的公司占49.6%，成立监事会的公司占61.1%。有71.8%的监测企业按照《公司法》的规定，进行了清产核资、界定产权，建立了明确的出资人制度。2004年末，监测企业中国家资本占51.1%，集体资本占3.2%，法人资本占41.3%，个人资本占3.6%，外商及港澳台资本占0.8%。然而，从股权结构上看，无论是上市公司还是非上市公司，都存在着股权结构不合理，国有股一股独大的现象。限于资料的公开可得性，对甘肃资源依赖型企业股权结构的分析主要以上市公司为例。

1.甘肃酒钢集团宏兴钢铁股份有限公司是1999年4月经甘肃省政府批准，由酒泉钢铁(集团)有限责任公司为主发起人，联合兰州铁路局、甘肃省电力公司、金川有色金属公司、西北永新化工股份有限公司共同发起设立的。2000年11月30日，公司向社会公开发行人民币普通股(A股)20，000万股;2000年12月20日，经上海证券交易所核准，公司向社会公开发行的人民币普通股20，000万股获准在上海证券交易所上市交易(股票代码:600307;股票简称:酒钢宏兴)。截至2005年12月30日，该公司的股权结构为:

2.甘肃祁连山水泥集团股份有限公司是1996年7月经甘肃人民政府批准，在永登水泥厂进行部分改组的基础上，由永登水泥厂、永登永青股份合作水泥厂、上海环球乐园、兰州铁路局兰州铁路分局、包钢综合企业(集团)公司、甘肃省建筑构件工程公司、甘肃省建筑材料总公司、平凉地区峡中水泥厂等8家企业共同发起，采取募集方式设立的股份有限公司。首次发行总股份为7000万股，其中社会公众股2302.2万股。1996年7月16日社会公众股在上交所挂牌交易(股票代码:600720;股票简称:祁连山)。截至2005年9月30日，公司股权结构为:

3.兰州铝业股份有限公司是1999年4月经甘肃人民政府批准，由兰州铝厂作为主要发起人，联合兰州经济信息咨询公司、兰州永达工贸有限公司、兰州兴铝商贸部和兰州铝加工厂等4家企业共同发起，采取募集方式设立的股份有限公司。首次发行总股份为11000万股，其中社会公众股1万股。2000年7月19日社会公众股在上交所挂牌交易(股票代码:600296;股票简称:兰州铝业)。截至2005年9月30日，公司股权结构为:

续上表

4.兰州海龙新材料科技股份有限公司是由兰州炭素有限公司(于2000年7月变更为兰州炭素(集团)有限责任公司)作为主发起人，联合窑街矿务局(现改制为窑街煤电有限责任公司)、石炭井矿务局(于2001年1月变更为太西集团有限责任公司)、甘肃祁连山水泥股份有限公司、兰州科近技术公司等4家企业于1999年1月18日共同发起设立的股份有限公司。2002年8月15日，该公司以100%向二级市场投资者定价配售发行方式，成功地发行了人民币普通股8000万股。此次发行成功后，公司的总股本为20000万股，于2002年8月30日在上海证券交易所上市交易(股票代码:600516;股票简称:海龙科技)。截至2005年9月30日，公司股权结构为:

续上表

国有企业“一股独大”的股权结构，直接影响产权主体多元化的实现，极大地削弱了公司治理的股东制衡机制。在2004年甘肃省对部分国有大型企业产权出让权益近30亿元的情况下，2004年底兰州铝业作为一家上市公司，其国有股所占比重也达到了44.35%，而酒钢集团和金川公司的国有资本分别占实收资本的57.29%和58.44%。其他资源依赖型企业的资本结构也都基本类似。在此情况下企业改制后，国有资产借助其他所有制的投资者对其财产高度关切以达到保值增值、延长国有资产委托代理链条的目的就无法实现。公司治理作为联系股东、董事会和经理层各相关利益主体的制度安排和结构关系网络，没有达到相关利益主体之间的权利、责任和利益的相互制衡，因而也无法做到公司治理结构的协调与制衡。

二、国有股的权利主体缺位，代理人道德风险难以避免

目前，在甘肃资源依赖型企业中，国有资本经营的委托代理关系不够明确，缺乏详细的经营国有资本的财务规则。对于目前国有资产授权经营，实际上是指向公司的“内部人”，在大多数情况下是董事长或总经理颁发授权证书，再由其以所有者代理人的身份全权经营授权范围内的国有资产。授权经营的弊端，主要是把公司治理结构中股东大会与董事会之间的信托代理关系和董事会与高层经理人员之间的委托代理关系混淆起来了。因为信任托管与委托代理这种“嵌套”关系的实质，就在于所有者能够通过其所信任的法人代表机构——董事会对公司的高层经理人员进行经常性的监督，而授权经营却使得通过这种“嵌套”建立的所有者与经营者之间的制衡关系，变成了“内部人”对自己进行的监督。这无疑存在着淡化所有者最终控制和强化“内部人控制”的危险。实践证明，在授权经营的条件下，所有者对高层经理人员的监督往往是苍白无力的，代理人道德风险就难以避免。

三、管理层激励约束机制不完善

公司治理制度主要解决所有者与经营者之间的激励约束问题。从内部激励机制上看，甘肃资源依赖型企业中激励约束主要包括股东对于公司董事、监事的激励约束和董事会对高管人员的激励约束两个层次。目前，甘肃资源依赖型企业的激励约束机制仍有一些亟待解决的问题。

1.股东对于董事会、监事会缺乏有效的激励约束。

甘肃资源依赖型企业的股权结构特点决定了国有产权代表控制着董事会、监事会。然而由于国有产权的真正收益者和风险承担者是国有资产的终极所有者，即全体公民，实际行使所有权的是由政府国有资产监督管理委员会或授权机构派出的国有产权代表。国有产权代表本身没有索取控制权和使用收益的合法权益，也不承担控制权使用的责任，他们代理所有者行使职能时，既没有用好其控制权的充分激励和责任，本身又不受终极所有者对其控制权使用方式的有效监督与约束，所以国有产权代表行使的是廉价投票权。对于甘肃资源依赖型企业而言，即使是国有控股企业，虽然有非国有的中小股东的参与，但由于持股份额很小，从而在股东大会上没有足够的影响力，因此难以对董事会、监事会进行有效的激励和约束。这样，有权力的国有产权代表无动力去激励约束董事会、监事会，有动力的小股东无权力去激励监督约束董事会、监事会，造成国有公司的股东对于董事会、监事会缺乏有效的激励约束。

2.董事会、监事会对高管人员的激励约束严重不足。

从总体上看，国有公司高管人员的激励机制还很不完善。就物质激励而言，国有公司高管人员的报酬偏低、激励形式单一。由于大部分高管人员不是市场聘任，而是由政府部门任命，其工资和奖励往往被要求与政府机关工作人员看齐，薪酬没有市场化，报酬较低。目前，虽然许多国有公司实行了高管人员年薪制，但是大多数报酬也偏低，比如从2004年开始全面实行的中央企业负责人的平均年薪也只有25万元。而对于股权激励来说，只有极少数国有公司的高管人员持股，而且持股数量也不多，基本上没有国有公司实行股票股权激励。就精神激励而言，国有公司高管人员社会地位不高。由于国有公司的高层职位常常是作为政府安排分流人员或老干部的地方，因此，国有公司的高管人员被认为是能力不强或年龄较大的二流政府人员，社会地位明显低于政府工作人员。

3.董事会对高管人员的监督约束失效。

规范化公司治理结构中，董事会与经理之间是决策与执行的关系、领导与被领导的关系。但在国有公司中，许多公司是董事长兼任总经理，董事会成员与经理人员交叉任职。在两者“兼任”公司中，董事长操纵董事会来“聘任”自己当总经理，实际上形成了自己聘任自己，自己“监督”自己，自己“评价”自己的局面。在两者不“兼任”公司中，董事会尽量安排自己的亲信担任总经理也是一种极为普遍的现象。在上述两种情况下，董事会都不可能对经理人员实行有效监督，而且不少国有公司的董事长和总经理都是由上级部门任命的。这种情况下，总经理我行我素，有时改变董事会的有关决策也不向董事会报告，结果决策归决策，执行归执行，各行其是。

4.监事会地位低下且职能弱化。

我国采取平行式二元制模式，从理论上讲，监事会与董事会在法律地位上是平等的，主要区别在于职权范围不同。董事会掌管着公司的人财物，直接运作着公司资产，决定着公司的命运，是当权派和实权派;监事会虽然在法律地位上与董事会不相上下，但实质权力较少，在公司运作过程中难以发挥实质性作用。二者在职权范围作这样的划分，就决定了监事会的地位是极端低下的。在国外的二元制模式中，监事会选举产生董事会，其法律地位高于董事会，董事会作为监事会的派生机构，却享有极大的实际权力。作这样制度安排的目的是实现公司治理结构的制衡，让实际权力较大的人，其法律地位低于实际权力较小的人;实际权力较小的人，其法律地位应高于实际权力较大的人。以达到相互制衡的目的，这种制度安排是一种较优的制度安排。而在我国，监事会并不拥有监督控制董事会的实质性权力，使得监事会的监督作用缺乏根本基础。从公司法等法律规定的监事会职权看，监事会并没有像德国监事会那样有任命董事会成员的权力，其主要职责为业务监督，而没有控制权与战略决策权，无权任免董事会与经理班子成员，无权参与和否决董事会与经理班子的决策，实际上监事会只是受到董事会控制的议事机构。同时，监事会也没有提起诉讼权等司法权的保障，即监事会对董事会及经理层的监督没有足够的司法程序保障。有研究监事会的学者直接指出:“我国《公司法》赋予监事会的职权，究其实质而言，似乎更多地具有职责、义务的要求，而缺少权利的含义。”

与上述监事会地位低下相应的是我国监事会职能的弱化，主要表现为:一是从监事的来源来看，监事的来源主要是股东及员工，股东监事由大股东推荐并经股东大会选举产生，在国有股占主导地位的情况下，监事的利益同董事会和总经理的利益是一致的，监事何以监督董事会和经理人员?职工监事身份不独立，其工薪、职位都由总经理决定，如何监督总经理?二是监事会的知情权得不到保障，难以履行监督职能。监事会开展监督工作的基础是拥有充分的知情权，并得到有效保护。但由于公司所有资料由董事会及管理机构掌管，获得此类资料首先要取得董事会及管理机构的协助。监事会享有知情权是为了监督公司的经营活动，董事会及管理机构未必能准确、及时地提供有关资料来让监事会履行监督职能。三是监事会不能有效地行使建议权和财务检查权。根据《公司法》规定，监事会主要行使建议权和财务检查权。建议权主要是指监事有建议召集股东大会及要求董事会纠正违法行为的权利，公司法未规定董事拒绝建议时如何实现监事会的监督权力，因此，建议权得不到有效保障。财务检查权也因知情权不充分，加之受到监事的业务水平的限制，实际上财务检查权也流于形式。

同时，国有公司的董事会、监事会对于高管人员缺乏有效的激励约束，是造成国有公司的“内部人控制”的主要原因。国有公司的高管人员普遍享有过度的在职消费和豪华的办公设施和住房条件，甚至出现“穷庙富方丈”的情况，这都是内部人控制的表现。

四、内部人控制问题严重

由于国有股权的一股独大，国有上市公司的有效持有主体严重缺位，没有形成人格化的产权主体，加之数年的放权让利改革，人们普遍认为改革就是给企业的高层管理人员以不受所有者约束的经营自主权。于是，国有资产授权经营、股东会和董事会形同虚设等现象比较普遍，实际上把所有者排除在企业之外，企业内部高层经理掌握着企业的最终控制权，在没有内外监督的情况下全权经营这部分国有资产，于是“内部人”控制企业就成为一种相当普遍的现象。

所谓内部人控制，指的是企业的非财产所有者如经理层、内部职工等在公司运营中获得与其剩余索取权不相称的剩余控制权。在内部人控制的公司中，不掌握公司经营权的股东成了企业的外部人员，而不拥有股权或只拥有很少股份份额但拥有公司经营权的经理层在一定程度上控制了企业，并或多或少地拥有了剩余控制权乃至剩余索取权，公司的经理人员在事实上掌握了企业的控制权，并使他们的利益在公司的决策中得到比较充分的体现。在国有股一股独大的公司中很容易出现内部人控制的现象，其原因在于国有股权容易出现“所有者缺位”。如果说，“政企不分”现象源于作为所有权代表的行政部门对企业的过强控制，“内部人控制”则是源于作为所有权代表的行政部门对其财产权的控制无力。在公司股份制改造中，作为经营者的企业厂长、经理等企业的内部人往往起着主持与主导作用。政府作为所有者代表，与作为代理人的经营者之间在信息上往往是不对称的。这种信息不对称的博弈使得对代理人无法进行有效的制约与监督，经理层易于获得企业的实际控制权和剩余索取权。同时，企业剩余索取权与控制权的不相匹配也导致了国有股管理者的激励不足，从而缺乏监督动力，于是，内部人控制现象就很难避免。分析表明，上市公司的内部人控制度与大股东的持股比例呈高度正相关关系。换言之，第一大股东在公司中所占的比例越大，内部人控制的趋势就越强烈。