代建制的缘起及发展

一、代建制的缘起及发展

我国政府投资项目实行“代建制”源于20世纪90年代的厦门市^[3]。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为现在的项目代建制度。其后，安徽省于1998年成立了安徽省公益性项目建设管理中心，所代建的项目取得了良好的效益。同年，陕西省成立了陕西省统建项目办公室，到目前为止承担了上百个工程项目的代建。上海于1999年、深圳于2000年也分别设立专门机构在不同的项目建设中实行代建制试点。四川省委、省政府于2004年起开始酝酿政府投资工程项目建设实施方式改革，并印发了《四川省政府投资非经营性项目实行代建管理的暂行办法》(川办发［2006］16号)，成立了四川省政府投资非经营性项目代建领导小组，领导小组下设代建办公室，负责协调、解决政府工程项目实行代建工作中的重大问题，力求建立责权明确、制约有效、相对集中、科学规范和专业化管理、社会化运作的管理体制及运行机制。

虽然政府有关文件和各地在政府投资项目管理中都在引用“代建制”这个词，但什么是“代建制”还没有一个比较准确、规范和统一的概念。直到2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》(国发［2004］20号)中提出了对非经营性政府投资项目实行代建制，其规定为:“加强政府投资管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”在经过一段时间的改革试点之后，正式提出了针对非经营性政府投资项目的“代建制”。随后，各地各部门迅速反应，纷纷结合自身实际提出自己的代建制实施办法。建设部出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》(建市［2004］200号)，使得“代建制”这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。

政府投资项目代建制是基于我国目前政治、经济环境而从现有的普通项目管理模式中衍生而来的，是用来弥补我国政府投资领域现有项目管理模式严重弊端、顺应转变政府职能需要的一种制度安排，随着政府投资领域改革的不断深化，代建制在政府投资的建设项目中的运用即将进入一个高速发展阶段。