发达国家和地区公共工程项目管理模式的特点及启示

四、发达国家和地区公共工程项目管理模式的特点及启示

(一)发达国家和地区公共工程项目管理模式的特点

在发达国家和地区，政府投资工程是政府采购的一部分，一般基于政府采购制度管理政府投资项目，其政府投资项目管理和监督上的共同点可以总结如下。

1.设立对政府投资项目进行直接管理的专门机构

发达国家和地区对于政府投资工程，一般都根据其专门性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。如美国工兵部队负责美国国防和军事方面的建设项目；中国香港的政府投资公共工程统一由环境运输及工务局来负责。政府投资公共工程被审批后，由环境运输及工务局属下的工务部门行使业主和监管的权力，也就是说，其他各政府部门所要求的工程项目，在该部门提出建设建议并获得批准之后，由环境运输及工务局具体实施。

2.政府投资项目严格按照规则办事

发达国家和地区普遍对于政府投资项目管理设有专门的法律法规和专门的合同，制定相应的法律法规是必不可少的一项工作。如美国政府采购的基本法律主要有《联邦财产与行政服务法》，该法为联邦事务服务总局提供了采购政策和方法，确定了美国政府集中采购的组织管理体制。英国建筑工程的技术准则比较健全，技术准则与标准由行业协会或学会制定。现行的建筑技术准则包括与《建筑法规》规定的各项功能相对应的结构、消防、环保、节能、残疾人保护、卫生、隔音、通风、供热、排水、防坠落、玻璃安装、开启、清洗、室内用合成木地板、地下室等内容。

3.机构之间权力、责任匹配并相互制约

使用单位，财政、预算(有的国家将后两部分职能分别授予不同的机构)部门以及议会也要在工程的不同阶段发挥其作用:使用单位除了提出其需求外，还要参与设计审查以及交付验收；财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付；议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决定权。例如美国加利福尼亚州交通厅，不仅负责州公路的规划、资金的筹措，而且在公路项目的建设实施中，还负责设计及其审查、招投标的组织、施工监督与质量检查、验收等项监管工作；美国在1978年建立了总检察官制度，根据总检察官制度，在联邦各部，都要设立由总统直接任命总检察官的总检察官办公室，负责对政府部门工作包括政府出资项目进行定期或不定期的检查。

4.接受各方严格的监督

监督体制体现在两方面:一是透明度极高，二是有严格监督管理体制。如美国政府投资项目要接受国会的监督、政府部门的监督和公众的监督。英国政府投资项目的政府监管实行的是一套部门决策、预算控制、个人负责、议会监督的模式。

(二)发达国家和地区公共工程项目管理模式的启示

发达国家和地区对于使用纳税人资金及关系到国计民生的建设项目都给予特别的重视，一般由政府部门或政府选择专业化项目管理公司协助进行管理，对供选择的承包商也有严格的要求。此外，政府有关部门在建筑立法化、工作程序化、技术规范化、管理科学化和组织现代化等方面也都建立了相关制度和规范。这些为我国政府投资项目管理带来了诸多可借鉴的经验。

1.改变当前不分投资主体采用同一种管理方式的模式

加强对政府投资工程的管理，应该在各级政府设置一个专门机构，对工程的建设全过程实行集中管理，而工程项目的所有单位或使用单位不直接参加工程项目的组织实施，实现政府投资工程的“建管分离”。

2.加强政府监管

首先，建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。实践证明，有效的内部控制制度可以使责任固定，不但有助于保证工作高效运转，同时，在各个工作环节的权力制衡机制还可以有效防止个人舞弊。其次，加强外部监督，防止组织舞弊。根据发达国家和地区的经验，经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。结合我国的国情，除了加强财政和审计部门的双重审计以外，还可以发挥纪检、监察部门的作用，有效地进行监督。

3.建立简洁可行的承包商准入制度

为了有效地遏制承包商的舞弊行为，可以要求承包商在参与政府投资项目时，必须提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科，也可以考虑建立政府投资工程认可承包商名册。

4.政府投资工程要实行特殊的合同条件

由于政府投资是来源于政府税收即纳税人的钱，所以对政府投资工程必须采用相对于一般非政府投资工程严得多的合同条件。应为政府投资工程编写特殊的施工合同条件，其中应强调政府投资工程的业主可根据承包商的表现，随时决定解除合同，同时还可以有特权在“为了政府利益时而中止合同”(当然要给承包商合理的补偿)。合同中要指出在支付时的一些特殊程序，比如竣工结算时应接受财政与审计部门的审查，批准后方可支付。

5.政府投资工程要实行工程担保与工程保险

由于政府投资的影响面大，事关政府形象和广大人民群众的切身利益，因此政府投资工程一定要保证质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。解决此类问题的最佳途径就是对政府投资工程实行工程担保和工程保险制度，前者强调承包商必须提出履约保函，并将这一条列为政府投资工程承包市场的准入条件；后者则应在政府投资中单列工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移以确保政府投资项目的成功。