土地整理项目的设计变更管理

3.4.4　土地整理项目的设计变更管理

3.4.4.1　土地整理项目设计变更的概念

1．工程变更的概念及分类

工程变更的定义包括广义和狭义两种，广义的工程变更包含合同变更的全部内容，如设计方案和施工方案的变更、工程量清单数量的增减、工程质量和工期要求的变动、建设规模和建设标准的调整、政府行政法规的调整、合同条款的修改以及合同主体的变更等;而狭义的工程变更只包括以工程变更令形式变更的内容，如建筑物尺寸的变动、施工条件的变化等。

在我国，要求严格按图施工，如果变更影响了原来的设计，则首先应当变更原设计。考虑到设计变更在工程变更中的重要性，往往将工程变更分为设计变更和其他变更两大类。

1)设计变更

设计变更是指建设工程施工合同履约过程中，由工程不同参与方提出，最终由设计单位以设计变更或设计补充文件形式发出的工程变更指令。常见的设计变更有:因设计计算错误或图示错误发出的设计变更通知书，因设计遗漏或设计深度不够而发出的设计补充通知书，以及应业主、承包商或监理方请求对设计所作的优化调整等。

构成设计变更的事项包括:①更改有关部分的标高、基线、位置和尺寸;②增加合同中约定的工程量或新增工程内容;③改变有关工程的施工时间和顺序;④其他有关工程变更需要的附加工作。

2)其他变更

从合同角度看，除设计变更外，其他能够导致合同内容变更的都属于其他变更。如双方对工程质量要求的变化(当然是强制性标准以上的变化)、双方对工期要求的变化、施工条件和环境的变化导致施工机械和材料的变化等。这些变更，首先应当由一方提出，与对方协商一致签署补充协议后，方可进行变更。

2．土地整理项目设计变更的概念

项目设计变更是土地整理工程变更中最为常见的变更，是指在工程开工之前，或在施工过程中，由于施工现场条件的改变、工程使用意图的变化等客观原因，对原规划设计进行的修改、增加或减少某些分项工程的施工任务。规划设计变更一般由项目承担单位提出，设计单位同意后再修改规划设计。监理工程师和设计单位也可根据现场情况对原设计不合理之处提出规划设计变更，经项目承担单位同意后再执行规划设计修改。施工单位也可根据现场条件提出合理化建议，请求项目承担单位进行规划设计变更。

3.4.4.2　设计变更的类型

根据土地整理工程的分类，设计变更相应可分为土地平整工程设计变更、农田水利工程设计变更、道路工程设计变更和其他工程变更。

1．土地平整工程设计变更

由于设计人员对一些数据的现时性没有进行审核，套用过时的数据，结果造成在实际施工过程中无法实施。比如，有些坑塘的高程用的是旧《土地志》提供的数据，现在的深度实际已经增加，结果造成规划的土方量不足，需要调整项目的土方量。再比如，有些近一两年形成的坑塘，在所提供的原始材料里没有具体的反映，结果造成土方量的增加。

2．农田水利工程设计变更

农田水利设计变更主要包括渠系工程的变更、渠系建筑物工程的变更以及井灌工程的变更。水源与灌溉取水工程的变更也不容忽视，主要表现为:无法满足灌溉或排涝要求而提出的换址建设，小型抽水站数量增减和水泵型号改变等变更。灌排渠系遍布整个项目区，数量较多，因此渠系工程的变更最为普遍，主要包括渠道位置、数量、长度、断面尺寸、材质等的变更。渠系建筑物包括控制建筑物、交叉建筑物、衔接建筑物和输水建筑物等。控制建筑物有进水闸、分水闸和节制闸，交叉建筑物有渡槽、倒虹吸、涵洞，衔接建筑物又分跌水、陡坡等。在渠系建筑物工程的变更中，涵管的数量变更较多、闸的数量和位置的变更较常见。

3．道路工程设计变更

田间道路的变更问题最为普遍，包括道路位置的移动、道路长度、宽度的变更以及道路建设标准的变更等等。例如，某项目区的农户反映，新规划建设的道路离自己的住宅距离太远，要求项目实施单位重新调整道路位置，方便出行。

4．其他工程变更

这些变更包括农田防护林的变更、水土保持工程的变更、梯田种类的变更等。农田防护林的变更主要是随着主要道路的变更而变更。水土保持工程变更较常见的主要是各种形式的治坡工程。

3.4.4.3　设计变更原因分析

1．项目可行性研究存在问题

土地整理项目的可行性研究是规划设计的依据和基础，因此项目可行性研究中存在的问题会导致项目设计存在相应的问题。突出表现在，为争取项目，满足国家和省等不同条件的土地整理项目立项要求，在编制可行性研究报告时存在资料不实的现象，或者没有进行实地踏勘论证，征求项目区群众的意见。

2．基础资料精度低导致设计与现状脱节

前期勘察时，收集到的图件等基础资料的时效性较差、精度不高，规划设计的水平不高，使得规划设计方案与实际有偏差，施工时难以落到实处。此外，项目区所在地相关部门没有尽到告知义务，缺乏与设计单位的交流，也是造成变更的原因之一。

3．其他客观原因

主要是由于国家政策的变化以及不可抗力等，造成土地整理项目必须变更设计才能顺利施工。客观原因引起的设计变更比较少见，绝大部分变更是由于主观原因造成的。

3.4.4.4　设计变更中存在的问题

1．设计变更依据不充分

随着土地开发整理项目范围的不断扩大，项目设计变更中出现资料不完善、依据不充分的问题非常普遍。有些项目单项工程变更既无变更设计，也无相应的图纸设计，项目工程量和资金调整在无前后对应关系的情况下，就擅自取消单项工程。

2．设计变更缺乏具体操作依据

目前，土地开发整理项目设计变更管理的主要依据只有《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》(国土资发［2003］122号)中规定的“四不变”(即项目建设位置、建设总规模、新增耕地面积或项目支出总预算)及《关于加快国家投资土地开发整理项目工程建设和竣工验收有关工作的通知》(国土资发［2006］57号)中对项目位置调整进行宏观上的补充规定。

而实际操作中上述规定已不能满足设计变更管理工作的需求，具体表现在:第一，设计变更管理的审查、报批程序不明确，如一般的变更，由承担单位、监理单位、设计单位必要时增加施工单位，现场认证就可以解决的问题，经常搞得很复杂;第二，设计变更中单项工程的数量、质量、标准及资金调整幅度没有量化标准;第三，变更操作过程中没有相互监督制约机制，部分项目变更，不按程序进行，而是采取先实施后补程序的办法，甚至出现项目领导组或财政部门的行政人员通过视觉来判断可否变更和拨款等，均无有效的制约机制。

3.4.4.5　设计变更的处理

1．设计变更的影响

设计变更一般都会对工程项目的实施造成影响，这种影响主要有以下方面。

(1)项目目标和项目实施的各种文件的修改和变更，如设计图纸、各种计划、合同、施工方案、供应方案等。有些重大的变更会打乱整个施工部署以及实施的总体安排。

(2)项目组织责任的变化和组织争执。

(3)已完工程的返工，现场工程施工的停滞，施工秩序打乱，已购材料的损失。

变更作出的时间不同则对变更的影响程度不同，同一变更，若发生较早，甚至是在项目策划设计阶段，要比在实施过程中发生所产生的影响要小。有些工程变更是不可避免的。如果不得不作出变更，应尽量控制所带来的影响及影响面，尽量不要造成已完工程的返工，否则工程项目实施损失太大。

2．设计变更的处理原则1)严格控制变更的原则

科学、严谨的规划设计是减少项目规划设计变更的基础。此外，在正式开工前，各有关单位应就项目目标、约束条件、内外部环境、风险的分担和应对措施等问题，进行充分的磋商和确认，对规划设计中的疑点、模糊不清、不落实之处以及执行中可能存在的困难的解决办法等，向对方作具体的分析说明和必要的承诺。在施工过程中，各有关单位应尽力协调和沟通，及时注意可能引起变更的因素，尽量通过计划调整、施工力量和施工方案的调整等应变措施，最大限度地减少和控制规划设计变更。

2)协商一致的原则

对于必须发生的规划设计变更，在调查研究的基础上，各有关单位应本着互谅互让、顾全大局、求同存异的精神，对变更的必要性、内容、方式等，进行充分协商，尽可能取得一致意见，以谋求各方都能接受的变更方案。

3)提前准备的原则

应加强对项目规划设计变更的预测工作，尽量提前预见，提前作好变更设计和其他必要的工作，提前向有关各方沟通信息，及时作出变更决策。适时交流，尽可能把变更控制在变更项目的案前工作完成之前，避免在变更项目的后续工作上马后实施变更，造成返工、误工、浪费资金的后果。

3．变更报件的审查

要管理好项目规划设计变更，一要有科学、翔实的变更申请资料;二要认真做好变更申请资料的审查工作，把好审查关。

项目承担单位申报的变更申请资料应包括的主要内容有:①变更的原因及依据;②变更的内容及范围;③变更引起的费用增加或减少;④变更引起的工期提前或延长;⑤为审查所必须提交的变更设计说明、设计图纸及其计算资料等。

规划设计变更申请一般应在预计可能实施变更的时间之前提出，变更申请资料也应提前上报。

国土资源部组织对变更申请资料进行审查，审查的基本原则是:①变更后不降低工程的质量标准，不影响工程完建后的运行与管理;②变更在技术上必须可行、可靠;③变更的费用及工期是经济合理的;④变更尽可能不对后续施工在工期和施工条件上产生不良影响。

审查人员在规划设计变更审查中，应充分与项目承担单位、设计单位、施工单位等进行协商，对变更项目的可行性和合理性作出准确判断。

3．设计变更的处理

土地整理项目设计变更是项目工程实施阶段合同管理的一项重要内容，也是项目实施过程中难以避免的一项工作。一旦发现需要变更，应迅速进行处理。

1)变更决定要尽可能快

一方面要尽量在项目早期发现遗憾或遗漏，另—方面一旦发现问题，不得不作出变更，则变更的决策、措施、指令要尽快落实，否则造成工程返工、停工，进而造成工程进度、成本与质量的影响更大。

2)变更指令作出后，应迅速、全面、系统地落实变更指令

落实变更指令时主要做好以下工作:全面修改相关的各种文件，如图纸、施工计划、采购计划、成本计划等，使它们反映和包容最新的变更;尽快对相关承包商落实变更指令;指令下达后，立即调动各种力量积极提供相应的措施，同时还要做好相关的协调或配套工作的落实。

变更带来的影响往往不是单方面的，而是几乎涉及所有项目参加者以及当前所有实施活动。因此变更作出后，应进行全面的计划、安排和协调，避免造成更大更多的损失。