建设用地集约利用模式创新方向

7.3.5　建设用地集约利用模式创新方向

建设用地集约利用模式的创新和推广必须结合江苏不同地区经济社会发展实际，采取因地制宜的原则。同时从总体上看，“不动迁改造”模式、村区合建开发整理模式、异地联动开发建设模式和二级市场短期租赁使用模式在“十一五”规划期间具有较大的推广价值与可行性。

1）在旧城改造中大力推行“不动迁改造”模式

虽然江苏各地针对旧城拆迁改造在安置补偿方式与标准、拆迁的程序、拆迁的范围、制度保障等方面作了相应的改进与提高，但是在模式上没有多少的改变，基本上是“剃光头”的大拆和“让人走”的大建模式。由于没有抓住拆迁改造的本质，目前江苏各地旧城改造中普遍存在困难。

国内在旧城拆迁改造中做得比较典型和成功的是成都的“不动迁改造”。它在拆迁方面的主要做法是：①大力推行以“阳光拆迁政策”、“阳光补偿安置标准”、“阳光拆迁评估”、“阳光拆迁裁决”为主要内容的“阳光拆迁”工程；②通过建立拆迁安置扶困救助备用金制度和在拆迁中引入廉租住房政策等方式，制定了一系列“拼盘”政策进行补贴和安置，以尽力维护群众尤其是贫困动迁户的切身利益，切实做到扶贫救助；③在旧城改造中实行多轮驱动，结合工业结构调整，提出多轮驱动利益共享的拆迁新模式。鼓励具有资金实力的企业自筹资金、自行搬迁，腾出的土地交给土地拍卖中心统一拍卖，拍卖收益按政策规定扣除相关费用后全部归企业所有。在改造方面，政府权利退出城市拆迁，只要按照统一规划风格建造，住户可以作为投资主体参与开发。即在满足城市形象、居住条件、周围环境的情况下，不动迁原住居民。

解决旧城拆迁改造问题，关键是要解决业主的“眼前之忧”、“无财之忧”和“久远之忧”。旧城改造实际上是国家、开发商、业主分享土地利益这一大“蛋糕”。要吃好这块“蛋糕”，就必须和业主一起分享。“阳光拆迁”与“不动迁改造”中通过廉租住房、救助备用金、收益返还、使用权回迁等政策很好地解决了“眼前之忧”、“无财之忧”和“久远之忧”，相关的思路和做法值得江苏在旧城改造中借鉴。

2）在农村居民点整理中推广村区合建开发整理模式

典型的开发区布局有两种方式，一种是依托旧城发展，另一种是在新区发展。依托老城区开发，可以充分利用原有的基础设施和生活服务设施，同时利用原有城区便利的区位优势，投资少，见效快，容易形成规模。但以此形成的开发区容易与母城连成一片，转化为城市新区，被迫承担部分城市功能，丧失开发区“聚集产业，形成有特色的经济增长点”功能。远离城区独立开发，投资量大，道路、水电、煤气、供热、通讯、电力等基础设施的建设和相关的生活服务设施均要新建。同时现行的相关制度规定开发区企业在一定的条件下不能独自建设公寓、办公设施等配套设施，开发区内企业面临着一定的住房、后勤服务、劳动力问题。

就江苏的实际情况而言，远离城区建设将是以后开发区建设的发展方向。结合农村村庄整理和居民点改造，实行村区联建开发和整理并举的模式是较好的出路。具体设想为：利用村庄整理出的土地建设开发区，同时将原来的村庄进行改造，在开发区的周边适当地方建设若干农民公寓，完成村庄整理和开发区建设。这样做有以下的好处：①将农民公寓布置在开发区的周围，可以限制开发区的外延扩张；②开发区建设可以直接为村庄整理提供建设资金；③对开发区而言，村民可以提供企业/园区后勤管理等低层次的相关服务；村民可以利用余闲的住宅出租给外来打工人员，解决开发区的住房问题；村民可以自主从事第三产业的经营，为开发区提供生活方便；④对村民而言，开发区/企业提供了就业机会，相较于有限的货币安置是更为稳妥的保障（从无锡、昆山等地农村改造的情况来看，短期内农民能够得到相当数量的货币补偿，但是没有长远的社会保障，因病致贫的情况比较常见）；通过出租房屋可以获取经济收入，提高村民的生活水平；⑤可以加速城市与农村之间的交流，推进农村城市化和农村社会的稳定，等等。

3）在开发区建设中倡导异地联动开发建设模式

开发区必须以产业聚集为基础，因此常常出现企业集中的追随效应。但特定的开发区面积、建筑高度和密度都有限度，为寻求集约过度建设并不可行。从产业梯度转移、均衡发展及园区自身进化完善角度看，将部分企业/产业逐步转移是必要的。异地联动开发建设是一种合理选择。

异地联动开发建设需要做好两方面工作：转移目的地的基础配套服务设施建设以及被转移企业和两个地区的利益分配机制。可以借鉴“飞地工业”模式下的财税分流机制和财政划拨转移机制，确保转移地与被转移地之间的利益双赢；政府应该突破行政建制统一规划，并给予转移企业一定的优惠政策，确保企业利益不受损害；应该建立建设用地指标流通体系，允许指标买卖以平衡不同需求地方的土地供应，等等。

4）灵活应用二级市场短期租赁使用模式

该模式可以用于开发区企业之间，也可用于城市国有企业之间的改造。鉴于市场的不确定性，企业的生产用地、设施（如厂房）会在一定的时间段内出现空闲或闲置。经营期内企业的土地和生产设施基本上不能进入二级市场，这一部分空闲的生产要素将被白白浪费。通过二级市场的短期租赁，可以促使企业之间互相交换余缺，从而更合理地充分利用土地资源。而且当前标准厂房制度也为这一方式提供了极大的便利。

在旧城区存有一定数量的国有企业、破产企业或者是经营不善的企业。这些企业的闲置土地可以通过土地收购进入政府土地储备库，但较零碎分散的闲置用地则不利于土地收购储备。此时二级市场的短期租赁可以直接促进企业之间进行平等的经济主体进行资源整合。既可以合理利用资源，防止资源的闲置和浪费，又可以盘活企业，防止国有资产的流失。

当然，上面提出的几种模式是针对江苏全省的整体情况而言的，还有各自不完善的地方，有待于实践的检验。再者江苏省区域发展差异性也要求各地在进行旧城改造、开发区建设、农村居民点整理时要各有侧重、量体裁衣。

以旧城改造为例，苏北地区的重点应放在城市内部的拆迁和重建，因为苏北地区城市起步相对比较晚，外延扩张明显，城市内部土地挖掘潜力较大，且有很好的改造效益。可以结合苏北的农村居民点整理，发展村镇整理作为城市新区，或者结合开发区整理，将部分城市产业转移到开发区使其承担部分城市功能；苏南的大多数城市一般具有较长时间的城市发展历史，聚集了大量的产业和人口，城市结构和形态相对较稳定，同时城市内部文化遗产丰富，内部改造实施空间小、难度大，因而应该在适当挖潜建设城市旧城区的基础上，依据城市发展规划逐步发展新城区。

在开发区方面，由于长期发展，产业聚集程度不同，地理区位客观差别的存在以及经济条件、交通状况的不一致，苏北、苏中、苏南开发区建设的方式也应有所差别。相对苏南地区完善的基础设施以及产业集聚带来的高效益，苏北地区对企业的吸引力不强，因此当地政府应该根据实际情况，加大基础设施、公共服务设施等硬件建设以及城市环境等软件建设，同时可以在财政等政策上给予企业适度优惠，保证企业和地方的双赢。上述村区合建在苏北地区应主要体现在先行的规划建设上。开发区要通过积极的基础设施建设和交通等公共服务设施的建设，创造条件主动引导企业的入驻。苏南应进行企业选择，彻底抛弃开发区入驻的惟经济效益原则。开发区应着眼于引入先进的科学技术和管理经验，形成产业增长极和前后产业链，进而带动整个地区的经济发展。因此苏南对企业的选择要根据产业搭配和长远的产业发展目标来选择，同时要积极遣散园区内不符合要求的产业和企业，在产业转移的同时优化园区自身发展。苏南和苏北可以就此合作，异地联动开发模式会是很好的选择。

在农村居民点整理方面，主要受到经济条件和农户思想认识的差异制约，操作模式也应该有所差别。苏南经济比较发达，财政力量较雄厚，可以为居民点整理提供巨大的启动资金和运行资金，并且城市化水平较高，农户更容易接受和融入城市生活，因此苏南的农村居民点整理应该走村城合建或者村区合建的模式，集中成片地建设农民公寓，为进一步的农村城市化和农村工业化奠定基础。苏北农村居民点改造则不能骤进，应结合农地综合整理，对散居的宅基地等进行集中和整理，走中心村建设、村镇合建的模式。

首先，政府应建立分区域分行业的土地集约利用评价指标体系和考核体系，实施奖惩措施；赋予经济产值合理的权重，将环境污染与保护、产业之间的关联度量化为指标纳入体系，指导各企业科学集约利用土地。浙江省建立了土地集约利用的评价和考核制度，考核结果与下一年度土地利用年度计划的农用地转用指标分配数量和省厅受理农用地转用报批面积总量挂钩，具有一定的借鉴意义，但该体系主要从经济角度出发，忽视了科学全面发展。

其次，政府应统筹兼顾，有必要突破行政建制作好全省土地利用规划工作，建立合理的地区利益分配机制，加强落后地区的基础设施建设和配套服务建设，促进产业的梯度转移。长远来看，均衡发展才是土地利用合理化的本质，政府应对此关注。

再次，及时经常进行闲置土地清查，并将清查结果向社会公布，坚决杜绝土地不集约利用方式的发生。一定量的土地闲置是必然的，随着土地使用者的轮换，土地会出现暂时的闲置，这并无大碍，关键是要遏制土地闲置不用却不断占用新的土地的多重浪费现象的出现。因而有必要对闲置土地进行经常性的普查和清理。

最后，工业用地统一进入开发区和工业集中区，改革工业用地供给方式，实行招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置，提高土地资源配置效率与集约利用水平；同时，设置项目准入门槛，包括产业门槛和投资门槛，对入驻项目进行筛选；再在对现有企业土地利用评价的基础上，对现有企业进行调整。这些举措既可优化开发区的产业结构，又可为实施异地联动开发建设打下基础。