5.2.2 台湾地区经济高速增长阶段的土地非农化
我国台湾地区的人地关系与江苏省相似，研究台湾地区在经济发展过程中农地非农化的趋势、特征及其农地保护政策，将会为江苏省处理经济发展与农地保护的关系提供有益的借鉴。
1）台湾的经济增长
1962～1990年是台湾经济的快速发展时期，这一时期台湾成功地完成了初步工业化的任务，进入了全面工业化阶段，该阶段的平均经济增长率是8.86％。20世纪90年代，台湾基本进入了后工业化时代。
20世纪60年代，台湾工业开始实施“出口替代”战略。这一阶段主要发展具有比较优势的劳动密集型轻工业产品。经过10年的发展，台湾完成了工业化初期阶段，重工业占工业的比例逐步上升，接近一半。城市化水平与工业化同步发展，从1961年的47.60％提高到1972年的61.1％。有学者把这一阶段称为台湾经济的起飞阶段（魏萼，1993）。
1973～1990年是台湾经济繁荣阶段，年均经济增长率约为8.74％。这个阶段发展经济的基本方针是“调整经济结构，促进经济升级，大力发展重化工业”。20世纪80年代，台湾地区进入了经济转型和升级阶段，大力发展产品技术密集度高和附加值高、国际市场潜力大和关联效果大、低消耗和低污染的产业。这一阶段的城市化水平由1972年的61.1％提高到1990年的78.93％。经济繁荣阶段的主要特征是主导部门由资本密集型到技术密集型，层次不断提高，20世纪70年代的主导部门是资金密集型的石化重工业，80年代的主导产业是技术密集型的产业。
2）台湾的土地非农化
经济的发展带来了产业结构的变化，带动了土地利用结构的相应变化，在台湾经济成长阶段，台湾的农地面临着巨大的转用的压力，每年约有5 000hm2的水田被转用（林英彦，1987）。尽管“台湾政府”对农地的变更使用严格限制，并鼓励开垦荒地，但农地数量也出现了减少的趋势。
图5.12 1969～1992年台湾经济发展与农地非农化
由于缺乏全面的农地非农化的数据，以1969～1992年的水田非农转用的数据来研究台湾农地非农化的趋势及其原因。图5.12和表5.9提供了20世纪70年代和80年代台湾农地非农化的变化趋势及其变化量。从图5.12可以看出，台湾的农地非农化在20世纪70年代保持着较高的水平，而在20世纪80年代有所趋缓，到了90年代又有加速的趋势。
表5.9 台湾地区农地非农化与GNP增长
资料来源：水田非农化的数据根据林英彦（1987）和杨松龄（1994）的数据整理，GNP数据来自魏萼（1993）的数据。
20世纪70年代台湾经济发展进入了重工业化阶段，台湾的基础设施出现了严重的瓶颈现象，为促进经济发展，台湾当局大力发展基础设施，从1973年起大力发展交通建设、能源供应建设和重化工业建设。基础设施建设大大刺激了民间投资意愿，投资积极性高涨。由于基础设施的建设和工业的发展，城市化水平大大提高，土地非农转用大大增加。从图5.12可以看出20世纪70年代，台湾地区水田的非农化率大多在0.3％以上；基础设施建设促进了台湾发展的起飞，国民生产总值的年均增长率达到了10.2％，水田非农化率与GNP的相对弹性为0.033，即1％的GNP增长率需要0.033％的水田转化为非农地。
20世纪80年代土地非农化水平相对较低的原因在于台湾经济进入了转型期，大力发展技术密集型的产业，而政府继续实施严格的农地保护政策，因此非农产业土地的使用相对集约。这一时期的年均水田非农化率为0.24％，相对弹性为0.029％，均低于70年代的水平。相对弹性可以表明在既定的经济政策之下，经济发展的相对集约性。80年代的相对弹性较低，说明台湾经济发展对土地资源的需求相对减少，土地利用的集约度提高，这符合一般经济发展的规律。
从图5.12可以看出20世纪90年代台湾土地非农化有加快的趋势，这主要是因为随着经济全球化的加快，台湾地区的土地利用政策发生了改变，强调地尽其利，地利共享，农地的管制有所放松，土地非农化趋势加剧。为了提升生活品质，均衡区域发展，追求生产、生活与生态三方面的均衡发展，台湾地区调整土地政策，释出部分农地来缓解城市用地的压力。台湾地区1995年的《农业政策白皮书》扩大农地变更管道，放宽农地农有限制，规定了有关农地释出的方案，并从1996年开始实施，第一阶段的释出总量约为4.8万hm2，第二阶段的释出总量为16万hm2。
3）经济增长过程中土地非农化的主要特征
通过以上的分析可以总结出台湾地区经济成长过程中土地非农化的几点主要特征：
（1）在经济的快速增长阶段，农地非农化呈现一定的波动性，主要是与经济的活动周期相伴，这说明土地作为生产要素在经济发展中还起着重要的作用，农地数量的减少是一种代价性减少。20世纪70年代较高经济增长率伴随着较高的农地非农化率，80年代经济增长率相对减缓时农地非农化率速度趋慢，但从总体上看，经济增长波动对农地非农化的影响力减弱。
（2）台湾20世纪70年代较高的土地非农化率与同时期经济处于重工业化阶段相关。这一阶段民间投资旺盛，工业用地需求量较大。而为解除经济发展的基础设施瓶颈，政府投入了大量的基金进行基础设施的建设。
（3）台湾在未来的发展中农地非农化有加速的趋势。主要是因为台湾土地利用政策的改变，强调地尽其利，地利共享，放松了对农地的管制，释放一定的农地满足工商业发展的要求，以降低用地成本，同时提升城市生活的品质。日前“台湾农委会主委”接受“立委”质询时指出，台湾现有的85万hm2农地中，到加入WTO之后，将保留30万～35万hm2作为耕地，以保障粮食安全，其余则有秩序地释放给工商界使用（马凯，2001）。
（4）在农地非农化的同时，台湾的农业劳动力的非农化与农地非农化基本同步，农业劳动力随着农地数量的减少而减少。
4）简要的结论与启示
日本、中国台湾的实践说明，在经济发展的快速工业化阶段，农地非农利用需求处于急速扩张时期，保障合理的土地供给是经济发展的内在要求。
日本的经验表明，农地非农化的部门间配置开始以工业部门和基础设施用地为主导，而后以住宅用地的扩张为主导。在工业化的初期和中期阶段，经济增长的波动对农地非农化需求的波动影响较大，当经济处于重化工业阶段时，农地非农化的速度最快。当经济进入工业化后期阶段后，经济增长波动对农地非农化的影响减弱。
日本与中国台湾为了保护农地而采取的一系列限制措施的后果是地价狂飙，严重地影响公共设施、国民住宅和工厂用地的取得。台湾1990年以来产业持续外移的原因之一是地价抬高，甚而有报道称估计约80％的厂商因土地问题而考虑外移（金家禾，1999）。因此，日本和台湾地区在20世纪90年代都放松了农地转用的管制，在粮食安全问题上基本只保证口粮的安全，其余的通过国际贸易获取。
日本和中国台湾的经验还表明，保护农地应该有一个合理的界限，不能以牺牲经济发展为代价来保护农用地。经济发展、农地非农化是一个不可避免的现象，农地保护的策略应该从数量的保护转向质量的保持与提高上来。
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