土地出让金的使用和管理中存在的问题

8．4．1　土地出让金的使用和管理中存在的问题

8．4．1．1　土地出让金的概念模糊且定位有偏差

由于我国长期实行土地无偿使用制度，土地有偿使用从改革开放以后才开始实行，各项法律法规和规章制度对土地出让收入的定义经常会出现前后不一致、不规范，甚至相互矛盾的情况，有国有土地使用权出让收入、国有土地使用权出让价款总额、土地出让金、土地收益金等几种称谓。概念的模糊导致对土地出让的定位出现偏差，有的人认为土地出让金是地价款毛收入，应全部纳入预算收入，但绝大多数人认为土地出让金是土地纯收益，认为只有纯收益才需要纳入预算收入。

8．4．1．2　土地出让金逃避体制与社会的监管

《城市房地产法》明确规定，土地出让金应当全部上缴财政，列入预算。1995年财政部国家土地管理局发布的《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》规定，财政部门设立土地出让金财政专户，用于土地出让金的专项存储和清算。土地受让方按规定时间将土地出让金直接缴入土地出让金财政专户。财政部门应根据土地管理部门填报的清算单，及时清算、拨付有关费用并核拨土地出让业务费，清算核拨有关费用后的土地出让金净收益应按季缴入金库，由本地人民政府根据城市基础设施建设、土地开发和管理情况，专项使用。但现实情况是有很多的地方政府将土地出让金列入预算外收入，脱离监督部门监管。较为严重的现象是，土地出让中经常会直接减、免、补、缓，各地普遍存在不列入预算的问题。由于在分配使用这方面法律法规具体规定不多，权力缺乏刚性约束，因此产生了一系列的问题。首先是地方政府在减免、补助、缓缴土地出让金或低价出让土地方面往往存在很大的随意性和“拍脑门决策”的现象，国家土地资产面临流失严重的状况，容易滋生部门“小金库”和寻租行为并产生腐败;其次是土地出让金始终不纳入国库监管，地方政府以计划经济的办法低价拿地，用市场经济的办法高价卖地，低进高出，不仅扰乱了真实的土地市场价格，而且在很大程度上助长了盲目扩张用地的冲动;再次是低价征收农用地，不仅没有让这些淳朴的农民分享到土地升值的收益，反而在征地环节造成征地农民的合法权益受到严重侵犯;然后是大规模经营城市资金往往来自于以土地为抵押品的商业贷款，存在着一定金融风险和政策风险;最后是由于缺乏有效监管，国家和主管部门对土地出让金的收入、分配和使用情况了解有限，对宏观调控的实施效果产生不利影响，使全国经济运行的监控出现盲点。

8．4．1．3　土地出让金的使用缺乏科学性和规范性

国家明确规定，土地出让金只能用于城市基础设施建设、土地开发、土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设等。但现实中用于农业开发、基础设施建设和征地补偿等部分的土地出让金却远远达不到国家规定的要求，随意性很大，个别地方政府甚至在财政匮乏时将出让金直接用来平衡财政预算、统筹发工资等，严重影响了土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件等“取之于土，用之于土”的措施的执行，对保障粮食安全和国家的长远发展产生不利影响。同时影响了土地补偿费、安置补助费、失地农民社会保障、拆迁补偿费的及时支付，影响现在新农村的建设和被征地农民的合法权益，对社会稳定产生严重影响。

8．4．1．4　地价政策缺乏稳定性

虽然国家再三强调国有土地出让地价要依照公开、公平的方式运行，对工业用地价格必须实行基准地价制度。但是在实际中，地价受行政干预的现象并不罕见，尤其是在工业园区、城市基础建设、个别企业用地上，土地市场交易价格产生严重的扭曲，有些是政府抄单方面以书面形式核定地价，有的是个别行政首长以“批条”等形式审批确定，有的虽然实行了基准地价制度，但以政府单方面决定、会议纪要等形式，通过补贴、返还、补助等形式将土地收益金返还给项目用地单位。

8．4．1．5　土地出让金常常随意拖欠

有的地方政府为了以最短的时间筹集城市建设资金，往往会罔顾实际条件的限制，仓促地制订出一个让对方短时间内难以做到的出让条件，让房地产开发商钻了空子，经常会借口场地未按期平整、红线范围内建筑物未拆除、拆迁户未搬迁、市政大配套未到位等来拖欠出让金;个别工业用地项目业主利用地方政府招商引资、发展经济的迫切需求，在取得项目用地批文后根本不支付本应由企业负担的土地相关费用就建厂办企业，对土地管理部门的合理要求不理不睬，恶意拖欠土地出让金，给土地管理部门的工作带来很大的压力，使土地出让合同的实际执行大打折扣。

8．4．1．6　土地出让金在财务管理和会计核算环节的操作方法严重滞后

为了加强国有土地出让金的财政、财务管理和会计核算，1996年1月21日，财政部印发了《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》。该办法的出台，对进一步规范土地出让金的管理起到了很好的作用。但这份文件已出台十年，从未修改，与当前日新月异的发展状况脱离，许多条款缺乏刚性约束和可操作性，部分条款与当前的实际环境相背离。例如土地出让成本归纳简单，与现实实际脱节;会计记账办法仍采用早已取消的收付记账法;核算科目分类不科学、不规范;核算办法不明确，缺乏如实反映每宗土地的收入、支出和结余的能力。