集权化的科层模式

2．3．2　集权化的科层模式

从政治学的视角来看，集权化的科层模式是以马克斯·韦伯的理性官僚制为模型，其突出特征就是科层制。科层制是与市场相对的一种资源配置方式，指依托组织内部的等级权威而通过正确的奖惩制度对下属的行为进行规制。按照马克斯·韦伯的论述，科层制的主要特点可以归纳为：（1）根据法律或行政的规则，组织内部的各单位及个人都有固定不变、明确规定的工作范围；（2）存在一个科层制的权力体系，上级监督下级的工作；（3）通过书面文件来施行严格的现代化管理；（4）组织雇用经过专业培训的职员，这些人懂得规章制度，并在工作中不掺杂个人情感因素；（5）职员们的工作时间是有限定的，但工作要求他们贡献出全部能力；（6）职员们的位置由上级官员任命，他们把组织内的工作看作是自己的终身事业，他们在工作中得到晋升，在退休后有可靠保障。^[41]

科层制模式以控制、标准化和责任为特征。在这一模式中，政府通过官僚制的等级体系，直接控制政策制定和执行。由于这一模式以官僚权力和上下级层级关系的纵向模式为特征，所有的构成单位都通过垂直治理层级体系联结起来，所以最为稳定，变化很慢。变化需要通过修改法律、改变规则或方针，或者指定新的标准和程序来实现。虽然缺乏弹性，但这种模式下各级政府的责任最为明确，通过代议制民主，赋予各级特别是基层政府单位正式的责任。此外，由于政策过程相对固定，因此过程的责任也很明确。该模式反映了官僚制的典型特征，主要以过程为导向，也就是重要的是做事正确或适当，倾向于稳定而不是变化。该模式也有其存在的价值，也就是安全、秩序、标准化和最小的风险。政策制定按职能进行区分和正式化，一旦政策制定，在执行过程中很少反馈或调整。出现新问题，或者是过去存在的问题发生了新的变化，就需要通过建立新的结构或新的组织来解决。

这一模式反映在大都市区治理领域就是主张建立具有权威的大都市政府。