关于我市中心镇行政执法体制改革的调研报告

关于我市中心镇行政执法体制改革的调研报告

我市现有22个省级中心镇，其中，自2009年以来，慈城等8个镇已经被确定为我市卫星城市试点镇。22个省级中心镇的行政区域总面积超过2500平方公里,其中建成区总面积达到155平方公里，常住人口150万，建成区面积和常住人口均占到全市的1/5；预计2012年，将实现国内生产总值约750亿元，约占全市的12%；财政总收入近100亿元,约占全市地方财政收入的14%,平均每个镇达到4.5亿元。中心镇作为我市乡镇中经济社会发展的佼佼者，既是乡镇改革发展和城镇化建设的排头兵，也是我市法治政府建设的前沿阵地。当前，城镇化已经成为我国统筹城乡发展、全面建成小康社会的重要战略支点。作为改革发展前沿阵地的中心镇，在城镇化发展战略中扮演着重要的角色，面临着难得的发展机遇；另一方面，随着区域经济社会的快速发展，中心镇承担着越来越多的社会公共事务和相应的行政执法任务，随之而来的是，现行行政执法体制等因素制约造成的权责不对应、不匹配现象日益突出，使得中心镇政府在转型发展、依法行政中面临诸多困难、问题和挑战。尽管我市在卫星城市试点镇行政执法体制改革方面作了些探索，但是，滞后的行政执法体制仍然是制约中心镇转型发展的瓶颈。因此，全面、客观地分析中心镇行政执法体制存在的问题，总结卫星城市试点镇行政执法体制改革经验，找准中心镇行政执法体制改革方向，加快中心镇行政执法体制改革，对中心镇转型发展、提升基层政府依法行政水平具有重要的意义。

一、现状分析

（一）中心镇行政执法体制现状

行政执法体制是关于行政执法的组织制度，也就是关于行政执法权力如何配置、怎么运行的制度体系。它是由行政执法主体、行政执法职权和职责、行政执法程序和运行机制等构成的有机体系。行政执法体制是决定行政执法状况和好坏的关键因素。可以说，行政执法体制的状况决定着依法行政的质量和水平，很大程度上影响着法治政府的建设进程。从我国行政执法权纵向配置来看，现行法定的行政执法权主要集中在县级和县级以上的行政执法机关，乡镇政府仅仅拥有少量的行政执法权。从有关立法的制度设计上看，大量行政执法领域的执法机构往往从中央到地方层层设置，但到县（市）区一级就算到了终点，造成大量部门行政执法力量难以真正覆盖广大农村，特别是一些事关民生问题的行政执法领域，例如，环保、产品质量、食品药品、卫生监督等，在乡镇是没有相应执法机构的。中心镇的行政执法体制也是如此。中心镇政府作为乡镇一级政府是我国行政体系中最基层的政权单位，承担着管理本地区经济社会事务的重要职责，也是国家法律、法规和政策在基层的重要执行者，承担着量大面广的行政执法事务。但是，在现行的法律框架内，中心镇政府只拥有少量的法定行政执法权，这与中心镇的地位和经济社会发展水平很不相称。

根据我们对除了卫星城市试点镇以外的14个中心镇行政执法权的调查，按照现行法律、法规、规章的规定，中心镇政府具有独立主体资格的法定行政执法权只有35项，另有5项是受委托实施的行政执法权，两者合计的法定行政执法权为40项。其中，国家法律、法规、规章赋予的行政执法权有26项，省、市地方性法规赋予的行政执法权有14项，这些行政执法权包括行政许可（初审）13项、行政处罚3项、行政强制2项、行政确认6项、行政费用征收4项、行政命令7项、行政调解3项、行政裁决1项、行政执行1项。总体上看，中心镇政府现有的法定行政执法权，存在着权界不清、权能不足、领域不广、保障不力等问题。具体地说，1.是权界不清。也就是说，关于乡镇政府的具体职能，在法律上界定是不清晰的，有关法律对上下级政府缺乏明确的事权划分。无论是《地方组织法》还是其他法律，对乡镇政府的具体职能往往只有原则规定。如，按照《地方组织法》的规定，乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展，负有规划、指导、协调、服务的责任，承担执行上级国家行政机关的决定和命令，办理上级人民政府交办的其他事项等职能，但是对其具体权限缺乏明确的、配套的法律规定。由于法律、行政法规对乡镇政府的职能范围规定非常原则，并未明确具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限，因此，形成了法律规定原则、实践难以落实的格局。2.是权能不足。也就是说，中心镇政府在法律上的行政执法权能比较狭小，缺乏完整的行政执法权，与实际履职所需要的职权差距十分明显。尽管拥有审批权，但没有最终的许可决定权；尽管也有处罚权，但是实施处罚的种类比较少、罚款数额比较小；尽管在乡村规划管理方面也有个别行政强制权，但实施起来难度很大。譬如，在镇政府40项行政执法权中，涉及行政许可的有15项，但都只是行政许可的初审权，镇政府没有最终的许可决定权。如，《浙江省人口与计划生育条例》第二十二条规定，符合本条例第十九条第一款规定条件的夫妻，可以向双方所在单位或村（居）民委员会领取《申请再生育表》，经生育管理所在地乡（镇）人民政府或街道办事处审核后，报县（市、区）计划生育行政部门批准。3.是领域不广。中心镇政府只拥有计生、教育、乡村规划、土地承包、民政等领域少量的行政执法权，而对当地社会经济发展有重要影响的也是中心镇最需要的管理领域，包括产业发展、项目投资、安全生产、环境资源、市场监管、社会保障等方面，有关的行政执法权是严重缺失的。这就导致中心镇政府难以依法全面、有效管理本行政区域的社会经济事务。4.是保障不力。这主要是指有关行政执法的保障方面，包括执法人员、经费、技术设施装备等方面的不足。在人员编制方面，据统计，14个中心镇行政编制实有人数为719人，平均每个中心镇50人左右。其中，领导职数、内勤、政工职数占比将近二分之一，真正的行政执法人员编制不足20人。至2012年11月，14个中心镇共有行政执法人员263人，平均每个镇只有19人。在设施技术装备方面，大量行政执法所需的设施技术装备往往集中在县级以上行政执法职能部门，中心镇政府拥有的设施技术装备非常简单，无法有效实施行政执法权。即使是受委托执法，相关县级职能部门考虑维护部门利益和编制等原因，往往对委托中心镇政府实施的行政执法活动疏于监管，在行政执法人员配备和技术服务方面缺乏必要的支持，导致中心镇未能真正有效受委托实施相关行政执法权。

可以说，在目前行政管理体制下，行政执法权过度集中到了县级政府相关行政主管部门，忽视了属地镇政府的职能和作用，通俗地说就是：“管得到的看不到，看得到的管不到”，导致权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位的现象时有发生，中心镇政府经常处于“想管而无权，不管就出乱”的尴尬境地。而按照属地负责的管理原则，中心镇政府又必须为其辖区内大量的公共事务负总责，承担相应的管理与服务责任，承担推进新型城市化、发展区域经济和就近转移农村人口等重大任务。近几年来，人民群众对当地政府提供公共服务的要求越来越高，对公共产品和公共服务的需求呈快速增长的趋势，要求当地政府在统筹城乡发展，公平配置社会资源，维护市场秩序，保护环境，提高教育文化卫生水平等方面发挥应有的作用。为了推动发展，满足各方面的需求，同时也为了应对上级政府的各类考核、检查，中心镇政府往往自行突破行政执法权的限制，越权执法，甚至违法执法。据我们调查，中心镇政府在行政执法方面既存在不作为的现象，也存在乱作为的现象，在个别领域，乱作为、违法执法的现象还比较突出。这些现象的出现，既影响了基层政府的形象，也不利于行政管理目标的实现，更不利于中心镇转型发展、加快发展。

（二）卫星城市试点镇行政执法体制改革的经验与不足

针对现行乡镇行政执法体制存在的问题，我市在卫星城市试点镇对行政执法体制改革进行了积极探索，并通过政府规章形式制定了《宁波市卫星城市行政执法管理办法》（市政府令第179号，以下简称《办法》），为改革提供了法律依据和保障。《办法》赋予卫星城市试点镇政府及其有关组织可以成为受委托执法的行政执法主体，可以受委托行使行政许可权、行政处罚权和其他相关行政执法权。《办法》自2010年10月10日实施以来，各卫星城市试点镇的行政执法权限明显扩大、职责明显强化，取得了一定成效。在权限扩大方面，有关县（市）政府按照“能放则放”的原则，把大量行政许可权、非行政许可审批权、行政处罚权委托、下放给卫星城市试点镇，使得卫星城市试点镇获得了几百项甚至上千项的行政许可权、非行政许可审批权和行政处罚权。其中，慈城镇获得197项行政许可和非行政许可审批权、155项行政处罚权；集士港镇获得239项行政许可和非行政许可审批权、1268项行政处罚权；溪口镇获得93项行政许可和非行政许可审批权、192项行政处罚权；泗门镇获得135项行政许可和非行政许可审批权、208项行政处罚权；西店镇获得276项行政许可和非行政许可审批权、9大类行政处罚权；石浦镇获得213项行政许可和非行政许可审批权、1055项行政处罚权；观海卫镇获得282项行政许可和非行政许可审批权、222项行政处罚权。在行政执法机构延伸方面，宁波市和相关县（市）职能部门在卫星城市试点镇设立了国土、规划、环保分局、工商分局等派出机构，并通过内部委托形式分别下放相关行政执法权。派出机构大部分与卫星城市试点镇政府的综合性办事机构合署设置。通过这些改革，初步解决了卫星城市试点镇有责无权、权限不足、执法困难等问题，弥补了原来相关职能部门在农村鞭长莫及、管理滞后的不足，有效化解了卫星城市试点镇政府权责不符的矛盾，强化了其公共管理和社会服务能力。

另一方面，卫星城市试点镇行政执法体制改革也存在不少问题和不足，主要有：一是委托下放实施的行政执法事项过多，大大超出了卫星城市试点镇的承接能力。受委托实施行政许可权、行政处罚权，卫星城市试点镇必须具备相应的能力，包括符合要求的行政执法人员、专业技术人员和相应的技术设施装备、经费等，但卫星城市试点镇在许多方面还不具备这样的能力，导致不少行政执法事项无法实施。例如，宁海县西店镇受有关执法部门委托实施建设类许可51项、水行政许可5项，但由于镇政府不具备相应的行政执法人员和专业技术人员，造成这些事项在镇里无法办理。二是县级政府及相关职能部门未按《办法》规定提供行政执法所需的专业技术支撑等外部保障，导致已经下放至卫星城市试点镇的行政执法权因为保障不足而实际上无法行使，反而增加了当事人的办事难度，引起老百姓的不满。三是实施委托执法行为不规范现象比较突出。有的执法部门将行政处罚权委托给卫星城市试点镇政府，而不是委托给有关事业组织，这不符合《行政处罚法》和《办法》第二条规定的应当将行政处罚权委托给卫星城市试点镇政府所属的有关组织的规定，造成主体不适格；有的部门在实施委托执法时，仅以内部委托形式，未按《办法》规定签订委托协议实施委托行为，造成程序上不合法；有些委托协议未按照《办法》规定的内容签订，存在委托事项和权限期限不明、责任不清的问题，致使执法责任难以划分，造成卫星城市试点镇无法有效实施受委托的行政处罚权。四是一些执法部门未按《办法》的要求履行监督管理职责。一些执法部门委托实施行政执法后，对卫星城市试点镇政府的行政执法活动放任不管，既不监督，也不进行业务指导，对卫星城市试点镇政府及其有关组织不依法执法的现象也未能及时予以纠正。这些问题的存在，既影响了行政执法目标的实现，也损害了政府及其职能部门的公信力。这些经验和教训值得好好总结。

卫星城市试点镇行政执法体制改革的经验和教训，归纳起来，主要有以下几点：1.改革必须依法有序推进。改革不能突破现有法律规定，要在依法的前提下，稳步有序进行。要充分发挥我市拥有地方立法权的优势，为改革提供法律依据和保障。要根据行政许可法和行政处罚法等法律的要求，出台政府规章，通过依法交办或者委托的形式授予中心镇政府实施相应的行政执法权。2.改革必须系统设计，稳步实施，充分考虑中心镇的承接能力和实际需要。量大面广的行政执法权不能“能放则放、一放了之”。卫星城市试点镇承接不了大量行政执法权的事实，再次证明了系统设计改革路径的重要性。3.制定相关规定要充分考虑中心镇的差异化发展和个性化需求。不宜统一规定行政执法权下放的具体领域和下放目录。有必要按照因地制宜的原则，根据不同中心镇的发展阶段，实行分类扶持政策。4.下放行政执法权要规范委托执法行为，并加强执法监督和保障工作。

二、改革思路

（一）总体思路

加快推进中心镇建设，培育一批充分接受大城市辐射、充分带动农村发展的小城市，对于我市构筑大都市、加快新农村建设、促进城市产业转移、促进资源要素优化配置等方面，具有十分重要的意义。为此，要进一步理清中心镇发展思路，明确目标定位，不断提升中心镇的统筹发展能力，不断推进中心镇转型发展、加快发展。改革和完善相关行政执法体制是提升中心镇统筹发展能力的重要措施。改革行政执法体制不能为改革而改革，而应该从提升中心镇统筹发展能力、促进其转型发展的大局中谋划改革，建构权责对等、配置科学、充满活力的城镇治理结构和行政执法体制。对8个卫星城市试点镇，要进一步深化改革，完善配套制度和措施，切实增强改革实效。对其他14个中心镇，要设计系统合理的改革路径，加快改革创新。

从发展方向上看，改革中心镇行政执法体制所要达到的目标，就是《国务院全面推进依法行政实施纲要》所明确的“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”，“建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制”。改革的根本目的是，科学合理配置行政执法权，实现行政执法权力在基层社会公共事务管理中的科学、合理介入。因此，改革必须以科学发展观为指导，以法律为依据，以解决中心镇实际问题、为民办实事为出发点和落脚点，科学划分不同层级政府的执法权限，实现行政执法权重心下移，促进行政执法权在基层运行的规范化、人本化和文明化，推进行政执法资源的有效整合，推动中心镇成为城乡统筹的重要节点、转型升级的主要阵地、改善民生的重点区域。

（二）基本原则

1.坚持依法放权的原则。推进中心镇行政执法体制改革，应当在目前的政治体制架构和法律制度范围内进行，不能突破法律的规定自行调整行政执法主体和职权。要通过依法委托、交办等方式和途径下放中心镇行使有关管理事项和执法权限，增强中心镇的经济社会管理能力和公共服务能力，激发中心镇的发展活力。依法委托，是必须符合《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。依法交办，主要依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定。

2.坚持便民高效的原则。改革要以中心镇行政管理的实际需要，以为人民群众办实事为出发点和落脚点。凡是基层发生频率高、直接面对企业和老百姓、上级部门“管得着、看不见”、中心镇政府完全有能力和条件管理的执法事项，都应该下放给中心镇办理。凡是下放给中心镇的事项，都要向社会公开，并进入行政审批服务中心，集中、规范、高效办理。

3.坚持分类指导的原则。针对中心镇差异化发展和个性化需求，要充分体现分类指导、因地制宜的工作原则。从发展现状来看，由于受区位条件、产业基础和发展阶段等因素的制约，14个中心镇在经济总量、建成区规模、可用财力、基础设施建设等方面差异较大，发展状况参差不齐。除龙山镇外，其他中心镇的辐射集聚能力还比较弱。因此，应当把下放行政执法权的具体管理领域和权限范围交由所在县（市）、区人民政府决定，实行分类分步放权。

4.坚持权力与能力相适应的原则。下放行政执法权，要与中心镇政府的承接能力相适应；对涉及面广、影响大、技术性强的行政执法权，中心镇不具备承接能力的，不宜下放；对有关法律法规已经规定了严格的实施主体的，如，限制人身自由的行政处罚权、依法应由特定行政机关或者专业技术组织实施的行政许可权等行政执法权，也不能下放由中心镇政府实施。

5.坚持权责一致的原则。凡是下放给中心镇政府执法的事项，都要建立严格的管理制度和责任机制，坚持放管结合、权责一致，做到职责明确，责任落实，有责可查。

6.坚持促进政府职能转变的原则。要按照转变职能、强化服务、改进管理、提高效能的要求，着力提高中心镇的社会管理和公共服务能力，探索开展社会管理创新综合试点。中心镇政府实施行政执法权，应当注重发挥社会组织的作用，并加强对社会组织的培育、规范和管理。

三、对策建议

（一）深化卫星城市试点镇行政执法体制改革的建议

1.评估卫星城市试点镇行政执法体制改革成效，做好深化、完善工作。要改变目前“能放则放、一放了之”的状况，结合卫星城市试点镇的实际需要、实际承接能力和现有行政执法成效，按照因地制宜的原则，切实做好下放行政执法权的实施工作。对于已经下放而卫星城市试点镇确实承接不了的行政执法权，要尽快予以收回，恢复由法定的执法部门实施，并做好向社会公告工作。

2.县（市）区执法部门和卫星城市试点镇政府应严格依法签订正式委托协议。委托双方主体应当符合行政许可法、行政处罚法规定的主体条件，同时明确委托的范围、权限、责任、期限、法定依据、双方的权利和义务，并向社会公告。行政执法事项已经实施委托的，应当按照法定程序实施，杜绝出现已经委托给卫星城市试点镇政府及其所属的有关组织实施的行政执法事项，仍由县（市）区执法部门直接实施的现象发生。

3.进一步规范委托行政执法程序。卫星城市试点镇政府及其有关组织应当以委托行政机关的名义作出行政执法行为，并在规定的期限内将作出行政执法行为的证据、依据和其他相关材料以及承载该行为的法律文书报有关执法部门备案，以便有关执法部门及时掌握卫星城市试点镇行政执法情况，总结经验和研究存在的问题。

4.努力提高行政执法人员的综合素质。加强对行政执法人员的法律知识和专业知识培训，增强法制意识和专业业务能力，提高其履行职能能力，使其能适应卫星城市试点镇综合性行政执法工作。同时，实行严格的行政执法资格准入制度，行政执法人员都要获得省行政执法证及其他行政执法证件才能上岗执法。

5.卫星城市试点镇政府可以先行探索建立统一办理或者联合办理、集中办理行政许可的制度。根据行政许可法的有关规定，中心镇政府在实施受委托行政许可权时，可以确定一个机构受理行政许可申请并转告有关机构提出意见后统一办理或者组织有关机构联合办理、集中办理，进一步提升卫星城市的行政执法效率，尽量方便行政相对人办理相关手续。

（二）推进14个中心镇行政执法体制改革的建议

1.尽快制定专项政府规章为改革提供法律保障。充分发挥我市拥有地方立法权的优势，通过制定政府规章明确依法交办或者委托中心镇实施行政执法权。尽管我市已经出台了《宁波市卫星城市行政执法管理办法》，但是，由于14个中心镇与8个卫星城市试点镇两者在政策扶持方面有所区别，特别是中心镇的行政执法承接能力离卫星城市试点镇的要求还有一定的距离，《宁波市卫星城市行政执法管理办法》还不宜直接适用于14个中心镇。另一方面，即使同是中心镇，镇与镇之间发展差异性也非常大，各个中心镇对扩权需求内容不太一致，制定相关规定更要充分考虑中心镇的差异化发展和个性化需求。为此，建议专门制定《市人民政府关于扩大中心镇行政执法权限的决定》，以政府规章形式发布实施。

2.规范权限下放形式、内容。明确由县（市）、区人民政府及其有关部门根据中心镇经济社会发展需要,通过依法交办、委托的方式，将其在产业发展、项目投资、规划建设、安全生产、环境资源、市场监管、社会保障、民生事业等管理领域的行政许可权、非行政许可审批权、行政处罚权、日常监督管理权等行政执法权下放，由中心镇人民政府及其有关组织具体承办。县（市）、区下放行政执法权的具体管理领域和权限范围，由县（市）、区人民政府决定，报市人民政府备案，并向社会公告。

3.明确不能下放的事项。对涉及面广、影响大、技术性强的行政执法权，中心镇不具备承接能力的，不宜下放；对有关法律法规已经规定了严格的实施主体的执法事项，不能下放由中心镇人民政府实施。主要包括：限制人身自由的行政处罚权；经省人民政府批准实施的相对集中行政处罚权；涉及公民、法人或者其他组织资格资质的行政许可权；行政强制措施、行政强制执行权；法律、行政法规规定由特定行政机关或者专业技术组织实施的、需要通过检验、检测、检疫等方式对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品进行审定的行政许可权等。

4.县（市）区政府及其有关部门应当为中心镇实施行政执法权进行保障和监督。要加强业务指导和培训，及时提供受委托实施行政执法履行职能所必需的公文、印章和检验、检测等服务。同时，要加强对下放的行政执法权进行监督，适时进行绩效评估，根据评估结果，县（市）区政府及其有关部门可以决定是否延续依法交办、委托。

5.中心镇政府要逐步转变政府职能，切实发挥社会组织的作用，并加强对社会组织的培育、规范和管理。对涉及财务、审计、宣传培训、项目评审、资产评估、行业评比等专业性、技术性、事务性的工作，可以通过政府购买服务等方式，依法交由社会组织承担。

6.进一步规范和完善中心镇行政执法程序和运行机制。中心镇政府及其有关组织应当及时梳理、公布行政执法权事项目录。行政执法人员应当据目录、岗位配置情况和执法工作流程，分解执法职权，明确执法主体、执法人员、执法范围与内容、执法责任，并根据《行政处罚法》、《行政许可法》、《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》等法律、法规、规章合法合理行使行政执法权。执法人员要严格按照法定程序，告知行政管理相对人知情权、陈述权、申辩权、听证权和救济权。同时，要建立完善的权力运行和监督机制。建议建立三种监督机制：一是对人的监督。根据权责一致的要求，结合政府目标管理考核政策，制定行政执法评议考核办法。评议考核结果应当作为对行政执法人员实施奖励、任用、晋级的依据。二是对行为的监督。健全行政执法案卷评查制度。中心镇政府及其有关组织应当完善行政处罚、行政许可等执法案卷归档制度，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。三是行政执法部门内部层级监督。可以在中心镇试点探索建立行政调查取证权和行政执法决定权分离的机制等等。

7.进一步加强行政执法队伍建设。中心镇行政执法人员的合理、充足配置和人员的整体素质，直接关系到行政执法体制改革的实现。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置县（市）区政府及其部门和中心镇政府职责，县（市）区政府及其部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，并按照职责履行情况，将部分行政执法人员调整至中心镇。同时，要加强对行政执法人员的法律知识和专业知识培训，增强法制意识和专业业务能力，提高其履职能力。

8.进一步加强中心镇行政执法的外部保障。要防止出现因为行政执法外部保障措施未到位而导致整个行政执法体制改革无法落实的情况发生。要加强组织领导，加强指导、协调和协作。中心镇政府应当与上一级行政机关建立行政管理信息共享平台，接受上级行政机关的指导、帮助和监督，促进资源、信息共享共用。

（宁波市人民政府法制办公室：靳伟　毛利奇　徐建斌）