“智利团结计划”评估

第四节　“智利团结计划”评估

关于“智利团结计划”的评估，一直以来都存在很大争议。只有当一项社会扶贫政策有明确的实施目标时，人们才可以去客观评估它是否取得了成效。而许多社会学家认为“智利团结计划”在计划设计伊始就存在较大的模糊性，一方面该计划宣称其目的在于帮助参与家庭成为社会救助网络的一部分，帮助他们具备更好的生活条件；另一方面，又称其实施目的为直接消除极端贫困现象。此外，由于该计划的评估系统本身的缺陷，使得该计划的评估工作不及“机会计划”那样具有较高的客观、科学性。

一、计划取得的成果

在“智利团结计划”实施的多年后，我们来分析下计划所取得的成果，虽然现有的数据还不是计划的最终结果，但通过这些现有数据我们可以判断计划实施情况的大致走向和趋势，如参与家庭比例，拒绝参与计划家庭比例，中途退出计划家庭比例，七大方面最低标准的完成比例等。

（一）计划的覆盖率

计划预计在2002—2005年的四年时间里，覆盖家庭数量达到21.4万户，到2004年8月31日，覆盖的家庭数量为12.8万户，完成了总数量的59.6％，其中聘用的技术和专业人员“家庭救助人”数量为2 410位，他们分布在全国各地，平均每53户家庭配备了一位“家庭救助人”^[18]。到2010年该计划以覆盖家庭数量达33万户，占全国人口的7％^[19]，远远超过了计划伊始所预计的22.5万户，赤贫人口覆盖率大于100％。

在地区上，结果有所不同，通过图6－3可以看到在全国13个地区的平均覆盖率达到59.67％，即到2004年半数以上赤贫家庭被该计划救助，其中两个地区的家庭覆盖率超过了90％。相反，也有两个地区覆盖率低于50％。

图6－3　到2004年8月“桥计划”在智利各地区的家庭覆盖比例

来源：Julieta Palma，Raúl Urzúa，Políticas contra la pobreza y ciudadanía social—el caso de Chile solidario，La Organización de las Naciones Unidas para la Educación，la Ciencia y la Cultura，Paris Cedex，Francia，2005，p.28

那些被邀请参与计划，之后又退出的家庭，在全国范围内达到5.2％，这一数据在各地区差别比较大，浮动范围在2.7％～10.9％之间。在全国范围内，中途退出计划的家庭占全部参与家庭的4.8％^[20]，而且这一比例在各地区之间也有较大差别。

（二）参与家庭的满意度

在被采访的家庭中，97％的家庭对计划取得的结果感到满意，94％的家庭认为，由于“家庭救助人”的工作，他们解决了那些本以为无法解决的问题；95％的家庭表示，在参与计划之后，他们更清楚地了解到为了摆脱贫困，他们都需要做些什么；还有89％的家庭反映，在计划开展之后，他们可以享受更优良的公共服务。

（三）53个最低生活标准的完成情况

如图6－4所示，在总共7大项53个最低生活标准的完成情况方面，健康标准取得的成效最大，其完成率高达96.9％，其次是教育和家庭活力两标准，完成率分别为94.8％和94.4％。取得成效较小的是住房和收入。不同标准取得的成绩差异并非完全取决于干预力度的大小，而在很大程度上是由于这53项最低标准之间存在的较大的差异造成的：一方面，各个标准的难度各不相同，比如办理身份证的手续、通过家庭内部的对话来转变一个人的态度以及家庭生活周围环境的改善等是属于不同层次的问题；另一方面，智利国内现存的公共服务系统不能满足此计划提出的许多要求和条件，或者这些服务根本就不能提供。

图6－4　最低标准的完成情况

来源：Julieta Palma，Raúl Urzúa，Políticas contra la pobreza y ciudadanía social—el caso de Chile solidario，La Organización de las Naciones Unidas para la Educación，la Ciencia y la Cultura，Paris Cedex，Francia，2005，p.29

（四）计划对减贫的效果

在智利政府的努力下，“智利团结计划”作为一种体制在智利生根发芽，并作为一种制度在全国执行：

——建立了全国统一和单一的受益者注册体系（以家庭为单位）；

——通过发放援助性养老金（从2003年4月开始发放），使1.567 5万户年龄超过65岁的单一人口家庭摆脱了赤贫状况；

——通过家庭救济金的发放，20.96万户家庭得到整体和全方位帮助，22.5万户家庭得到相关的现金补助。

智利前总统拉戈斯在总结“智利团结计划”的成果时，是这样表述的：“到我执政结束之时，我们将成功地敲开了22.5万户赤贫家庭的大门，80万智利人民将脱离极度贫困，他们将感受到一个真正关注他们的国家。”^[21]智利人的健康水平显著提高，接受教育的机会不断增加，贫困家庭数量减少了一半，200万贫困人口脱离了贫困。在贫困家庭中，90％购买了彩色电视机，四分之三的家庭购买了电冰箱和洗衣机，五分之二拥有电话。几乎所有城市贫困家庭用上了自来水和电。人均寿命也有了很大提高，女性平均寿命为79岁，男性为75岁，而在1970年，智利的人均寿命仅为60岁，这说明扶贫政策取得的成效是令人瞩目的^[22]。到2005年，智利的贫困人口比例已从1990年的38.5％下降到18.8％，赤贫人口从12.9％减少到4.7％，智利成为第一个，也是唯一一个提前完成联合国《千年宣言》所确定的“将赤贫人口减半”目标的拉美国家。

二、“智利团结计划”的投入成本

根据智利预算总署的报告，由于计划纳入家庭数量的逐年增加，“智利团结计划”的投入成本呈逐年递增趋势，包括家庭保护救济金、退出补贴（bono de egreso）以及其他各项补贴在内的财政支出总额除在2008年略有下降外，在其他年份均逐年增加：2003年达到117.85亿比索，2004年407.86亿比索，占国内生产总值的0.10％，2005年上升到637.13亿比索，占国内生产总值的0.11％^[23]，2007年843.35亿比索，2008年803.24亿比索，2009年938.84亿比索，占国内生产总值的0.11％^[24]。

三、计划存在的主要问题

“智利团结计划”是近些年拉丁美洲地区广泛开展的“有条件现金转移支付计划”之一，然而，与其他国家的相关计划不同，它在受益家庭数量、计划实施期限等方面都有所限制，而且其计划的实施任务主要落在“家庭救助人”身上，借助这个中间人来链接参与家庭和政府部门，因此计划在多个方面存在问题和缺陷，下面我们将对这方面进行简要分析。

（一）在对计划进行的量化评估中，发现计划即取得了成效，仍有可开发的潜力，也存在多方面的局限性。在成效方面，比较突出的是心理指导和支持带来的效果，由专业人员或技术人员向每个贫困家庭提供个性化心理指导，加强了贫困家庭与计划之间的联系纽带，沟通了这些家庭与负责计划实施的公共或私人机构之间的关系，定期对贫困家庭进行家访，为每个家庭能够进入社会保护网提供支持。此外，通过心理指导，贫困家庭学到了更多改善生活条件的方式，能够更积极地面对生活、面对困难，增强了这些家庭为生活而努力的愿望。但事物总有两面性，那么另一方面，带来的问题是贫困家庭对这种政府动员寄予的期望过高，认为政府可以解决一切问题和克服所有困难，包括住房、就业以及增加家庭收入等具体而又至关重要的问题，而现实的情况往往会使贫困家庭产生或多或少的失望情绪。

（二）从计划的执行管理角度看，主要问题在于“家庭救助人”承担了过多的工作量，每位家庭支援人负责的家庭数量在30—80户之间，巨大的工作量使他们无法为贫困家庭提供细致的、更为专业的心理支持和指导，往往只能应付了事。“家庭救助人”疲于应付计划在家访时间方面的严格规定，无暇顾及贫困家庭其他方面潜力的发展，最终导致忽视了那些虽不紧迫但对家庭发展和摆脱贫困密切相关的、可持续发展的问题，顾此失彼。

（三）计划的局限性既与计划设计本身特点有关，也与计划的实施和运作方式有关。关于计划的设计，虽然设计理念中引入了“家庭救助人”的角色，但忽略了社会群体的作用，完全将计划的主角定义为家庭，忽视了社会资本以及能力的培养在解决贫困问题中的重要作用。从这个意义上讲，计划似乎与目前对贫困的新的理解和界定背道而驰。

（四）既然计划是以解决家庭的贫困状况为目的，就需要深入到家庭的具体困难中，切实解决他们的实际问题，然而计划并没有做到这一点。比如，虽然计划规定了在就业和住房方面的最低标准，但并没有真正在这两方面采取具体改善措施，其目的只是为贫困家庭提供更多进入就业和住房社会计划的渠道。在计划的最初构想中，没有将培训、就业以及住房方面的投入纳入其中，虽然它们是家庭生活得到改善的关键问题。

（五）使用CAS－II卡片来划定某个家庭是否符合计划救济范围的做法也引来了许多批评的声音。比如，如果根据一个家庭的CAS－II卡信息，它很可能成为计划的救济对象，但是又处在这些条件的边缘，可能仅仅因为其家庭成员对家里的地面进行了一下维修就与救济失之交臂了。这种问题存在原因是，不能对贫困这样如此复杂的问题，用一个单纯量化的标准去界定，即不能只考虑考察人群的经济因素，还应综合考虑社会、心理、劳动等其他各个方面。鉴于这些反面意见，从2006年起，“社会保障卡”取代CAS－II卡，以便于更准确、严格地界定贫困家庭。

（六）“智利团结计划”提出的社会最低标准的概念为扶贫政策的创新提供了新的思路，但有必要考虑到，从公民权利的角度讲，享有一定的社会服务只是公民权得到体现的重要方面之一，其他的重要方面还包括将有关共同利益和社会福利的问题主题化，使它们成为社会合约的一部分，并明确规定公民在社会中的责任和义务，而不只是面向需要保护的弱势群体。有些专家指出，现金补贴计划带给贫困人口的是“无权的利益”，他们担心通过进行现金补贴来交换在教育、就业等方面的回报只是暂时收益^[25]。

四、结论

“智利团结计划”是一项创新性的社会扶贫计划，与智利，甚至拉丁美洲以往开展的扶贫计划不同，此项计划从极度贫困的多角度、多方面的产生机制入手，寻求一种综合、持续的解决赤贫问题的方式。计划从“社会权利”的角度出发，强调扶贫问题应该被看做一种伦理道德问题，而不仅仅是经济政策的附属物。

“智利团结计划”的创新性还体现在受益人群的广泛参与上，把他们看做是摆脱贫困的积极的操作者，而不仅仅是救助的接受者。计划要求他们必须履行一定的义务，才可以获得相应的补贴，这样就克服了他们依赖国家的“等、靠、要”思想，有助于贫困者自我脱贫能力的提高，有利于从根本上战胜贫困。

此外，“智利团结计划”在赤贫家庭的参与期限方面有明确规定，这种做法打消了这些家庭长期依赖补贴的惰性心理，同时也利于节约国家社会开支。

计划的设计理念是优化现存社会保障网络，而不是建立新的服务体系，其最直接的效果是将潜在的需求转化为现实的需求，而需求并不具有统一性，因此，就需要为不同需求提供不同的服务，这就对现存的服务提供体系提出了挑战：

——在健康领域：缩小赤贫人口在身体和心理方面与其他人口的距离，为他们提供针对性更强的健康服务，要求改变贫困人口在健康方面的观念，从原来的治疗性转变到以预防为主的健康理念，从而达到提高他们生活水平的目的。

——在教育领域：继续加大力度推广包容性更强的教育体制的发展，力图将所有贫困人口纳入教育体系。智利的教育公平程度在拉丁美洲是数一数二的，但是与发达国家相比，还是有很大差距。

此外，计划的效果跟踪体系比较完善，通过这一体系，家庭干预单位负责人（UIF）可以及时了解“家庭救助人”在各个家庭中的工作进展情况，从而为计划的顺利开展提供了良好的操作平台。

【注释】

[1]Dagmar Raczynski，Claudia Serrano，“Nuevos y viejos problemas en la lucha contra la pobreza en Chile”，Asesoría para el Desarrollo de Chile，Santiago de Chile 2002，p.5

[2]CASEN调查是从1985年起，由智利的规划和合作部定期进行的民意测验，以人口和住房普查为基础。

[3]Julieta Palma，Raúl Urzúa，Políticas contra la pobreza y ciudadanía social—el caso de Chile solidario，La Organización de las Naciones Unidas para la Educación，la Ciencia y la Cultura，Paris Cedex，Francia，2005，p.7

[4]曹淑芹：《智利政府克服贫困的新举措—智利团结计划》，《拉丁美洲研究》，2005年8月第4期，第1页

[5]（美）苏珊·斯托克斯著：《增长、平等与治理：拉美的经验》，《经济社会体制比较（双月刊）》，2005年第5期，第46页

[6]世界银行：《1990年世界发展报告》，中国财政经济出版社，第85页，

[7]Fabián Repetto，“Argentina，Chile y México en la primera década del siglo XXI：las políticas frente a la pobreza como desafíio de segunda generación”，Banco Interamericano de Desarrollo，Washington，D.C.，diciembre de 2002，p.4－5

[8]较重要的机构有：规划和合作部（MIDEPLAN），国家青年协会（INJUV），国家妇女服务中心（SERNAM），国家土著人发展组织（CONADI），国家残疾人基金会（FONADIS）以及社会团结和投资基金会（FOSIS）。

[9]Dagmar Raczynski，Claudia Serrano，“Nuevos y viejos problemas en la lucha contra la pobreza en Chile”，Asesoría para el Desarrollo de Chile，Santiago de Chile 2002，p5

[10]Dagmar Raczynski，“Políticas Sociales y de Superación de la Pobreza de Chile”，Centro de Política Social para América Latina Documento Electrónico：www.utexas.edu/colal/ll/center/claspo

[11]Fabián Repetto，“Argentina，Chile y México en la primera década del siglo XXI：las políticas frente a la pobreza como desafío de segunda generación¨”，Banco Interamericano de Desarrollo，Washington，D.C.，diciembre de 2002，p.5

[12]智利财政部2001年统计数据

[13]Fabián Repetto，“Argentina，Chile y México en la primera década del siglo XXI：las políticas frente a la pobreza como desafío de segunda generación”，Banco Interamericano de Desarrollo，Washington，D.C.，diciembre de 2002，p.10

[14]Cepal，Análisis de resultados del Programa Puente 2002－Informe final，Santiago de Chile，junio de 2003，p.iii

[15]CAS－2卡片是一种将申请社会救助的家庭进行社会分层的机制，它可以为各类不同的社会计划，特别是国家社会救济补贴，选择受益人群。CAS－2卡片针对申请人所在的家庭的所有成员进行，其有效期为两年，两年后需对信息进行更新。此分层系统根据调查取得的情况对补贴申请人的社会经济状况打分，以350－750点的计算为基础，点数越小说明生活条件越恶劣，生活需求大部分得不到满足。为进行此计算，使用了4大方面的13个变量，分别是：住房、教育、就业以及收入－财产。

[16]Mideplan，“Chile Solidarioel desafío de crear un sistema de protección y promoción social”，Santiago de Chile，p.18

[17]Osvaldo Larra1aga，Dante Contreras，Chile Solidario y Combate a la Pobreza，Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo－Chileárea de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad，2010，p.24p

[18]Estadísticas publicadas en la página web programa Puente，actualizadas al 31de agosto de 2004.http://www.chilesolidario.gov.cl/publico/estadisticas.php

[19]Osvaldo Larra1aga，Dante Contreras，Chile Solidario y Combate a la Pobreza，Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo－Chileárea de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad，2010，p.1

[20]Cuenta 2004.Componente de Apoyo Psicosocial.Fondo Solidario de Inversión Social－FOSIS，转引自：Julieta Palma，Raúl Urzúa，Políticas contra la pobreza y ciudadanía social—el caso de Chile solidario，La Organización de las Naciones Unidas para la Educación，la Ciencia y la Cultura，Paris Cedex，Francia，2005，p.28

[21]Mensaje Presidencial，21de mayo de 2003

[22]董经胜：《民主和解与社会公正—1990年以来智利政府对和谐社会的探索》，载《社会和谐：拉美国家的经验教训学术讨论会论文集（一）》，2007年5月，第69页

[23]Irma Arriaga，Charlotte Mathivet，“Los programas de alivio a la pobreza Puente y Oportunidades，Una mirada desde los actores”，Serie Políticas Sociales，Cepal，Santiago de Chile，abril de 2007，p.16

[24]Osvaldo Larra1aga，Dante Contreras，Chile Solidario y Combate a la Pobreza，Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo－Chileárea de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad，2010，p.16

[25]Claudia Serrano，“Claves de la política social para la pobreza”，Asesoría para el Desarrollo de Chile，Santiago de chile，septiembre de 2005，p15