计划的升级

第六节　计划的升级——“机会计划”

“教育、卫生和食品计划”作为一项中长期旨在提高贫困家庭人力资本发展的社会扶贫计划，在扶贫领域取得了重大成效，鉴于计划的诸多优势和显著的成效性，福克斯总统在上任后，不仅决定继续实行计划，而且将计划内容进一步扩展，使受益人群更为广泛，并从根本上进行一系列调整，使其更好地适应贫困人口的需要。2001年12月6日，福克斯总统提出了“2001—2006年国家社会发展计划”，又称为“减少贫困：一项与你共处的任务”^[23]，“人类发展机会计划”（以下简称“机会计划”）就是其中一项，计划在“教育、卫生和食品计划成长、改善并转变为机会计划”的口号下，实际上延续了“教育、卫生和食品计划”的大部分内容、行动纲领以及主要原则。

一、福克斯政府时期“机会计划”的新变化

从2002年起，在福克斯总统的提议和众议院的支持下，对计划进行了三大方面的调整：首先，将计划受益家庭范围扩大75万户，与“教育、卫生和食品计划”略有不同，这些家庭包括城市中人口较多的贫困家庭；其次，将教育助学金的受益年限增加三年，使其覆盖高中三年，并维持女生助学金多于男生助学金的状况，补贴金额仍然随年级的升高而逐年增加。通过表5－7可以看到2002年计划所提供的补贴情况。

表5－7　2002年助学金发放情况（单位：比索）

来源：CONPROGRESA

最后，加强针对成年人的健康措施，增加健康讲座和座谈的数量，并将主题扩展到性、毒品以及家庭暴力等方面。与此同时，福克斯总统还争取到了美洲开发银行对计划的资金援助，资助总额达到10亿美元，这是该机构对社会项目最大数额的资助。

从2004年，“机会计划”又增加了一项名为“青年机会计划”的内容，通过这项内容，增加了贫困家庭的现金补贴数额。具体内容是，为每位初中三年级到高中三年级的学生提供总额为3 000比索的现金补贴（如表5－8所示），获得该现金补贴的条件是学生需证明他在22岁之前完成了高中学业。

表5－8　“青年机会计划”助学金（2003年比索）

来源：“机会计划”国家协调委员会

这项措施的创新之处在于，虽然补贴与助学金相类似，但它的递增方式和支付方式与之不同，并且获得补贴的条件也不相同，必须要求学生完成中学之后才可领取，计划为学生设立了个人银行账户，补贴会定期存入账户，但学生只有在预科毕业后才可以支取这笔补贴。这样做的目的有二：其一，鼓励学生顺利读完中学学业；其二，这笔补贴可以为学生的未来消费提供一定支持，而学生上学期间的补贴由助学金和食品补贴提供。

二、卡尔德龙政府对计划的新发展

2006年7月墨西哥国家行动党候选人费利佩·卡尔德龙当选墨西哥总统后，继续执行“机会计划”，并将其内容和救助措施进一步扩大，更新主要内容是从2009年起实施“城市机会计划”，到2010年该计划已覆盖所有大中型城市。其主要措施有：

——为城市贫困家庭提供与城市生活节奏相符的卫生、教育相关服务，帮助解决城市贫民的普遍问题；

——提高城市学生的助学金金额；

——鉴于城市小学入学率普遍较高的实际情况，用“婴幼儿补贴”取代小学助学金（如表5－9所示）；

——为学习成绩较好的贫困儿童提供奖励，如表5－9所示，学习成绩优良者可每月获得260比索的额外奖励；

——考虑到城市生活的快节奏及大压力，“对应义务”的履行方面采取了更为灵活的监督模式；

——各类现金补贴的发放均采取银行转账方式，一方面便于贫困家庭领取，一方面保证了计划实施的透明度。

表5－9　“城市计划计划”与传统“机会计划”

在教育助学金方面的对比

（2010年数据比索/月）

来源：SEDESOL，“Uso de evidencia en el dise1o de programas：Oportunidades Urbano—PTCs en AL　y el Caribe：perspectivas de losúltimos 10a？os”，Santiago de Chile，2010，p.19

除此之外，在卡尔德龙政府时期，“机会计划”在各个领域的救助金都大幅增加了金额（如表5－9所示），除每月为成绩优秀者提供260比索的奖金外，初中、高中阶段的助学金金额都随着年级的增加而逐级上升，高中二年级女生的助学金突破1 000比索。取得的新进展还有：为15岁以上少年儿童或领取助学金的初中生发放“健康保健包”，并为他们开展自我保健讲座；营养元素的受益人群年龄段调整为6—23个月婴儿以及2—5岁有营养不良症状的儿童。孕期及哺乳期女性依然享受该项服务；70岁以上老人享受一定现金补贴；增加了“能源机会”救助，目的是为参与计划的赤贫家庭提供60比索/月的现金补贴，以帮助贫困家庭改善能源短缺问题；从2008年起参与家庭额外可以获得每月120比索“生活得更好”食品物价补贴，该补贴是为了抵消国际食品价格的不断上涨给参与家庭带来的负面影响；从2010年起，为0—9岁儿童提供100比索/月用于增加营养、促进身体发展的“生活得更好”婴幼儿补贴。

三、计划覆盖率及计划预算

（一）“机会计划”的覆盖率

按图5－1所示，从1997年计划开始实施到2010年的13年间，计划的覆盖面从最初的30万户增加到580万户，它们遍及全国的92 672个地区，其中99％为农村地区或城乡交界处，86％为小村庄^[24]。2001年，受益家庭数量达到310万户，每两个月计划为每个家庭子女提供总额为500比索的现金补贴，相当于每天8.33比索。到2004年，计划覆盖家庭数量达到500万户，包括农村、城市以及城乡结合部的2 500万贫困人口。到2010年，计划显著改善了全国约3 000万人口的生存状况，每3位墨西哥人中即有1位接受计划救助。

图5－1　1997—2010年“机会计划”覆盖率增长情况

来源：Secretaría de Desarrollo Social de México（SEDESOL），Oportunidades—Un programa de resultados，Dirección General Adjunta de Comunicación y Difusión，México，D.F.，mayo de 2010，p.19

到2010年，在那些人类发展指数较低的州，计划的覆盖率达到了60％以上（如表5－8所示）。在恰帕斯州，每10个居民中就有6人被纳入“机会计划”，并且大部分都是农村或土著印第安人。

表5－8　人类发展指数与墨西哥“机会计划”覆盖率

来源：Secretaría de Desarrollo Social de México（SEDESOL），Oportunidades—Un programa de resultados，Dirección General Adjunta de Comunicación y Difusión，México，D.F.，2010，p.13

（二）计划投入成本

“机会计划”是墨西哥历届政府所实施的社会扶贫计划中投入金额最大的项目。2002年，福克斯总统下令对计划的设计和执行中的一些问题和缺陷进行修正和补救，这些措施使得计划预算在短短2年中翻了一番，从2001年的128亿比索急增至2004年的250亿比索，相当于24亿美元，2005年投入总额更是创下了新纪录，高达328亿比索^[25]。计划投入金额占国内生产总值的比例也从2003年的0.4％上升到2006年的0.5％。2008年卡尔德龙政府投入到新增加的“能源机会计划”中的预算总额为30.27亿比索，仅在食品、老年人以及教育方面的补贴投入总额就达近288亿比索^[26]。

从这些数据可以看出，“机会计划”已成为墨西哥扶贫、消除社会不公斗争中的支柱战略，政府对其投入的资金是相当可观的。到2010年，国会通过的用于计划的预算支出为630亿比索，相当于50亿美元。我们还看到，虽然政府对计划的资金投入力度非常大，但是计划的运作成本却非常低，据估算运作成本低于6分比索，因此“机会计划”因其低运作成本而成为世界上最有效率的计划之一。

四、对“机会计划”的评估

经过两届政府的大调整后，“机会计划”在延续“教育、卫生和食品计划”的主要内容的基础上，增加了预算投入，将受益家庭和地区的覆盖面扩展到城市，计划的运作机制也进行了相应修改，健康讲座和座谈的内容进行了更新，增加了谈话的频率，获得教育助学金的学生数量有了大幅度增加，这些调整对人力资本的发展是一种有效促进，不仅缓解了贫困家庭的目前消费困难，还从长远角度规划了他们的未来消费。

（一）计划的特点

“机会计划”是拉美大多数国家实行的“有条件现金转移支付计划”中较成功的一个案例，在计划的设计、计划的执行等各方面都积累了值得各国学习的经验，现总结如下：

1.目标明确：与以往传统的扶贫政策相比，“机会计划”将受益人群定位在极度贫困家庭，以此可以保证现金补贴可以直接使最脆弱群体受益，这样可以弥补社会开支不足的缺陷。

2.行业相互协调：“机会计划”中有关教育、营养以及健康的各项措施是同时、综合开展的，因此就要求与各领域相关的行业和部门之间必须相互协调、互相合作，只有这样才可能达到事半功倍的目的和效果。

3.女性权力的增强：“机会计划”将女性定义为补贴的直接接受和管理人，以保证补贴能更有效地发挥其作用。

4.相互性：计划规定受益人必须履行相应的义务，因此，就增强了贫困家庭的责任感和互动性。

计划的目的是通过增加在教育、饮食以及健康等人力资本领域的投入，提高赤贫家庭各方面的能力。这一目标在计划的具体措施中得到了很好的体现：改善赤贫家庭的饮食、健康以及教育状况；预防儿童疾病；减少影响及阻碍儿童智力发展的各种不利因素；为贫困家庭提供足够的物质，从而帮助儿童顺利完成学业；引导贫困家庭和所在社区在减贫中担任起主要角色和任务，以使计划的效果最大化。

（二）计划取得的效果

“有条件现金转移支付计划”是一种能够大规模提高教育、健康和营养状况的强有力的方法，“机会计划”的成功更是引起了许多国家关注并纷纷效仿，在该计划之所以取得成功的诸多因素中，其客观、系统、科学的评估机制是整个计划成功不可或缺环节。该计划的评估采取外部评估模式，并被墨西哥社会发展政策评估委员会（CONEVAL）纳入到《墨西哥社会发展法律总则》中。外部评估指评估人员均不参与计划设计、执行、管理等工作，是由来自各个机构从事相关领域研究的学者、专家组成的评估小组完成的，其中不乏来自美国许多知名高校的专家，如加利福尼亚大学伯克利分校、宾夕法尼亚大学等。评估工作必须严格遵守独立、公正、透明原则，在社会发展政策评估委员会的统一协调下进行。

到2010年止“机会计划”取得的成就可归纳如下：

1.在教育领域

计划累计为贫困儿童提供了500万份助学金，并取得了令人满意的成效。农村地区2001—2002年初中入学率增加了23.2％，其中女生入学率增长幅度明显高于男生，分别为28.7％和15.7％。研究人员指出，在计划覆盖地区，学生的上学年限比未覆盖地区多3年，这表明，计划的实施大大提高了学生的入学率，而且这种效果并不是暂时的，而是经过长期检验的。农村地区高中阶段女生入学率增长了40.1％，男生增长了35.7％，即说明共有27 000多名学生从中受益。在城市和城乡结合部，初中阶段女生入学率增加了8％，男生增加了4.9％，受益人数达到30 000。高中阶段入学率增加了26.4％，相当于41 000多学生摆脱了不得不辍学的命运。

计划在教育领域的大力度投入，改变了贫困人口，特别是印第安土著人口对于受教育的看法，与不参与计划青年相比，越来越多的15—25岁的青年人将上学看做他们的主要任务和改变命运的首选手段，据统计，26.6％的土著男生、28％的土著女生以及32.7％的印欧混血女生专心投入到学业中，而这一比例在不参与计划的青年中分别仅为12.1％、7.4％和10.7％^[27]。

2.在健康和饮食领域

——在农村地区参与计划家庭进行预防性咨询和检查的次数增加了35％，在城市地区仅为25％。

——母婴死亡率分别减少了11％和2％。

——2岁以下儿童的身高平均增加了1.42厘米。

——2岁以下儿童患贫血的几率降低了35.8个百分点，仅为1999年几率（61％）的一半。

——参与计划的2岁以下幼儿患病率为35.5％，比未参与计划幼儿患病率低4.4个百分点；5岁儿童的患病天数减少了20％。

——18—49岁之间成年人的日常活动能力明显增强，这表明家庭成员的健康状况得到了显著改善，这将非常有利于体力劳动的开展。

3.在生活品质方面：计划正在改变受益家庭的生活习惯和生活方式，比如：

——男性和女性之间的受教育水平差距正在缩小。

——父母长期持有的“女子无才便是德”的观点发生了重大改变。

——家庭日常饮食中蛋白质、水果和蔬菜的比例逐渐增加。

——为了履行计划要求的义务，家庭内部的协作逐渐增强。

——在社区内部，社会凝聚的氛围逐步形成。

4.收入及消费方面的改善

该计划的设计来源于“教育带来收入”理念，因此墨西哥政府在计划执行期间，特别重视参与家庭成员的就业问题和收入提高，并在此领域取得了一定成绩：在计划资助下完成了小学和初中学业的青年受益人的收入分别增加12％和14％；从2007年起增加了能源补贴后，农村地区的贫困家庭开始逐渐用天然气和电来取代传统的木柴作为能源。

“机会计划”的成效不仅仅体现在各种数据层面，新时期的“机会计划”不仅受益人数有了大幅度增加，而且以储蓄、信贷以及社会保险等附加服务为代表的各项服务范围也逐步扩大、丰富。无论是之前的“教育、卫生和食品计划”还是这一时期的“机会计划”，家庭始终是计划的救助单位，但不同的是，到“机会计划”时期，关注的人群发生了一些变化，更加关注年轻人以及老年人的状况。此外，为了便于城乡贫困家庭对救助金进行储蓄，真正用于对未来的投资，特意增加了银行机构的数量，便于它们对补贴进行管理和保存。

（三）计划的未来挑战

在“机会计划”实施以来的十多年中，计划使3 000万墨西哥人的生活发生了重大改变，在教育、健康和食品方面取得的成效，使计划得到了多个国际机构的赞誉。世界银行、美洲开发银行、拉美经济委员会、经济发展和合作组织以及联合国儿童发展基金会等都一致认为墨西哥的“机会计划”是社会政策的一个成功范例，也是其他国家可以效仿的、与极度贫困做斗争的典范。

与此同时，我们也看到尽管在各届总统的推动下，“机会计划”取得了多方面的成效，并顺利地从原来的“教育、卫生和食品计划”过渡到“机会计划”，“机会计划”仍面临多方面的挑战和任务。

1.计划的制度化问题是包括墨西哥在内的拉美各国需要解决的首要问题，只有实现计划的制度化才能保证随着政府的更迭，计划仍能发挥效应，不会半途而废。计划的制度化，需要从两方面考虑：第一，需要改善其运作机制，为贫困人口提供更实质的利益；第二，“机会计划”应该作为社会政策的一部分得到落实，在更为强大的法律框架内，必须保证受益人的一切权利和义务。计划只有得到体制化，才能保证其长期有效，不受任何政治因素左右，不因时间和政治形势的变化而改变。

2.计划必须加强对参与家庭的履行义务的要求，特别是在健康和教育领域的相应义务必须要督促家庭按规定完成，避免将计划变成一项单纯的经济补贴项目，而失去了其提高贫困家庭人口人力资本水平的作用。

3.应注重提高服务供应部门的工作效率和工作方式，确保为贫困人口和家庭提供高质量的服务和产品，比如，医疗健康机构的超负荷工作量就是其一。由于计划要求参与家庭必须保证儿童和青少年的体检次数，因此，无形之中就增加了医疗机构的工作量，在许多地区，健康服务的供应量不像需求量的增长那么迅速，就出现了医疗机构数量的缺乏，以及服务质量的低下，这就需要在实施计划的同时，要保证服务机构服务能力的提高。

4.增强教育和卫生部门之间的相互协作，从而可以更大程度上提高计划的覆盖面，增强计划的实效性。计划要与其他社会政策和战略想结合，一方面，可以资源共享，节约计划实施过程中的人力物力；另一方面，可以为参与计划家庭提供更多样化的脱贫途径。

5.应考虑对健康座谈的内容进行调整，虽然从2001年起，计划的内容进行过一定程度的调整，但是由于“机会计划”在城市地区覆盖率的逐渐扩大，以及参与计划家庭已经非常熟悉健康座谈的现有内容等因素，因此，在谈话中不应仅限于健康领域的问题，应考虑在谈话内容中增加更为实用、新颖的主题，如可以对参与计划家庭进行文化培训，特别是那些没能接受中小学教育的成年人，这种模式对于提高人力资本水平大有好处。

（四）“机会计划”的局限性

首先，随着人口的不断变化，贫困人口和非贫困人口所面临的危机是处于动态的变化中的，而像“机会计划”这样的社会救助项目是无法适应所有人群的需要的，由于计划措施的局限，它只能为贫困人口，特别是青少年人的人力资本水平提高提供一定的帮助，而对于那些年龄大、退休了的老年人来说，作用就十分有限了。因此，我们认为要消除贫困，必须要建立面向未来、能长期有效的社会保障体系，这就要求将“机会计划”这样的现金补贴措施与退休人员的收入补贴措施相结合，以满足更多人群的需要。这一点虽然在卡尔德隆政府时期开始改善，但仍需接下来的各界政府继续这项任重而道远的任务落实到实处。

其次，贫困人口的健康威胁也呈现出多样化的趋势。无论是“教育、卫生和食品计划”还是“机会计划”都在很大程度上改善了贫困人口的患病几率和营养不良问题。而另一方面，在消费水平上的提高、在健康方面采取的预防性措施以及预期寿命的增加等因素又使慢性、退化性疾病的患病率增加，那么这就又一次涉及一个渐进性问题，而这些问题是不可能依靠“机会计划”得到解决的，因此，建立针对这类问题的社会机制就显得十分必要了。

再次，“机会计划”所提供的救助金是不能用以应对突发性的家庭灾难的，比如，作为家庭中的主要经济支柱的家长由于疾病或者其他原因而失去了工作的能力，那么在这种情况下，计划所提供的补贴就无法发挥起原本效果了。

最后，还应看到“机会计划”本身不可能独自发挥减少贫困人口数量的作用，它必须与劳动力市场的有效运作相结合。相比于普通人口，贫困人口往往更易受非人为因素，如经济不景气等外界因素影响，失去原本的正式工作，从而失去了由国家提供的社会保障，他们在“机会计划”的框架下可以暂时享受国家的社会保障，但是在技术进步快速发展，国际竞争日益增强的大环境下，经济社会发展对劳动力素质提出了新的要求，那么建立更合理、更灵活、具有创新性的社会保障体系，将贫困家庭劳动者包容其中是必不可少的。

总之，“机会计划”使得墨西哥联邦政府可以为贫困家庭提供直接现金补贴，可以有效推动这些家庭的人力资本的发展，促进贫困人口在健康和教育方面的投资，它已成为墨西哥社会保障体系的重要组成部分。“机会计划”在取得显著效果的同时，也留下了挑战和不足供我们研究和探讨，这不仅需要研究人员付出艰辛劳动，还需要政府提供财政支持，相信对“机会计划”的研究和分析将对我国的减贫斗争具有一定的指导和启示意义。

【注释】

[1]Cepal，Panorama social 2006，Santiago de Chile，diciembre de 2006，p.65

[2]柯幸福：《从恰帕斯事件看拉美的贫困化问题》，《湖北大学学报》，1995年第5期，第64页

[3]徐世澄：《墨西哥政治经济改革及模式转换》，世界知识出版社，2004年3月，第221页

[4]Secretaría de Desarrollo Social de México（SEDESOL），Oportunidades—Un programa de resultados，Dirección General Adjunta de Comunicación y Difusión，México，D.F.，mayo de 2007，p.11

[5]Fabián Repetto，“Argentina，Chile y México en la primera década del siglo XXI：las políticas frente a la pobreza como desafío de segunda generación”，Banco Interamericano de Desarrollo，Washington，D.C.，diciembre de 2002，p.6

[6]Secretaría de Desarrollo Social de México（SEDESOL），Oportunidades—Un programa de resultados，Dirección General Adjunta de Comunicación y Difusión，México，D.F.，mayo de 2010，p.8

[7]Santiago Levy，Evelyne Rodríguez，Sin herencia de pobreza－el programa Progresa－Oportunidades de México，Banco Interamericano de Desarrollo，Washington，D.C.，2005，p.15

[8]世界银行：《2004年世界发展报告（中文版）》，中国财政经济出版社，2004年4月，第30页

[9]Nora Claudia Lustig，Miguel Székely，“México：Evolución económica，pobreza y desigualdad”，Washington，D.C.，diciembre de 1997，p.15

[10]徐世澄著：《墨西哥革命制度党和国家行动党如何应对社会矛盾》，中共中央组织部党建研究所课题组编：《国外政党处理社会矛盾问题研究》，（第一卷），党建读物出版社，2007年3月，第321页

[11]Santiago Levy，Evelyne Rodríguez，Sin herencia de pobreza－el programa Progresa－Oportunidades de México，Banco Interamericano de Desarrollo，Washington，D.C.，2005，p.18

[12]Santiago Levy，Evelyne Rodríguez，Sin herencia de pobreza－el programa Progresa－Oportunidades de México，Banco Interamericano de Desarrollo，Washington，D.C.，2005，p.22

[13]Marcia Pardo，“Rese1a de programas sociales para la superación de la pobreza en América Latina”，Cepal，Santiago de Chile，octubre de 2003，p.20

[14]徐世澄著：《墨西哥政治经济改革及模式转换》，世界知识出版社，2004年3月，第228页

[15]社会保险机构是墨西哥社会保障的主要机构，即具有一定政府职能，又具有协会性质。机构负责人由总统任命，系内阁成员，另设八位主管，分别负责医疗技术、社会福利等部门的行政管理工作。它与社会发展部签署工作协议，对全国贫困家庭和城市郊区居民提供服务。其75％的资金由企业赞助，20％来自国际组织捐赠及政府拨款，5％来自会员个人交纳。

[16]在农村地区，由于缺少金融机构，特别设立了计划事务办公室（MAP）来负责发放补贴。另外一种方式就是通过银行账户发放，这是比较鼓励的一种方式。在每个地区地方政府的协调下，计划协调组会至少提前5天通知受益家庭计划事务办公室的地点、开放时间等信息，家庭的取款人必须出示有效证件证明自己的身份后，才能领取补贴。此外，计划事务办公室还负责各类表格的收取和发放。

[17]世界银行：《2004年世界发展报告（中文版）》，中国财政经济出版社，2004年4月，第30页

[18]Hoddinott，J.，Skoufias，E.，Washburn，R.，“El impacto de PROGRESA　sobre el consumo：Informe final”，Evaluación de resultados del Programa de Educación，Salud y Alimentación，México，2000，pp.1－94.

[19]Escobar y González，M.，“Logros y retos：Una evaluación cualitativa de PROGRESA　en México”，Evaluación de resultados del Programa de Educación，Salud y Alimentación，Impacto a nivel comunitario，2000，México，pp.1－132.

[20]在计划开展之前，农村人口进行身体检查的比率是非常低的，人均每年0.65次。

[21]Behrman，Hoddinott，J.，“Evaluación del impacto de PROGRESA　en la talla del ni1o en edad preescolar”，Evaluación de resultados del Programa de Educación，Salud y Alimentación，México，2000，pp.95－148.

[22]Schultz，P.，“El impacto de PROGRESA　sobre inscripción escolar”，Evaluación de resultados del Programa de Educación，Salud y Alimentación，Educación，México，2000，pp.1－71.

[23]徐世澄：《墨西哥政治经济改革及模式转换》，世界知识出版社，2004年3月，第233页

[24]Secretaría de Desarrollo Social de México（SEDESOL），Oportunidades—Un programa de resultados，Dirección General Adjunta de Comunicación y Difusión，México，D.F.，mayo de 2010，p.9

[25]关于计划预算数据来自墨西哥政府网站

[26]SEDESOL，“Población objetivo Oportunidades 2008”（primera sección），Diario Oficial，29de febrero de 2008，p.22

[27]Secretaría de Desarrollo Social de México（SEDESOL），Oportunidades—Un programa de resultados，Dirección General Adjunta de Comunicación y Difusión，México，D.F.，2010，p.24