城乡关系的曲折发展

一、城乡关系的曲折发展

新中国成立以来我国城乡关系经历了以下几个发展阶段。

（一）建国初期和“一五”时期(1949—1957年)，以城市为中心，城乡兼顾

新中国成立之前，中共中央提出了工作重心由农村转移到城市和城市领导乡村、以城市为中心的思想，奠定了建国后处理我国城乡关系的思想和理论基础。

早在1949年初,中国共产党就开始对革命胜利后新生政权的经济、政治、文化等政策进行理论思考和实践准备,提出了革命胜利后,党的工作重心由乡村转移到城市、城市领导乡村和城乡兼顾的思想。1949年3月5日,毛泽东在中共七届二中全会上明确提出：“从一九二七年到现在,我们的工作重点是在乡村,在乡村聚集力量,用乡村包围城市,然后取得城市。采取这样一种工作方式的时期现在已经完结。从现在起,开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重点由乡村移到了城市。”^[1]与此同时,毛泽东还提出了城市与乡村兼顾的思想,“城乡必须兼顾,必须使城市工作和乡村工作,使工人和农民,使工业和农业,紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村,仅顾城市,如果这样想,那是完全错误的。但是党和军队的工作重心必须放在城市,必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”^[2]这是中国共产党对新中国成立后城乡政策取向的理论准备,明确了处理城乡关系的基本原则。在这次会议上,刘少奇也发言阐述了“城乡一体”的思想,指出：“要有城乡一体的观点。过去我们只有乡村,现在加上城市,就是说,加上了大工业、国营企业（社会主义性质的）、国家资本主义、城乡关系等新问题。我们要以城市工作为重心来领导全党工作,就要想到、照顾到这种种问题,‘单打一’的做法必须改变,否则就要犯错误。”^[3]

新中国成立后,国家的工作重心由农村转移到了城市，并逐步确立了优先发展重工业的战略。为了防止片面重视工业而忽视农业、重视城市而忽视农村的倾向,中国共产党和国家领导人多次阐述和深化了中共七届二中全会所提出的正确处理城乡关系的思想,强调要统筹兼顾。

1957年毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中,十分明确地提出了“统筹兼顾、适当安排”的思想,强调这里所说的统筹兼顾,是指对于6亿人口的统筹兼顾,我们作计划、办事、想问题,都要从我国有6亿人口这一点出发,千万不要忘记这一点。我们的方针是统筹兼顾、适当安排。周恩来多次指出：“在中国,城乡关系是一种非常重要的关系。一方面,中国革命要由工人阶级领导；另一方面,要使革命取得胜利,又必须依靠农民阶级和广大乡村。”在农村工作的重要性问题上,周恩来指出：“在谁领导谁的问题上,今天我们确定了城市领导乡村、工业领导农业的方针。”“既然是集中的城市领导分散的乡村、工业领导农业,那么,是不是就可以不要依靠农村这个基础并从而忽视乡村呢？不能。无论什么时候都不能取消或忽视乡村这个广大的农业基础。城市与乡村、工业与农业都是辩证的两方面,决不能取消或忽视任何一方面。”^[4]

这一阶段,中国共产党虽然强调工作重心转移到城市,但对农村仍然是重视的。为了实现农村生产关系的变革,积极推动了土地改革和农业社会主义改造,废除了农村生产资料私有制,彻底消除了封建主义得以存在和发展的制度基础。

（二）“大跃进”、经济调整和“文革”时期（1958—1978年），以城市为中心

这一时期，中共中央关于城乡兼顾思想的重心发生偏移,以城市为中心、以工业为重点、农村为城市和工业服务的思想逐步确立,对我国城乡二元结构的形成产生了重大影响。

1957年以后,随着“三大改造”的完成,党在经济建设方面产生了急躁冒进的“左”倾思想,提出了“以粮为纲”、“以钢为纲”和“超英赶美”的口号。为保障这一目标的实现,党在农村掀起“大跃进”和人民公社化运动,城乡统筹兼顾思想也随之发生了重心的转移,即由建国初期确定的以城市为重心、统筹兼顾,逐渐转化为农村为城市和工业发展提供服务上来,直到“文化大革命”结束和党的十一届三中全会召开,才开始对处理城乡关系的思想和政策进行相应调整。这一时期处理城乡关系的主旋律,是突出农业、农村对国民经济发展所起的稳定功能、保障功能与服务功能,重点是解决吃饭、工业发展和稳定问题,正如毛泽东指出的那样：“我国是一个农业大国,农村人口占全国人口的百分之八十以上,发展工业必须和发展农业同时并举,工业才有原料和市场,才可能为建立强大的重工业积累较多的资金。”^[5]“我们一直抓了农业,发展了农业,相当地保证了发展工业所需要的粮食和原料。”^[6]在这一思想指导下,尽管强调发展工业与发展农业并举,但却把政策措施和制度安排的重心放在了农村支持城市、农业支持工业方面。党的工作重心在城市,虽然强调要兼顾农村,正确处理城乡关系,但由于基本思想和发展战略是实现工业化,发展农村的出发点和落脚点都是为工业化服务。因而,在资源投放方面,尽可能地向城市倾斜,使农村承担起支持城市和工业发展的重任,形成城乡二元结构,不仅迟滞、延缓了农村城市化、现代化进程,而且,造成了工业化与城市化的脱离,城市化进程缓慢反过来又延缓了工业化进程。

（三）农村改革启动时期（1978—1984年），农村带动城市

这一阶段,中国共产党对城乡关系进行再认识,提出了以经济建设为中心、推进城乡改革、实现城乡良性互动的思想,为实施城乡统筹发展战略做了思想和理论准备。

从1978年中共十一届三中全会开始,中国共产党重新认识城乡关系和审视农村工作,逐步实施改革开放政策,我国开始了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。党处理城乡关系的主导思想也随之发生重大变化,即从重视城市转向对农村给予更多关注,以经济建设为中心,推进城乡改革,实现城乡良性互动。邓小平认为,想要解决中国的问题,必须从农村起步,先使农民富起来,农村稳定下来,然后才能保持稳定的发展环境。“农村人口占我国人口的百分之八十,农村不稳定,整个政治局势就不稳定,农民没有摆脱贫困,就是我国没有摆脱贫困。”^[7]“中国社会是不是安定,中国经济能不能发展,首先要看农村能不能发展,农民生活是不是好起来。”^[8]“城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的。”^[9]在提到工农关系、城乡关系时,邓小平强调了相互促进的思想,“农业搞不好,工业就没有希望,吃、穿、用的问题也解决不了。”^[10]“农副产品的增加,农村市场的扩大,农村剩余劳动力的转移,又强有力地推动了工业的发展。”“农业和工业,农村和城市,就是这样相互影响、相互促进,这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”^[11]基于这样一种思想认识,在改革开放的政策选择上,选取了从农村取得突破进而带动城市发展的路径,首先解决农村问题,在农村率先实行家庭联产承包责任制,解放被人民公社体制所束缚的农村生产力,从重视城市转向对农村给予更多关注。

这一历史时期,党做出了把工作重心转移到经济建设上来的重要决策,实施这一决策的重心又是农村改革。这些改革措施的重点,又是调整城乡关系,更多地关注农村,如实行家庭联产承包经营责任制、废除人民公社体制、取消农产品统购统销制度、允许农民进城务工就业等。通过这些改革措施,打开了城乡封闭的大门,促进了农村经济的发展。在农业发展的同时,农村的乡镇企业异军突起,乡镇企业的发展为我国农村发展做出了重大的历史性贡献。这一阶段广大农村的居住、生活条件也得到了极大改善,城乡差距缩小。

（四）城市为中心、城乡互动时期（1985—2001年）

农村改革的成功，为城市改革的顺利推进提供了经验和基础。随着农村局面的好转,党和国家把改革发展的重点转移到了城市。从1985年起,城市改革逐渐铺开,而农村则稳定在了“统分结合、双层经营”的体制上。与城市发展相比,农村的发展步伐明显滞后,“三农”问题日益突出,已经成为全面建设小康社会的“瓶颈”。党的十三大以后,面对农村发展面临的新问题,党和国家领导人不断强调农村、农业地位的重要性,探索调整城乡关系,明确提出了“努力使城乡经济良性互动”的思想。并开始探索城市对农村发展的带动作用,奠定了实施“工业反哺农业、城市带动乡村”政策取向的思想和理论基础。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体,将我国的改革开放伟大事业继续引向深入,提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标,在建立和完善市场经济体制的过程中探索城乡统筹发展的崭新道路,明确了实施城乡统筹发展战略的改革要求。

从20世纪90年代起,我国进入由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的历史阶段,随着市场经济的发展,农民收入增长缓慢和负担沉重的问题日益突出,形成全社会普遍关注的“三农”问题。为解决如何在市场经济过程中实现城市与乡村的协调发展问题,党的第三代领导集体首先提出了“城乡互动”的思想,对如何发挥城市对农村的带动作用进行新探索。江泽民同志在党的十五大报告中明确提出，坚持把农业放在经济工作的首位,稳定党在农村的基本政策,深化农村改革,确保农业和农村经济发展、农民收入增加。在谋划“十五”发展规划时,中央明确提出要“努力使城乡经济良性互动”。1998年以后,我国进入城市化的快速发展阶段,国家绝大多数大型电力、交通、通信以及信息等基础设施无不紧紧围绕城市中心而展开。城乡之间的差距又趋向于逐渐扩大,特别是城市在基础设施齐全、资金密集、信息畅通、市场活跃等方面的优势已经将农村远远抛在后面。企业为了追求效益,新建项目普遍都选择在基础设施条件较好的城市及其辐射地区。城乡物质基础的差距将继续推动经济发展的差距。这样,工业在城市的集聚导致城市化进程迅速推进,年均增长达到2个百分点。同时,城乡差距也在城市迅速发展的过程中急剧拉大。同时,农民失地问题、农民工权益受损问题层出不穷,成为社会的不安定因素。

（五）城乡开始步入协调发展阶段（2002年至今）

中国共产党明确提出了城乡统筹发展和建设社会主义新农村的战略要求,我国的城乡关系进入了“以工补农、以城带乡”的历史新阶段。

经过20多年的改革开放历程,到21世纪初期,我国初步建立了社会主义市场经济体制,但20世纪90年代以来不断加剧的“三农”问题并没有得到根本解决,城乡差距仍呈现不断扩大的趋势。对此,中国共产党认真总结了城乡发展的历史经验,用新的思路调整城乡关系,明确提出了实施城乡统筹发展战略的思想。江泽民同志在党的十六大报告中提出：“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”按照这一要求,“十五”期间,党和政府积极进行农村税费改革试点,着力减轻农民负担,解决“三农”问题。这是中国共产党由重视城市、兼顾农村向扶持农村、统筹发展的重大思想转变,体现了党的第三代领导集体关于城乡统筹发展的探索成果,为实施工业反哺农业、城市带动乡村的发展政策奠定了思想和理论基础,标志着党对城乡统筹发展的探索进入新阶段。在此基础上,党的十六届三中全会进一步提出了“五个统筹”的要求,把实施城乡统筹发展作为“五个统筹”的首要内容,强调要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。在“五个统筹”的思想指导下,党对解决“三农”问题开始探索新路径,强调新时期解决三农问题的思路是城乡统筹。温家宝指出，城市发展要和农村发展相协调,充分发挥城市对农村的带动作用。经济建设不能光搞“锦上添花”,还要搞“雪中送炭”,把城市更多的资源用于带动农村发展,并更好地为农村产业结构调整、劳动力转移和农民增收创造条件。他还指出，我们必须统筹城乡发展,突破就农业论农业、就农村论农村的传统思路,站在国民经济发展全局的高度研究和解决“三农”问题,实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。

这一历史时期,党在认识和处理城乡关系方面的一个重要变化,就是提出了用城乡统筹的思路建设社会主义新农村的要求,强调我国总体上进入了“以工补农、以城带乡”的发展阶段,通过农业和农村为工业和城市提供积累的时期已经结束,实施“工业反哺农业、城市带动农村”成为新时期调整城乡关系的政策取向。这是我们党由重视城市、兼顾农村向扶持农村、统筹发展的重大思想和政策转变。

为了保证城乡统筹发展战略的顺利实施,2003年中共中央提出以科学发展观统领经济社会发展全局,按照统筹城乡发展的要求,采取了一系列支农惠农的重大政策。从2004年起,党中央和国务院连续十年制定“一号文件”,对如何实施城乡统筹发展战略进行具体部署,并把建设社会主义新农村作为实施城乡统筹发展的现实载体,给予政策支持。2005年党的十六届五中全会明确提出:“积极推进城乡统筹发展”,“按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,坚持从各地实际出发,尊重农民意愿,扎实稳步推进新农村建设。”“加大各级政府对农业和农村增加投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务,建立以工促农、以城带乡的长效机制。”^[12]把城乡统筹发展和建设社会主义新农村的战略要求写入党和政府文件,制定以工补农、以城带乡的政策,并列入未来一段时期的工作指导方针,标志着城乡统筹发展作为一种发展战略得以确立并付诸实施,党对处理城乡关系的探索进入新阶段。

近几年，农业和农村发展出现了积极变化,迎来了新的发展机遇。粮食连续较大幅度增产,农业结构调整向纵深推进,农民收入增长较快,农村税费改革取得重大成果,社会事业进一步发展,农村基层组织建设得到加强,干群关系明显改善。农业和农村发展的好形势,对保持国民经济平稳较快增长和社会稳定,推动全国的城市化发展发挥了重要的支撑作用。

总的来讲，改革开放前，从20世纪50年代初开始，国家为推进工业化，通过统购统销政策、人民公社体制和严格的户籍管理制度，建立了全面控制经济生活的计划经济体制，将城市和农村分割为两个失去市场联系的部门。城市以工业活动为主，城市就业和生活几乎全由国家统一控制了起来。农民则从事农业生产，必须承担国家规定的各项生产任务。这就使得城乡之间，工农产品不能平等交易，城乡之间劳动力不能自由流动，城镇居民与农民权利和发展机会不能平等。国家通过工农产品的不等价交换，从农业部门取得了巨额的资金。据统计，改革开放前20多年，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取的经济剩余估计在6000亿－8000亿元之间。这就使得在推进了国家工业化的高速发展，建立了较为完整的现代工业体系的同时，城市和农村在生产和生活水平上表现出极大的差异，造成了工农业发展严重失调和城乡发展的严重失衡，工业化完全没有惠及农民，农民处于绝对贫困状态。由于农业生产效率长期低下，致使农业部门为工业化提供的资本积累开始枯竭。农民收入水平低，农民购买力严重不足，也从需求上制约了中国工业的发展。

以1978年十一届三中全会的召开为标志，中国农村进入了改革开放的新时期。农村改革突破了人民公社制度，突破了统购统销的计划经济模式，不仅极大地解放和发展了农村生产力，带来了农村经济和社会的历史性巨变，而且为工业和其他部门的发展，为此后进行全面的经济体制改革，打下了良好的基础。这一时期，随着市场机制的引入，中国城乡联系显著增强。工农业产品交换市场化程度的提高，极大地推动了城乡关系的合理化进程。乡镇企业异军突起，城乡经济相互作用日趋紧密。乡镇企业已成为中国农村经济的主体力量和国民经济的一大支柱，成为增加社会有效供给、增强综合国力的有生力量，成为20多年来中国经济增长最重要的推动力量。农业剩余劳动力向城镇的大量转移，密切了城乡联系，对城乡隔离体制造成了巨大冲击。小城镇的大量涌现和迅速发展，弱化了城乡隔离的格局，奠定了城市化发展的基础。

但是，在城乡关系逐步改善的同时，又出现了新的问题。一是城乡差距又呈现扩大的趋势，突出表现在城乡居民收入差距方面。此外，还表现在城乡劳动生产率、技术装备水平、社会保障、医疗卫生、文化、基础教育等方面。二是城市化相对滞后，农村人口仍占很大比例。尽管20世纪80年代以来，我国城市化水平大大加快，但是整体水平还不高，滞后于工业化，不仅低于同等发达国家的水平，甚至落后于一些处于工业化初期国家的水平。城乡差距的拉大已经形成了制约经济增长的恶性循环：工农业、城乡差距的扩大——农民消费水平低——内需不足——制约社会经济的进一步发展——工业无力实现对农村的支援、快速吸纳农村剩余劳动力——农业劳动生产率提高缓慢、农民收入难以提高——工农业、城乡差距进一步扩大。要打破这一恶性循环，实现全面建设小康社会的目标，就要找出制约城乡发展不协调的原因，通过统筹城乡发展，缩小城乡差距，实现城乡之间的相互联系、相互依存、相互支持、相互促进的良性循环关系。