我国城乡一体化的提出背景及发展轨迹

第一节　我国城乡一体化的提出背景及发展轨迹

一、城乡一体化的提出

我国城乡一体化首先是由基层工作者在改革实践中提出来,大致经历了三个阶段:

第一阶段:提出与探索阶段（1978年—1900年）。苏南地区在1983年最先使用“城乡一体化”这一概念。当时苏南地区乡镇工业发展超过农业产值,城乡之间的科技、文化、社会交往日益频繁；城乡人民生活水平和生活方式的差距缩小；实行“市管县”的行政管理体制,城市和农村开始统一的进行规划,同时城市独有的一系列公共服务开始向农村发展。随后上海、天津、江苏、辽宁等经济发展相对超前的地区开始了对中心城市与周边乡村地区的发展进行通盘考虑,实行城乡一体化发展战略。

第二阶段:发展期（1990年—1997年）。1990年后城乡一体化开始在一些发达区域蓬勃发展,并以城市边缘区的一体化为重点。城乡边缘区兼有城市和乡村两种地域特征,是中国独特的地域类型,构成城市、乡村、城乡边缘区三元地域结构类型。这一时期对城乡边缘区的概念、特性、类型、空间演变机制等进行了实践和理论两个方面的探索。

第三阶段:完善期（1998年至今）。1998年后,城乡一体化研究开始了进一步的理论探索,主要研究城乡一体化目标、战略、特征、发展方向、动力机制、实现条件、阻碍因素与具体措施等。在研究内容上趋向于具体化与系统化,即不再笼统地谈城乡一体化,而是从某一个领域入手来研究城乡一体化。在政策上,国家制订了一些推进城乡一体化的政策。在实践上,一些经济发展比较迅速的区域开始了城乡一体化的实践,并取得了积极的成果。

总之,城乡一体化是随着实践的需要而产生的,同时,随着实践的深入其研究内容趋于完善、丰富,理论趋于系统、成熟。

二、我国城乡一体化提出的历史根源

我国城乡一体化是针对城乡二元结构矛盾突出而提出来的,它是城乡二元社会结构的对立物,城乡一体化实现的过程也就是二元社会解构的过程,所以研究中国城乡一体化发展的历史、现状和发展趋势,必须首先分析中国城乡二元经济社会结构的演变路径和结构解构趋势。

中国是一个发展中国家,属于典型的二元结构国家,但具有区别于其他发展中国家一般二元结构的不同特点。首先,最突出的一点是我国的二元结构内生于社会经济制度,具有超强的稳定性。其次,我国城乡二元结构具有特殊性,既包括一般意义上的现代工业与传统农业的二元经济结构,又包括城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构。这一特殊性导致了中国经济社会发展的独特性,即传统农业与现代工业的对立,落后农村与先进城市分离的双二元结构。

新中国成立后实行的重工业优先发展战略,对劳动力吸纳少,国有工业劳动力又自我封闭循环,基本上阻断了农村劳动力向城市国有工业转移的途径,人为深化了城市现代工业部门与农村传统农业部门的二元经济结构。为了维持城市人口的低工资和低消费,出台了户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等,把城市人口与农村人口分割开来,形成了城乡对立的二元社会结构。改革开放后,随着国内外政治、经济环境的变化,在市场化和国际化力量推动下,伴随着改革开放进程的深入,我国城乡二元结构也经历了改善、复归、强化、遏阻四个阶段的演变。

第一阶段（1978年—1984年）:农村改革松动城乡二元结构。此阶段以农村为主、城市联动的改革松动城乡二元结构,城乡关系逐步改善、差距逐渐缩小。1978年安徽风阳县小岗村发起“包产到户”改革,经小岗村改革的启动,农村经营管理体制改革由点到面全面铺开,农产品价格改革和基层行政组织改革也随之启动,1984年家庭联产承包责任制基本普及全国。其后,城市也开始尝试性地进行如扩大企业自主权、劳动就业制度等领域的改革,形成了以农村改革为主、城市改革相配合的局面,从而在制度层面开始松动坚固的城乡二元结构。1983年农村人民公社制度宣告终结,长期被压抑的农业生产潜力得到充分发挥,农村居民的收入、消费水平比改革初期提高速度更快、幅度更大,城乡二元结构朝有利于农村的发展方向演变,城乡居民的收入、消费差距和生活水平差距呈显著缩小态势。

第二阶段（1985年—1992年）:城市改革固化城乡二元结构。此阶段以城市为中心、农村相配合的改革,重新加固城市利益优先的城乡二元结构。从1985年后,中央政府和地方政府的改革重心都开始向城市经济体制和社会管理方向战略性地转移,为了保证城市改革的顺利推进,财政资金和各种资源配置逐步向城市倾斜,以城市为中心的利益格局的恢复,集中体现在城市收入分配、社会保障制度改革和国家财税制度改革等领域,城乡二元结构的利益重心也由第一阶段的向农村倾斜转为向城市倾斜,逐渐加大城市的利益筹码,城乡差距重新扩大,并有恢复甚至超过改革前城乡差距的势头。

第三阶段（1993年—2001年）:转轨阶段市场力量和行政力量共同深化城乡二元结构。转轨阶段城乡的市场化改革,强化了城乡二元结构的利益格局。1993年我国正式向市场经济转轨,随后,城市和农村在向市场经济体制转轨中展开了一系列改革。随着中央政府和地方政府的分权化趋势加深,城市和农村的利益主体多元化,政府力量特别是中央政府对城乡二元结构的调整能力减弱,欠规范的市场力量对城乡二元结构的影响加剧。即使政府某一时期努力缩小了城乡差距,弱化了城乡二元结构,但面对复杂的部门利益、地方利益和城市偏斜性政策惯性,在机制不健全的市场力量作用下,城乡二元结构的利益重心又进一步向城市倾斜,城乡差距越拉越大。

第四阶段（2002年至今）:加入WTO后,逐步减小城乡二元结构的分化。从2002年开始,我国加入WTO后,进入了开放倒逼改革,而改革又以全面调整利益关系为重点的新阶段。一方面该阶段通过逐步调整“城乡分治、一国两策”的城市社会管理制度,并增加对农业和农村的财政支持力度,一定程度上缓解了城乡分割制度和市场机制对城乡二元结构的强化效应,推动城乡二元结构向城乡一体化方向发展。近期城乡二元结构的转换正处在胶着状态。另一方面,城乡居民人均收入、食品消费和衣着消费之比依然延续前一阶段的惯性扩大趋势。

所以,从20世纪50年代到70年代,我国走重工业优先发展道路,由传统农业社会的一元结构过渡到经济与社会的城乡二元结构。改革开放后,伴随着工业化由前期发展到中期的整个进程,我国城乡二元结构在改革中大致经历了改善、复归、强化、遏阻四个阶段。不同阶段城乡居民收入和消费的经济差距波动较明显,而教育、养老、就业和医疗等社会差距在不断扩大。

三、我国城乡差距的具体表现

中国城乡差距问题在解放前就存在,解放后城乡二元经济社会结构又人为地拉大了城乡之间的差距,改革开放后二元经济社会结构虽在第一阶段得到改善,但经过第二阶段的固化和第三阶段的深化,到第四阶段虽有遏制的趋势,但由于长期以来发展的巨大惯性,城乡发展严重失衡,甚至造成城乡社会断裂。主要表现在:

一是城乡居民收入的差距大。我国城乡收入差距的比例远远高于世界发达国家和中等发展水平国家城乡收入差距合理比（1.2∶1～1.5∶1）,成为世界之最。我国城乡收入差距比例2003年达到历史最高点,为3.23∶1,2005年为3.22∶1。在考虑到农民收入中的实物性收入和城市居民福利、住房、教育、卫生等因素,中国城乡差距比例可能高达6∶1。

二是工农业之间的失衡。城乡二元经济结构使农业严重落后于工业和其他产业。首先表现在我国二元强度过高。除中国外,世界发展中国家工农业二元结构强度最大为4.09倍。从1996年以来,我国工农业二元结构强度逐年扩大,2000年达到5.26倍,2008年达到5.73倍。一直高居世界榜首的强度值表明我国农业的比较生产率及比较收益率都是世界最低的。其次表现在工农业发展速度失调,工农业增速比超出城乡平等发展阶段2～2.5∶1的增长比例惯例。2005—2009年,农业增长19.5%,年均增速为3.9%；工业增长了54.5%,年均增速10.9%；工农业增速比为2.8∶1。

三是城乡居民身份的差别。我国建国以后,由于思维局限性和特殊的社会环境,出台了以限制农村人口向城市流动为主要目标的户籍制度,人为隔离城乡,使市民和农民身份凝固化,这种人为构建的城乡二元社会结构,是当代中国不同于任何发展中国家的显著特征,因为在一个主权统一的国家内,人为地把全体公民区分为农业户口和非农业户口,形成农民和市民社会地位完全不同的制度体系,这在当今世界上是绝无仅有的。这种举世罕见的城乡隔离制度,使农村与城市长期分离,形成了城市和农村两个各自封闭循环的体系；使农民和市民社会地位和发展机会不平等,形成市民和农民两种身份迥异的不同公民。这种二元社会结构人为地限制了宪法赋予农民的基本权利,造成农民基本权利的缺失,而这种权利的缺失使农民这一弱势群体的社会地位更加弱势化。

四是城乡科学文化素质的差别大。农村教育水平偏低,2008年我国城市文盲率为3.22%,农村则高达11.5%,就业人口受教育年限城市为10.2年,而农村只有6.85年。农村人口中低学历人口的比例远远高于城市,劳动人口的平均文化程度只相当于初中一年级水平；城市人口中高学历人口的比例明显高于农村。在城市,高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍,而且城乡之间的这种差距仍在逐渐拉大。

五是城乡生态环境保护方面的差距过大。生态环境保护工作从一开始就把投入重点放在大城市的大工业和大工程上,制定的许多环境保护技术政策、法规和标准,也是主要针对城市国有大中型企业的,而与农村生态环境保护相关的政策、标准和法规很不健全；在环境治理的基础设施方面,农村也远远落后于城市。城市的生活垃圾处理系统、生活污水排放管网已经建成并日趋完善,而广大农村环保工作缺乏规划,处于无管理或半管理状态,造成土地污染退化和沙化、野生动植物资源减少、水环境污染、河流湖泊水库富营养化等一系列问题。

六是城乡医疗卫生发展水平以及公共设施的割裂。2008年,中国卫生分配公平性在全世界191个国家中排名第188位,列倒数第4位,属世界上最不公平的国家之一,甚至远远落后于被我们视为“贫富差距悬殊”的印度。

七是城乡社会保障的不公平。中国社会保障体系目前主要覆盖城市,基本上没有延伸到农村。2008年,城市失业保险覆盖率已达71.7%,而农村几乎为零。城市最低生活保障基本实现应保尽保,而农村除部分省市外,尚未建立低保制度。城市除部分个体工商户和灵活就业人员外,养老保险已基本实现全面覆盖,而农村除五保户外,基本没有养老保险。农村60至64岁的老人从事农业劳动的占60.1%,仍旧保持着自然经济状态下自生自灭的生存方式。

八是城乡社会组织的差别较大。从几十年的农业政策史及其经济后果看,缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构,是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策出台的重要原因。在城市里,工人有工会,商人有商会,各种产业也有自己的产业协会,来代表这些阶层的利益,表达他们的声音,在政府与各个阶层之间进行沟通。然而,在农村,迄今为止中国最大的群体——农民却没有形成代表自己利益的农会,农民专业组织不被重视,也得不到扶持。

在市场化进程中,城乡居民的经济差距因双方的人力资本及其劳动生产率不同具有某种程度的客观性和长期性,而社会差距则主要由政治力量对比和历史文化传统等制度因素所致,社会差距具有固化和强化经济差距的基础作用,它主要是由一系列不合理的制度安排所致。从以上分析可以看出,造成中国城乡断裂的原因,与我国城镇及乡村存在一些制度与政策差别是分不开的,正是这些制度和政策直接导致了社会差距,同时也引起了经济差距。