集体林权制度改革全面推进林业实现持续发展任重道远

集体林权制度改革全面推进林业实现持续发展任重道远

在省委、省政府领导的高度重视下，为消除林业发展的体制机制性障碍，我省用科学发展观统领林权改革全局，开展了全省集体林权制度改革，进一步解放和发展了林业生产力，大力促进了我省社会主义新农村建设。然而在改革的过程中，也出现了一些不容忽视的矛盾和问题。林改需进一步完善，林业的持续发展任务艰巨。现就集体林权制度改革的进展情况、存在的主要问题及如何进一步完善林改，使林业实现持续发展作初步分析。

一、集体林权制度改革顺利推进

为了实现“农民得实惠、生态受保护、产业得发展、集体经济得壮大”的目标，适应新型产权制度关系的需要，我省从2006年开始，采取先行试点、逐步推开和主体先行、配套跟进的方式，逐步推进集体林权制度改革。

(一)先行试点，稳步推进

2005年，我省在借鉴兄弟省区经验的基础上，结合实际制定出台了全省集体林权制度改革的试点工作方案。2006年5月，组织开展了罗平、屏边、砚山、景谷、永平、腾冲、潞西、兰坪、云县等9个县的林改试点。制定下发了《云南省林业厅关于贯彻落实省委省政府深化集体林权制度改革决定的意见》等林改相关的指导性文件、操作细则和管理制度。并组织开展了林业区划、资源连清和森林资源二类调查等基础工作。进行了森林采伐管理制度的改革尝试，把林木采伐限额落实到山头地块，采伐指标落实到林权所有者手中，调动了群众林改的积极性。组织开展了天保工程区人工商品林采伐试点，启动了生态公益林区的抚育间伐和更新采伐试点。为全省林改的顺利实施奠定了基础。截至目前，9个试点县的主体改革基本完成，现已转入配套改革阶段。在试点取得阶段性工作经验的基础上，我省进一步总结和部署了全省林改工作，明确全省阶段性的林改工作任务是: 2007年，9个省级试点县启动配套改革，2008年完成全省主体改革任务，2009年完成配套改革。

目前，全省16个州市、129个县区全面启动了集体林权制度改革，有845个乡镇、7 048个村、84 867个村民小组完成调查摸底，有842个乡镇、6 454个村、72 817个村民小组完成方案制订;全省已完成确权的村民小组数40 874个、确权户数1 812 141户、确权宗数2 545 514宗、确权面积8 334.49万亩，核发林权证287 505本、发证面积2 265.11万亩。

(二)措施到位，成效显著

我省集体林权制度改革以“林业发展、林地增效、林农增收”为目标，适应经济发展规律，顺应群众意愿，采取了切实可行的工作措施，使林改工作推动力度很大、效果显著。

一是领导高度重视，林改工作责任制度落实到位。省委、省政府高度重视林改工作，2003年省委书记白恩培就提出“生态建设产业化、产业发展生态化”的林业发展思路，2005年白书记又对林权改革做出“一定要改，要快改”的批示，2006年7月召开了全省集体林权制度改革工作座谈会，9月出台了《中共云南省委、云南省人民政府关于深化集体林权制度改革的决定》，明确了全省集体林权制度改革的指导思想、总体目标、基本原则，以及改革的范围、内容、政策措施和方法步骤。

为贯彻落实林改《决定》精神，成立了由省委李纪恒副书记任组长，省政府孔垂柱副省长任第一副组长，省林业厅厅长任常务副组长，22个省级相关部门领导为成员的云南省深化集体林权制度改革领导小组及其办公室;各州(市)县(市、区)也相应成立了林改领导小组及办公室，全省16个州市、129个县区、1 296个乡镇、12 940个村都成立了以书记任组长、行政主要负责人任副组长的林改领导小组及办公室。从而，在全省形成了省、州市、县、乡、村五级书记抓林改，党委、人大、政府、政协四套班子齐配合的林改工作局面，建立了领导小组成员挂钩联系和成员单位联络员制度，林改巡视督查和林改目标责任制度，要求各级党委政府做到思想认识到位、领导挂钩到位、工作指导到位、技术服务到位。同时我省还把林改列入20项农业农村重点督查工作之一，组成16个督查组，由16位省级领导任组长进行督查指导，确保林改工作的责任落实。

二是社会广泛参与，营造良好改革氛围。我省始终把宣传作为林改的一项重要基础工作来抓。省委、省政府明确要求各地建立林改宣传机构，落实工作经费，广泛深入地宣传发动群众。省林业厅与省委宣传部联合制定了《关于做好深化集体林权制度改革宣传工作的通知》、《云南省深化集体林权制度改革宣传提纲》和宣传标语。云南电视台、云南人民广播电台、《云南日报》、《中国绿色时报》、《中国林业》等对我省的林改宣传给予了大力支持。

在加大宣传力度的同时，各部门也积极参与林改工作。如省委农办积极开展林改政策性工作调研;省财政厅积极调研分类经营，筹措生态补偿资金和林改工作经费;省发改委把集体林改列入部门8项督查事项之一，进行督查指导等等。林改工作得到了社会各界的普遍关注和各部门的大力支持，营造了良好改革氛围，有效地促进了全省的林改工作。

三是科学民主决策，依法依规抓好林改工作。我省在具体的林改操作过程中，实行科学民主决策，严格依法依规办事。坚持实事求是，情况不明不动手;坚持依靠群众，三分之二以上村民代表表决通过后实施。林改改什么、怎么改由群众说了算;坚持办事公平原则，公示有异议的方案不审批，严格执行政策不走样，严格按程序操作不缺项;广泛推行“六签名、四公示”制度。 “六签名”即:村民小组会议通知签收、村民小组会议签到、村民小组实施方案签字、林地界限确认书签字、合同签字、村民委员会对村民小组实施方案决议签字; “四公示”即:村民小组实施方案公示、林改工作程序公示、林权现状公示、林改结果公示。充分尊重群众意愿，采取分山到户、集体统一经营、租赁、流转等模式，不搞一刀切。对原来由集体统一经营的林地，既有均山到户的模式，又有均利到户和均股到户的模式。

四是注重资源保护，妥善处理改革与发展的关系。林改以来，我省十分注重资源保护管理，大力培育重点产业，积极协调处理改革与发展的关系。

2007年7月，省政府出台了《关于加强森林资源林政管理工作的意见》 (云政发〔 2007〕119号文件)，就如何处理好改革与保护的关系、林改中如何加强资源林政管理等问题作出了明确规定。省林改办领导、省林业厅和相关职能部门多次深入重点地区开展山林纠纷调研，各级林业部门加大纠纷调处力度，有力促进了林改工作的稳步推进。

在推进林改的同时，我省大力培育林业产业，完成了商品林和公益林经营区划，制定了林业产业发展规划并组织实施了构建技术创新、科技推广、病虫害防治和良种保育四大支撑体系，建设十二个原料基地，重点发展“特色经济林产业、林浆纸一体化产业、林化产业、非木材产业、木材加工及产品深加工利用业、竹藤产业、野生动物驯养繁殖业、森林生态旅游业”等八大产业。

通过一系列政策和措施的落实，全省集体林权改革取得了初步成效:

一是林改促进了森林资源的有效保护。改变了过去林权主体不明确，责、权、利不对称的状况。据统计，全省实施林改以来，乱砍滥伐案件同比下降20.6%，森林火灾同比下降47.6%。二是林改已成为农民增收的新途径。集体林产权明晰到户后，林农依托森林资源这一重要的生产资料，发展林业生产，开展多种经营，来自林业的收入大幅度增加。三是林改使林产业发展焕发了生机。通过林改，激活了产业发展机制，全社会投资林业的积极性大大增强。2007年全省启动了由中国石油天然气股份有限公司投资建设的40万亩膏桐原料林基地。为更好发挥企业在林产业建设中的带动作用，全省评定了林业产业省级龙头企业68个，成立了云南省林业产业协会。四是林改促进了林业部门职能的转变。林改后，林业部门传统的“赶着农民种树，管着农民砍树”的工作方式发生了根本性转变，林业部门作为“管理者”的压力逐步减小，“服务员”、“裁判员”角色日益凸显。五是林改促进了农村民主法制建设。在林改中，始终坚持依法依规操作，让广大农民真正成为改革的主体，借助林改，完善了村务管理制度，确保村务管理的公开、公正、透明，村民自治、民主管理的氛围增加，有力地推动了农村社会民主化进程。六是林改促进了农村社会的和谐发展。我省在林改过程中，始终坚持体察民情、尊重民意、维护民利，积极帮助群众排忧解难，赢得了广大群众的信任，架起了干群“连心桥”，进一步融洽了干群关系。通过林改，明晰产权，及时调处林权纠纷，既解决了大量的历史遗留问题，又有效化解了沉淀多年的矛盾纠纷，有力促进了农村社会的和谐发展。

二、林改存在的主要矛盾和问题

我省集体林权制度改革虽然取得了初步成效，但在改革的过程中，也出现了一些不容忽视的矛盾和问题，主要表现在以下三个方面:

(一)林权制度改革与林产业发展尚未较好地结合，缺乏统筹规划

按照生态建设产业化、产业发展生态化的要求，以森林资源培育为基础，以精深加工为带动，以科技进步为支撑，积极发展林浆纸一体化、木材加工及人造板、林化工产业、特色经济林、森林资源非木材产品、竹藤产业、野生动物驯养繁殖产业、森林生态旅游业等八大林产业是我省调整林业经济结构，加快产业发展步伐的重要举措，集体林权制度改革的既定目标是实现“农民得实惠、生态受保护、产业得发展”，发展林产业与林权制度改革有机结合是尽快形成林产业发展新格局的捷径。但通过林权制度改革明晰产权、均山到户后，林地林木使用权落实到林农手中，千家万户的小生产适应不了千变万化的大市场。要巩固林改成果，必须统筹考虑林业生产力布局，认真研究、制定符合地方实际的林产业发展规划，我省林权制度改革尚未与林业生产力布局、林产业发展较好地结合，缺乏具有针对性和可操作性的统筹规划。

(二)林地产权不明晰，纠纷调解难度较大，发证率低

一是集体林地产权不明晰。1982年林业“三定”时，发证不统一、不规范，林地使用权和林木经营权不统一，责、权、利不统一; 1982年林地承包后，私开的土地较多，交叉开荒、跨区域开荒的现象较为突出，出现“一山多主、一山多证”的现象; 1993年开展的有偿出让集体宜林荒山使用权过程中，由于国土资源局、农业局、林业局、农工部等多部门都在开展此项工作，形成了多部门管理、多部门发证的混乱局面，导致了山林权属不清、主体不明。二是林权纠纷调处难度较大。明晰产权是进行林改的基础环节，是林改工作的焦点和难点问题，随着改革的不断深化，林地经营的利润空间加大，一些历史遗留的林地、林木权属纠纷，不规范的林木流转引发的矛盾逐渐显现，使得调解的难度不断加大;涉及跨县、跨州甚至跨省面积较大的林地调处的难度也大，同时，已调处的纠纷也存在反弹现象，林权矛盾纠纷调处率和执行率不高，难度较大。三是试点县发证率低。林权证是集体林权制度改革确权发证阶段性成果的体现，是确认林地林木权属的法律文书，也是明晰产权后开展配套改革，依法流转、抵押、租赁的重要凭证。截至目前，全省9个省级试点县基本完成主体改革，全省129个县区都启动了林改，但发证率不高，核发林权证面积仅2 265.11万亩，仅占全省林业用地的6.22%。

(三)林改工作进展不平衡，配套改革启动缓慢

一是林改工作进展不平衡。我省的集体林权制度改革是按照宣传发动，开展培训;调查摸底，制订方案;落实权属，核发证书;配套改革，建章立制;检查验收，总结完善五个阶段分步骤进行，我省自2006年启动集体林权制度改革试点以来，各州市县区林改工作进度不一，进展不平衡，配套改革启动缓慢，目前我省的集体林权制度改革第一阶段的宣传培训工作任务已完成，第二阶段的调查摸底工作有84 867个村民小组完成，方案制订工作有72 817个村民小组完成，第三阶段的落实权属工作有40 874个村民小组完成，核发林权证287 505本，仅有9个省级试点县转入第四阶段的配套改革。二是配套改革启动缓慢。确权发证是集体林权制度改革的主体工作，是林改工作的第一步，要巩固林改成果，最大限度地发挥林改的整体效应，达到集体林权制度改革的目的要求，使农民充分享受改革的成果，必须推进配套改革，我省目前的配套改革启动缓慢，在转入配套改革阶段的9个试点县中，仅景谷县完成林业产权交易服务中心建设。

三、进一步完善林改促进林业持续发展的对策建议

(一)把林权制度改革与林产业发展有机结合，充分发挥林产业的规模效益

我省要因地制宜探索林产业发展方向和发展路子，坚持规划先行，按照“市场带动、产业化发展”的思路，突出特色、发挥优势、准确定位，以科学规划促产业发展，超前谋划，统筹考虑，合理布局，制定切实可行的林业发展区域规划，认真组织实施，把林权制度改革与发展林产业有机结合，提高林业资源的利用率和竞争力。加大扶持力度，在林权制度改革后，做大做强林产品基地，形成林产业的区域性生产力布局，积极培育市场前景广阔、关联度强、科技含量高、综合效益好的林业龙头企业，加快林业产业化发展步伐，实现规模化生产和产业化经营;支持林业企业的技术改造，促进产业结构、技术、产品升级，提高资源利用率和企业竞争力;充分发挥林地的综合经营优势，加大林下资源培育与开发力度，采用林农间作、庭院林业等多种经营方式，充分发挥规模效益，把我省的资源优势转化为经济优势，尽快形成区域发展新格局，促进我省林产业的发展。

(二)积极处理林地纠纷，确保林改稳定顺利进行

要坚持以人为本，以促发展保稳定为出发点，始终把农民的利益作为集体林权制度改革的根本要求，坚持因地、因村、因林制定具体的改革方案，通过扎实有效的工作，最大限度保护林农的利益，充分调动林农的积极性，针对在林改中存在的林地权属不明、林权纠纷突出、集体利益与个人利益冲突较大的实际，建立专门的调处机构，认真化解矛盾纠纷，建议州、县、乡各级都要建立一个由林业、农业、国土、法制办、司法、民政、公安、法院等部门组成的林权纠纷调处机构，专门负责对林改中出现的各种纠纷进行调处，以确保工作质量，提高效率。

(三)着力完善集体林权制度改革的配套措施，巩固林改成效

建议尽快出台《云南省深化集体林权制度综合配套改革意见》，适时组织开展综合配套改革工作。一是林业税费改革。将林业税费改革纳入国家农村税费改革的范围，依法改革到位，逐步降低育林基金征收基价和征收比例。同时，要抓住农村公共财政体制改革的契机，将基层林业机构的经费纳入财政预算。二是林业投融资改革。积极协调金融部门继续对林业实行长期、低息、贴息的信贷扶持政策，放宽对农民营造林的贷款条件，推动林权抵押贷款，发展林业保险事业，提高农民抵御风险的能力。三是建立健全服务体系。鼓励农民自愿成立森林防火、防止乱砍滥伐、防治病虫害组织，建立森林灾害联防和应急反应机制。引导林业经营者组建种苗、核桃、笋竹、林产品加工、营销等专业协会。积极培育和规范造林公司、森林采伐公司、木材销售公司、商品林企业联合会等新型林业经济组织。建立健全森林资产评估、木竹检尺、伐区设计等中介服务机构，为农户提供优质、便捷、高效的服务。乡镇林业工作站要充分发挥政策宣传、资源管理、林政执法、生产组织、科技推广等职能作用，健全以乡镇林业站为中心，与农民各类合作组织相连接的农村林业社会化服务网络。四是强化林业科技支撑。以科技推广站、林业工作站、各级林业学会和林业科研院所为主体，开展多种形式的科技咨询和实用技术推广，满足农民科技兴林的愿望。积极引导农户实行科学经营，帮助他们编制和实施好森林经营方案，促进森林可持续经营。组织林业技术专业培训，指导技术协会、专业合作社等群众性组织和农民技术人员的林业技术推广活动，支持和引导林业经营者学科学、用科学，充分发挥科技在兴林富民中的重要作用。五是转变林业管理方式。林权制度改革后，林业经营主体多了，管理对象多了，林业的管理方式必须随之改变。各级林业部门要建立适应新形势的林业管理机制，转变行政职能，创新管理方式，把工作重心转移到林业行政执法、市场监管和公共服务上来，创建公开透明的管理体系，构建公正公平的执法体系，构筑高效便捷的林业行政服务体系。

(《云南省改革进程分析报告》2007年第4期)