一个世界性的命题

三、治理创新：一个世界性的命题

适应当代经济和社会生活秩序的变迁，构建既能有效提高治理成效，又能容纳公民的民主参与热情，体现社会利益和文化价值的多元化趋势的治理模式，是一个世界性的课题。90年代以来，西方发达国家广泛兴起了旨在打破传统政治与行政两分体制，探索能够包容多元民主参与，具有更广泛的民主协商机制的治理结构的理论思潮。治理理论和协商民主理论就是其中颇具代表性的两种。

治理（governance）理论旨在打破传统的以政府或公共机构为唯一主体的公共事务管理模式，建构国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构广泛合作的多中心治理结构；改变传统的单向度的自上而下的权力运作模式，建立起上下互动、权力双向运行的管理机制，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。目前，西方对“治理”概念的理解和运用还存在着广泛的分歧，但在讨论的过程中也逐步形成了一些共识。

从治理的行为主体角度来看，现代意义上的治理将打破传统的以政府或公共机构为唯一权威主体的模式，参与公共事务治理的既可以是公共机构，也可以是私人机构，或公共机构和私人机构的合作。“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。”^[20]确切地说，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”^[21]多元的治理主体通过相互沟通、相互合作，共同形成一种多中心、互动式、开放型的治理结构。

从权力运作向度和方式来看，现代意义上的治理将改变传统的单向度的自上而下权力运作模式，建立起一种上下互动、权力双向运行的管理机制，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”^[22]权力运作方式的这种改革，意味着从等级政治向复合政治的转变。参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。在此，“参与”、“谈判”和“协商”成为治理的三大关键词。^[23]

从权威的来源来看，现代意义上的治理，其权威性建立在参与者的共识、共同利益和共同目标确认上，而不是源自法规或政府的行政命令。因此，治理在很大意义上是一种自愿性的合作过程。“更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。……因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”^[24]

协商民主（de1iberative democracy，又称审议性民主、商议性民主、商谈民主）理论，着眼于政治选举之后公共事务治理存在的问题，力主通过完善治理过程的民主程序，建立公民广泛参与的民主协商机制，通过自由平等的对话来消除冲突，保证公共理性和普遍利益的实现，扩大公共政策的合法性基础，从而有效回应多元文化和多元社会的不同利益诉求，增进政治话语的相互理解。当今西方政治思想界的领军人物，如美国著名政治哲学家约翰•罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼•吉登斯、德国思想领袖尤尔根•哈贝马斯等人，都是协商民主的积极倡导者。从现有的理论进展来看，协商民主既可以理解为一种公民广泛的直接参与的治理形式；也可以理解为一种每个参与者能够自由表达，愿意倾听并考虑相反的观点的公共政策的民主决策机制；同时也可以理解一种事务受其成员的公共协商所支配的团体形式，其核心理念是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识。^[25]它力图将协商从政治手段上升为制度安排，把协商主体从精英扩展为广大公民，促使现代民主从注重选举，转向关注政治与行政的微观具体过程。

毫无疑问，治理和协商民主理论的滥觞，都有着西方国家特定的社会背景。无论是治理理论还是协商民主理论，都是在西方现有的宪政体制和代议制民主的政治框架下，优化社会治理结构和公共选择机制的理论尝试。因此，治理理论和协商民主理论不是对西方现代治理框架的替代，而是一种在运行机制或微观机制上的补充和完善。作为正在致力于民主政治建设的转型国家，中国的宪政体制和代议制民主框架尚在探索之中，有着根本不同的政治前提和制度环境。忽视这一前提，完全以治理理论和协商民主理论来阐释地方政府创新实践，有可能造成对这一创新实践的政治与行政意义，及其内生逻辑的严重误读。但与此同时，我们也应当看到，治理理论、协商民主理论在既有的政治制度背景下强化公共事务治理的民主参与机制的理论旨趣，同中国目前在稳定既有的政治制度框架的前提下，丰富民主形式，拓宽民主渠道，逐步扩大公民的有序政治参与，优化公共事务的管理机制的政治—行政发展策略不谋而合，为探索中国特色的民主政治发展道路及相应的地方治理结构提供了有益的启示，提供了可资借鉴的丰富的理论资源。

其一，就治理所要实现的目标即善治而言，其致力于增进政府与民间合作的旨趣，符合中国在稳定既有的政治制度框架前提下，扩大公民有序参与，优化政府决策的政治发展策略。善治的精神实质是合作。“所谓善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。”^[26]在保持自主性、稳定性和主导性的前提下，中国共产党一直积极鼓励开展旨在扩大基层民主、改善干群关系等微观政治体制改革。治理理论和协商民主理论基本不涉及宏观政治制度框架的变革，而是致力于在既定的政治框架内增进政府与民间、公共机构与私人机构的合作。这种思路，正好符合中国现行的国家（执政党）主导下的合作主义演进模式。因此，相对于多元主义的思路，注重国家和社会团体的制度化合作的法团主义（CorPoratism），倍受国内学术界主流学者们的青睐。目前，国内学术界围绕中国政治发展路径选择问题形成的几种最具代表性的主流思路，如康晓光提出的在决策机构中吸纳社会精英的“政治行政化”主张，^[27]林尚立提出的以协商民主替代竞争性民主，^[28]俞可平提出的增量政治改革，^[29]徐勇提出的竞争——合作主义主张等等，其国家（政党）主导下的政府与民间合作的思路，都同法团主义有相通之处。这也就意味着，中国语境下的治理理论，实际上为符合中国民主政治发展逻辑的改革思路提供了一种建设性的思想资源。正如有学者指出的那样：“合作主义作为制度安排的价值理念，有助于中国治理模式的平稳转型。”因为“合作主义强调制度性整合，主张政府权威和社会团体进行制度性合作，达到双方受益。”^[30]一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。^[31]

作为地方公共事务管理主体和国家意志在地方的代表，地方政府处在各种社会利益矛盾冲突的焦点上，最能深切地感受到现行的政治与行政体制面对的日益紧促的外在压力。同时，作为有着特殊效用目标的行为主体，地方政府基于其自身的行为逻辑，也具有创新政府管理模式，创新微观政治运行机制的内在动力。一方面，在日趋激烈的区域经济发展竞争中，地方政府如果不能积极主动地调整自身的角色定位，减少对微观经济过程过多过滥的行政干预，积极回应市场主体的政策吁求，提高政府运行的效能，就很难优化区域经济发展的软环境，实现经济增长绩效最大化，在区域发展竞争中赢得优势。

另一方面，就消极目标而言，在市场主体、民间组织及各种尚未组织化的利益群体均表现出较强的参与冲动，而各种非制度化的利益表达行为已经使地方政府背负极大的政治稳定压力的背景下，地方政府如果不能主动地就某些微观政治机制和治理方式进行调整，以便更好地回应各种利益群体的利益诉求，增强公共政策的合法性基础，就越来越难以有效地维护区域的政治稳定，势必只能忐忑不安地处于自上而下的政治稳定压力与自下而上的群体性抗议压力的夹缝之中，被动地应付各种突如其来的政治危机事件。

从浙江涌现出来的大量典型案例来看，地方政府创新实践已经涉及政府运作层面的各个环节。从建立健全政府对公众公共服务需求的回应机制，到扩大社区公共政策制订的民主参与；从引入现代治理技术创新公共服务平台，到深化行政审批制度改革，简化和优化政府办事程序；从规范政府行为，增强政府的公信力，到健全权力机关、社会公众和媒体对政府行为的监督机制；从强化群众团体的社会维权功能，到充分发挥行业协会等民间及准民间组织的自治功能；从完善政府绩效评估指标体系，到引入公众评估机制等等，各种形式的政府创新实践都在不同程度上创新了政府运行机制，提高了政府运作的效率，有效地增强了政府行为回应性、服务性、公开性、规范性，既改善了市场经济发展和和谐社会建设的体制环境，也为宏观行政体制的改革积累了丰富的地方性知识。

其二，治理理论和协商民主理论聚焦于公共权力的具体运作方式和运作过程，同样契合乎于中国民主政治建设微观治理效能优先的价值旨趣。“如果从公共权力的归属、配置与运作的尺度分析，统治更强调权力的归属，强调治者与被治者‘不可僭越’的关系；治理注重的是权力的配置与运作，强调政府权威与公民社会的共同治理过程。”^[32]如果把政治区分为宏观政治与微观政治两个层面的话，治理理论所关注的是正是微观层面的政治问题。目前中国现实政治生活的矛盾和危机，往往都集中于微观政治层面，其最突出的表现就是基层政府同民众的矛盾。面对这样的现实，运用治理与善治的理论资源，将微观政治领域的治理效能优化问题摆在优先位置，通过倡导、鼓励政府与自治性社会组织的合作，开展扩大公民有序参与的试验，缓和基层的社会矛盾，改善干群关系，不仅有利于稳定政治局势，而且对于增强执政党的政治合法性基础也具有重要的现实意义。

地方政府通过扩大政治参与渠道，吸纳社会精英进入体制，扩大基层群众的民主选举权利等途径，在不触及现有政治权力格局的前提下，以渐进性的方式实现了“增量民主”的发展，“在不损害民众原有利益前提下，尽可能地增加原来所没有的政治利益并逐渐放大新增利益”^[33]。具体地说，地方政府通过建立政府与公众的沟通机制，扩大公共政策过程的民主参与，增强公众对公共权力的民主监督等多种形式所建立的行政民主或治理民主机制，有效地落实了政治民主的价值理念，丰富了民主政治的实现形式。

民主是现代政治文明的普适价值，但民主政治建设的内涵是极其丰富的，民主选举只是其中一个重要环节，它所解决的是权力的合法授予问题。无论是西方还是当下的中国，都经常面临着大量的“后选举”问题。民主选举的落幕，实际上只是民主政治运作的开始，而决不是终结。对于公众而言，更具有实质意义的往往恰恰是选举之后的公共事务治理问题，特别是公共权力的具体运作问题，如有效地维护地方的公共秩序和市场秩序，满足最基本的公共服务需求，保障公民的合法权益，提高为市场主体和公民服务的行政办事效率等等。大量的地方政府创新实践表明，行政民主是政治民主的重要实现形式。特别是在中国这样的政治与行政合一的体制环境下，行政民主相对抽象的政治民主理念，公共权力的具体运作相对于公共权力的授权机制，与人民群众的切身利益的关联更为直接，地方政府也更容易从中发挥积极的推动作用。

其三，中国30年来的市场化改革以及经济社会结构所发生的深刻演变，客观上为中国治理模式的转型提供了新的社会基础。众所周知，计划体制背景下的国家治理是一种全方位的社会管制。在这种“总体性社会”（Tota1itarian Society）^[34]中，国家一方面在党的一元化领导体制下，自上而下地在社会各个领域建立行政化的组织体系，将所有社会成员纳入组织网络，使之成为整个棋盘上的一个棋子；另一方面，国家通过社会资源的垄断性配置，以及对社会流动的严格限制，使社会成员的生存发展完全依附于国家及其代表即各种行政化的单位组织。借助于这种垄断性的控制机制，国家意志得到以通过各种政策文件、政治运动贯彻到社会的各个角落。在市场化进程中，随着体制外市场资源的日益丰沛，以及社会利益结构的多元化和利益主体实现利益方式的多元化，整个社会的资源配置方式、利益分配机制发生根本性改变，导致原有的建立在国家垄断社会资源基础上的社会控制机制逐渐失灵，传统的国家治理模式由此遭遇严重的危机。对于处于国家治理最前沿，处在各种社会矛盾的风口浪尖上的地方政府来说，治理危机的挑战是相当严峻的，在既有的政治与行政体制所赋予地方政府的体制内资源日益稀薄情况下，寻求体制外资源的支持，几乎就成为地方政府应对传统治理模式危机的必然选择。

如前所述，市场化改革带来的一个重大的社会结构变迁，就是体制外资源的大量涌现，社会各种群体都不同程度地占有和分享了分散化的社会资源。丰富的体制外资源的出现，既给传统的政府单一中心的治理模式的运作带来了诸多挑战，同时也为政府整合资源，创新治理模式提供了一个相当大的自主空间。

一是随着民营经济的快速发展，各地都涌现出了一个规模日益扩大，社会资源拥有量日益庞大的私营企业主群体。他们作为地方财富创造的主体力量，通过大量雇用地方劳动力，解决地方就业问题，出资兴办地方各种公益事业，组织行业协会、民间商会维护自身权益和表达利益诉求等方式，对地方的公共生活产生了越来越大的影响，已经成为地方政府推动地方经济发展和维护地方社会秩序稳定不得不倚重的重要力量。事实上，近十多年来国家治理模式演变的一个重要内容，就是以“行政吸纳政治”^[35]的方式，将大批体制外的经济精英、文化精英吸纳和整合到体制内，通过安排他们进入各级人大、政协组织，安排他们入党，将他们吸纳到村民自治组织和基层党组织等方式，来发挥他们在公共事务治理中的积极作用。

二是市场体系的发育以及社会利益的分化，催生出了大量自主性不断增强的各种社会自治组织，它们在提供市场中介服务，维护组织成员利益，建立行业及群体自身的自律及自治机制，以及协助政府协调群体间的利益，制订行业发展规划，承接政府转移的社会管理职能等方面，显示出了越来越强的生命力。

三是就更广泛的社会基础而言，在公民社会初步发育的过程中，地方各种社会精英分子利用其掌握的社会资源，已经成为制约、影响地方公共生活的重要力量。这些精英分子既具有广泛的社会影响力，又具有较强的现代民主政治意识，同样是地方政府在地方治理过程中必须倚重的对象。从知识政治学的角度来讲，地方治理过程借助的大多是“地方性知识”。按照哈耶克的“知识分工”的理论，知识只会作为个人的知识而存在。知识的分散性、多样性和易变性，决定了没有任何一个机构或头脑能够随时全部掌握它们。“我们必须运用的关于各种情势的知识，从未以集中的或整合的形式存在过，而且是作为彼此独立的个人所掌握的不完全的和常常是相互矛盾的知识的分散的部分而存在的。”^[36]“分立的个人知识”是一种特定时空下的情境知识，是高度个人化、地方化和情境化的，往往都是只可意会难以言传“默会的知识”，它与个人的经历、背景以及现实处境紧密相关。每个社会成员都拥有一整套应付社会生活的独到心得，一整套建立在个人生活经历基础上的适应其特定的生活情境的知识系统。“这些工具乃是人类经悠久岁月而逐渐形成的产物，而且通过对它们的运用我们才得以应对我们周遭的环境。”^[37]在社会化分工日益细密，人们的思想视野随着社会交往的扩大而日益开阔的背景下，社会成员特别其中的精英分子积蓄着丰富的地方政府所缺乏的社会治理智慧。

上述丰富的体制外资源，作为一种现实的力量，已经对地方的公共生活构成了重要的影响。对于地方政府来说，漠视、排斥或压制它们的影响，它们就可能演变为一种异己的反体制力量，就会以各种无形而有效的方式阻碍地方政府对公共事务的治理，并在这一过程中严重削弱地方政府的权威。相反，如果地方政府能够以开明、务实的态度，尊重社会多元主体的利益，为他们发挥自身在地方公共事务治理中的作用提供一定的舞台，就可能将各种体制外资源有效地整合到地方公共事务的治理过程中来，使之服务于地方政府的行政意图。就此而言，近些年来广泛兴起的地方政府创新实践的实质，就是地方政府在传统治理模式面临严峻挑战的背景下，力图通过创新政府管理模式，增强公共管理的民主参与机制，把各种新生的体制外资源（市场资源与社会资源）纳入国家治理体系，将体制内资源与体制外资源、传统治理机制与现代治理技术有机地统一起来，以切实提高社会治理效能的努力。^[38]