漫长的等待，虚假的补偿

漫长的等待，虚假的补偿——“换汤不换药”的解决程序

如果一个国家认为其他国家没有履行WTO协议所规定的义务，以至于其贸易利益受损，它就可以求助于WTO的争端解决机制。首先，它应当给别的国家一个共同协商以解决问题的机会。如果问题仍未解决，它就可以向WTO的争端解决机构（DSB）提议成立专家组来处理这一问题。

如果一个国家提出了这种要求，DSB就必须成立专家组。只有当专家组成员一致同意不成立专家组时才能拒绝这一要求，但这几乎是不可能的，因为这种一致共识需要得到要求成立专家组的国家的同意。

专家组通常由三到五个独立的专家组成，他们研究争端内容、考虑各方观点并做出裁决。专家组的报告须经DSB批准通过。几乎发生不通过的情况，因为不通过也需要得到专家组的裁决所支持的一方的同意。

违规的WTO成员必须依照专家组的意见做出行动。如果它没有按要求做，则受害国可以求助DSB，DSB将允许它采取对违规的WTO成员的报复性措施。

在这一程序中，不同的阶段有具体的时间范围，WTO就DSB决定成立专家组、专家组成员的选择、专家组准备报告、DSB批准报告、执行专家组意见等各个环节提出了限期完成的时间表。例如，条款规定专家组必须在6个月内给出报告，上诉机构对提交给它的事务在2个月内给出结论。但是，没有任何机制强制执行这一时间表。

从表面上看，这一程序无疑提高了争端解决的可预见性。但对于整套机制的有效运行来说，仅仅停留在这一步是远远不够的。在争端解决的实际执行过程中，对弱势成员（如发展中国家）的贸易利益缺乏足够的保护。

争端解决机制允许违规成员在“纠错”之前有两年多的延迟，为此，受害国将不得不经过漫长的等待才能得到完全的补偿。更为可怕的是，这种延迟是争端解决程序本身所造成的，而不是来自于发达国家的阻挠。

协商程序是要求成立专家组的前提，这一程序需要2个月的时间。成立专家组的要求一旦提出，DSB就决定成立专家组。通常，成员的选择不会延迟。专家组需要花费6个月时间发布最后报告。如果争端的一方对报告不满意，它可能提出上诉。实际上，在大多数重大案件中，专家组的判决所反对的一方几乎都会进行上诉。在这种情况下，案件将提交到上诉机构，上诉机构将花费60天的时间做出判决。

当专家组或上诉机构的报告提交到DSB时，通常其批准通过也不会延迟。违规的WTO成员需立即执行给出的意见；但是如果立即执行不合实际，违规的WTO成员将要求一个时间范围来执行专家组意见。如果对时间范围问题没有达成一致，将对此进行仲裁。仲裁过程的规定是，执行专家组意见的合理期限从DSB通过报告日起不能超过15个月。

这样，到违规的WTO成员对受害国的“贸易侵权行为”完全得到纠正时，将近27个月已经过去了。在大部分重要而棘手的案件中，历时超过2年亦属平常。

这种迟来的补偿对于申诉国的实质损害是显而易见的——尤其当申诉国是一个发展中国家时。发展中国家经济势力弱，贸易渠道有限。在这种情况下，违规的WTO成员的进口商往往会改变其进口渠道——而不是等待“纠错”行为的完成。尽管自己和自己的国家没犯任何错误，申诉国的出口商却因此而失去了出口的机会，生产部门也可能遭受连带损失。因此，即使违规的WTO成员实施了“纠错”行为，但为时太晚，对弱势贸易方已没有实际意义。

对于弱势国家来说，在一些重大案件中，即使是延迟的补偿也可能完全是虚假的。问题的根源在于DSB决策的实施机制的薄弱，因为DSB根本没有办法迫使违规的WTO成员执行它的决定。决定的执行很大程度上依靠有关国家的良知。最后的武器就是受害国的报复性措施，但这对于弱势国家来说，又不太现实。

不管是旧版本的关贸总协定，还是现有的WTO规则，都在很大程度上依赖相关国家所受到的道德压力来执行它的决定。在影响不大的一般案件中，相关国家一般都会遵从决定，立即实施改正行为。但在一些棘手而又重大的案例中，现有争端解决机制的有效性就面临严峻的考验。

在此就让我们回顾一下两个案例。

在美国反对欧盟香蕉进口制度的案件中，专家组最后判决欧盟的行为削弱和抵消了美国的权力。当专家组报告被提交到关贸总协定理事会（在WTO成立以前，关贸总协定理事会负责这些事务）时，报告因欧盟的反对而不能通过。欧盟认为，这一与它和非洲及加勒比海国家之间的协议相关联的案件，涉及到它的成员国的重大利益，因此，它在关贸总协定理事会上坚决反对报告的通过。在新的WTO规则下，虽然欧盟不能直接阻止报告的通过，但如果它认为香蕉进口制度关系到成员国的重大利益时，它仍然可以不执行专家组意见。这种拒绝执行所产生的困窘状况绝不比阻碍报告的通过好多少。

第二个案例涉及尼加拉瓜对美国的指控。专家组最后判决美国败诉，报告虽然已在理事会上通过，但美国仍然拒绝执行专家组的意见，因为它认为其切身利益受到威胁。

可见，在一些棘手的案例中， WTO的道德压力并不可靠。而在这些重大案例中，正是申诉国遭受了巨额的损失。

接下来就让我们来看看现行的争端解决机制是如何解决这些问题的。

如果违规的WTO成员没有执行专家组意见，申诉国可以要求前者给予赔偿；如果仍未解决，申诉国可以要求DSB授权它暂停对违规的WTO成员的某些优惠措施和义务。在接受DSB的授权后，申诉国就可以暂停对违规的WTO成员的优惠或其他义务。

在极其困难的案例中，违规的WTO成员因危及本国切身利益而拒绝执行判决，申诉国得到补偿的最后手段就是采取报复性措施。当然，这种报复性措施不能超过申诉国的贸易损失。

这些报复措施一般以违规的WTO成员对一些产品附有额外义务的形式，或者对违规的WTO成员的进口采取数量限制措施的形式出现。对于经济实力较弱的国家，特别是发展中国家来说，这种最后的解决办法却并不现实。

如果违规的WTO成员是一个经济和政治强国，那么任何报复行为都将带有政治和经济含义。作为弱国，发展中国家会极力避免这种情况的出现。另外，报复性措施往往会提高进口价格，对发展中国家并不见得是好事。

总之，在强国与弱国之间发生严重的贸易争端时，后者在行使自己的权力或确保前者履行义务方面处于非常被动的地位。目前的争端解决机制完全无力协调这种重大的贸易利益冲突。长此以往，恐怕会使广大发展中国家寻求游离于规则之外，从而削弱争端解决机制的群众基础。

交易费用高昂的“解决之道”

对于一个规则来说，其有效性的大小最终取决于实施规则所发生的费用。例如，如果诉讼费用过高，当事人就会寻求“私下了结”之类的变通，而不再诉诸法律。现有的争端解决程序正在面临这样的困境。对于发展中国家来说，现有的争端解决费用总是高昂的。

目前，专家组的工作已经变成技术性很强的事务，以至于专家组在研究案情时已经达到对法律吹毛求疵的程度。案件准备过程、在专家组面前的陈述和对专家组提问的答复等都需要经过高水平的法律培训，拥有丰富的经验和技巧。一般地，发展中国家负责对外贸易的官员或它们的外交官没有深厚的背景，没有经过培训，也没有单独处理这类问题的经验。甚至连发展中国家的法律专家也不具备处理这种国际性问题的足够经验。因此，为了对案件做充分有效的准备，为了帮助他们在专家组面前做陈述，发展中国家不得不经常高价聘请发达国家的法律机构。

在案件的准备过程中，通常需要到其他国家收集信息并对这些信息进行分析。发展中国家一般没有这种渠道。正是由于这个原因，他们也需要进行额外的支出。

可见，现有争端解决机制的“监督成本”和“实施成本”居高不下。结果，在向DSB申诉和应诉的环节上，发展中国家要支付巨额的费用。在决定是否正式向DSB申诉之前，发展中国家自然要“算一下帐”，看看“打官司”到底“划不划算”。而对许多发达国家来说根本不存在这种障碍，因为它们完全支付得起这些费用。

规则的例外：在反倾销领域“缩手缩脚”

在现有框架中，专家组在与反倾销相关的争端解决中的作用受到了严格的限制。

正是由于这一漏洞，发达国家才把反倾销作为实施“新保护主义”的主要措施。规则生效以来发达国家反倾销案的激增就是明证。在多数情况下，发展中国家总是这些措施的牺牲品。从这一情况来看，对专家组在这类问题上的权限限制使发展中国家处于非常不利的地位。

在此有必要解释一下《反倾销协议》中的条款是如何破坏争端解决程序的。

在争端解决的一般程序中，专家组需要给出一个关于案件事实、相关协议的适应范围及本案是否符合该协议的客观评价。因此，专家组需要对案件中的“作为”或“不作为”是否符合相关协议或是否违反了协议的任何条款做出判定。但在反倾销案中，反倾销协议中的有关条款不允许专家组判断争论中的反倾销措施是否与该协议一致。专家组的作用仅限于判断采取反倾销措施的国家所陈述的事实是否合理和客观上，他们不能对权力是否被侵犯和义务是否被履行做出结论。

如果对协议的相关条款允许不止一种解释的存在，那么，若反倾销措施符合其中任何一种解释，专家组就要宣布该措施符合协议。通常，一国政府往往采用对自己最有利的解释，以证明自己反倾销措施的合理性。在争端解决程序中，如果可能存在多种解释，专家组一般要权衡所有的解释并给出他们支持的解释，然后决定争论中的反倾销措施是否符合协议的特定条款。而在研究反倾销措施时，专家组被禁止遵从这一惯例。

如果任何一种解释都可能有效，它将不可能发挥“纠错”的功能，因为政府总是能够为其行为做出支持性的特定解释。而要证明这种特定的解释的荒谬和不可能，却是极其困难的。

发达国家成功地把这一削弱争端解决机制的条款写入《反倾销协议》中，从而确保在反倾销案中获得了很大程度的“自由裁量权”，从而使WTO的争端解决程序埋下了完全失效的隐患。