我们走得太远了吗

6.6　清洁空气法案经济学：我们走得太远了吗?

上述预测虽然令人鼓舞，但EPA自身的数据几乎不能表明完全控制了常见污染物的排放，除了铅之外。此外，虽然自1970年以来空气质量提高了，但是总人口的近40％仍然居住在空气不能满足所有NAAQS的地区，酸雨在美国和加拿大的一些地区仍然是一个问题，同温层臭氧问题也远远没有得到解决。考虑到这些情况，一些人认为我们对降低污染排放还做得不够。然而，减少污染排放并不是一种无须付出代价的努力，比如，污染排放控制技术需要大量的资金投入。针对这一问题，一些人认为，我们已经走得太远了，减少污染排放的成本已经太大了。

经济学家们试图通过进行收益—成本分析来解决这个问题。上面提到的由EPA进行的两个研究即《清洁空气法案的收益和成本，1970—1990年》以及《清洁空气法案的收益和成本，1990—2010年》说明了这一工作的必要性。

清洁空气法案的收益和成本，1970—1990年

收益。从1970年到1990年，CAA使二氧化硫、一氧化氮、颗粒物、一氧化碳、臭氧和铅的环境浓度降低。这些更低的环境浓度产生了各种收益，如人们健康的改善、可见度增加、产品和建筑物的污渍减少、工人生产率的提高、农业产出的增加和生态的改善等。

更低的污染物浓度带来的人们健康改善主要表现在：(1)过早死亡、慢性支气管炎及其他呼吸道疾病与症状、高血压、中风、心脏病和弱智减少；(2)医院住院设备减少。EPA也估计了来自增加可见度、减少污渍、提高工人生产率和增加农业产出的收益，但没有估计来自生态改善的收益，虽然这是显著的潜在收益来源。

所有这些因素的收益都具有不确定性，所以EPA给出了一个估计范围。表6.2列出了EPA对1970—1990年间产生的收益的平均或者中间估计。所有的估计都根据通货膨胀和事件发生的时间进行了修正(通过贴现收益，参见第9章对于这一过程的详细解释)。

表6.2　清洁空气法案的收益和成本，1970—1990年

资料来源：EPA，The Benefits and Costs of the Clean Air Act，1970 to 1990，ES-7.

成本。消费者、企业和政府为了遵守清洁空气法案都承担了更高的成本。由于需要安装、操作和维护污染控制设备，需要对法规遵守情况进行报告以及对新污染控制技术的研发进行投资，提供商品和服务的成本(及其价格)会更高。政府承担了设计和实施规制以及监管规制遵从情况的成本。EPA估计这20年间遵从规制的总成本(根据通货膨胀及事件发生时间进行了调整)大约是5230亿美元。

另外，一些关于遵从环境规制的支出取代了生产性投资，这些投资的减少降低了一国的资本存量和劳动生产率，并最终降低了经济增长率。因此，应该用损失的GDP估计值来补充环境规制遵从成本，因为更低的增长率归因于遵从环境规制。

在1970—1990年的研究中，EPA并没有提供损失的GDP的估计。而由Jorgenson和Wilcoxen进行的研究得出结论，从1974年到1985年，所有环境规则产生的成本引起实际GDP的增长率每年下降大约0.2％。^[2]这看起来好像是一个很小的影响，但我们的计算表明，如果实际GDP每年以高于1970年到1990年之间实际增长率0.2％的速率增长，那么美国在这一时间段能额外生产3270亿美元的商品和服务。

环境规制增加了遵从成本，它也提高了商品和服务的成本和价格。价格的上升降低了工人工资的购买力或工作的报酬。他们将通过减少工作时间，将EPA没有考虑到的成本转嫁给社会来作出反应。一些证据表明这一成本本身是巨大的，但是当前能够得到的对该成本的经验估计仍不确定。

然而，根据Jorgenson和Wilcoxen的估计，1970—1990年间CAA的总成本是5230亿美元，加上他们估计的3270亿美元的GDP损失，这是一个很大的数字，但是它与22.2万亿美元的总收益(表6.2的所有收益之和)相比显得相形见绌。EPA坚定地主张，到1990年为止，清洁空气法案的实施对经济产生了一个净收益影响。

清洁空气法案的收益和成本，1990—2010年

EPA在其收益—成本分析中提出的第二个问题是，1990年的CAA修正案是否能够在1990—2010年间实现收益大于成本。修正案增加了额外的规制，但这些额外的规制对收益和成本的影响小于累积到1990年的规制影响，见表6.3。

表6.3　清洁空气法案1990年修正案的收益和成本，1970—2010年单位：美元

资料来源：除了实际GDP损失之外的所有数据都是基于EPA《清洁空气法案的收益和成本，1990—2010年》(The Benefits and Costs of the Clean Air Act，1990-2010)提供的数据计算得到的。实际GDP损失的计算基于作者的假定，即1990—2010年实际GDP损失与遵从成本的比率与1970—1990年的相同。

在表6.3中，EPA将1990年修正案分成两种类型：一是以减少标准污染物为目标的规制变化；二是用来减少同温层臭氧的规制变化。受1990年修正案影响的标准污染物是可吸入颗粒物、二氧化硫、一氧化氮、一氧化碳和臭氧。1990年修正案的目标是通过限制氯氟烃类化合物和其他挥发性有机物来减少同温层臭氧损耗。

虽然这一时期收益与成本之间的差距不及1970—1990年期间大，但是在加上由此而受损的GDP估计值之后，预期的收益仍以将近4∶1的比例超过预期成本。

因此，传统经济学表明，环境规制不会导致一些批评家担心的大范围的负面经济影响。然而，这些结果也并不必然意味着我们达到了环境规制的有效水平。

当规制的总收益超过总成本并且规制的边际收益等于边际成本时，环境规制才是有效率的。EPA的估计清楚地表明，规制的总收益超过了总成本，但是仅此并不能告诉我们规制是太少了还是太多了。在总体上收益超过成本的事实也不能排除进一步减少环境规制成本的可能性。CAA的成本很可能为每年600亿美元左右，减少成本当然是一个值得努力的目标。