区域服务贸易安排具有“渗漏性”的政治经济分析

三、区域服务贸易安排具有“渗漏性”的政治经济分析

在“特惠侵蚀”机制作用下，区域服务贸易安排提供的特惠待遇呈现出明显向区外扩展趋向，这表明服务贸易自由化的推进在某种程度上是基于“非互惠的”。这点与传统上用作解释贸易自由化的政治经济学理论——弗雷德﹒伯格斯坦(C.Fred Bergsten)于20世纪90年代提出“竞争性自由化”(Competitive Liberalization)概念——是相悖的⁽¹¹⁾。“竞争性自由化”理论认为由于各国内部存在不同的利益集团，贸易自由化不会以单边方式进行，而是依赖于推动和反对自由贸易的利益集团之间的斗争。在此情形下，政府借力于自由贸易谈判，将自由化措施建立在与他国互惠基础上，其实质是动员国内的出口利益集团抗衡保护主义的压力，使贸易体制朝自由化方向发展⁽¹²⁾。区域服务贸易安排为什么会具有将特惠承诺“非互惠地”向区外扩展的动力呢?这本质上是源于“服务”的特殊性:一是服务提供要求生产者和消费者在空间上彼此靠近;二是服务贸易保护是通过设立技术标准、资质要求等规则性壁垒的方式进行。以此为出发点，作者认为促进区域服务贸易特惠承诺具有区外“渗漏性”的政治经济动因主要包括:

(一)避免因沉没成本和网络外部性引发先动优势固化带来效率损失

在货物和服务的生产过程中，“沉没成本”(Sunk Cost)是非常重要的⁽¹³⁾。但是，与区位相关的特定沉没成本(Location-specific Sunk Cost)，即在特定市场上进行服务提供所产生的成本对大量的服务部门是非常重要的，因为服务提供要求供给者和消费者在空间上彼此靠近在各服务市场上，服务提供者“有序进入”(Sequential Entry)和“同时进入”的结果迥异⁽¹⁴⁾。在“有序进入”的情形下，“沉没成本”可能会被先进入者进行战略性运用。如:一些先进入者通过广告等促销方式网罗消费者。在消费者掌握相关信息不完善的情形下，消费者更换服务提供者的成本越高，即使后进入者能提供更好服务⁽¹⁵⁾。这种“先占效应”(Incumbency Effect)在具有网络外部性(Network Externalities)的服务领域表现得尤其突出⁽¹⁶⁾。因为新进入者必须满足既得利益者设定的技术标准，既得利益者可通过发放特许经营许可的方式实现“资本累积”(Capital Accumulation)，持续巩固和提升其先动优势。如果进入门槛足够高，先行者甚至可以持续阻止竞争，以求进一步提升市场集中度。

在存在较高的特定区位沉没成本和网络外部性的情形下，区域服务贸易协定的缔结会带来特定的贸易转向效应。即区内的次优服务提供者可能被赋予先动优势，并倚仗市场支配地位抵制来自区外的更具效率的竞争者⁽¹⁷⁾。这种市场支配地位究竟能维持多久取决于“沉没成本”对价格和品质差异的影响力。通常情形下，特惠安排所赋予的先动优势具有持续性(Durable Advantage)，即使服务贸易自由化最终基于最惠国待遇机制展开，区内次优的服务提供者仍难以被区外最优的服务提供者取代。特惠安排缔结之初形成的关于市场分配的利益格局一旦形成就可能长期固化，原因在于该格局背后的投资决策是各微观的服务提供者在既定政策条件约束下从追求经济收益最大化出发做出的理性选择。但个体理性的加总却是经济整体资源配置的无效率和国家间经济关系亲疏度的不可逆性。这种由特惠贸易安排引发的，受民间经济主体理性决策推动的，客观上形成的经济活动无效率的区域模块化——即麦克拉伦(McLaren，2002)所谓的“潜行性区域主义”(Insidious Regionalism)——所带来的负面影响在服务领域表现得相对持久和显著。上述分析证明，贸易自由化收益主要来自于经济资源在各经济体具有比较优势部门上的有效配置，依据区域服务贸易安排实施非对称性的贸易保护会导致经济资源在各服务提供者之间的配置出现扭曲，最终造成效率损失，区域服务贸易协定的参与者对此多是避之不及。

(二)服务自由化承诺一旦做出后将其进行扩展适用的边际阻力相对较小

服务对外开放的基础是服务部门竞争力的提升。一国在推行服务贸易自由化进程中，遭遇阻力最大和最关键的环节往往是服务对外开放的第一步，例如:要在某服务部门中打破垄断或给外国服务提供者提供新的准入机会。经济体一旦在其参与的某项贸易协定中，在某服务分部门的某提供模式上克服了重重阻力采取了自由化措施，将该措施扩展适用于第三国就会相对容易很多，特别当其首个缔约伙伴是拥有大量竞争性服务提供者的大经济体时更是如此⁽¹⁸⁾。事实上，该规律在某种程度上已得到经验事实佐证。因为学者们通过测算发现，大多数经济体在其参与缔结的所有区域服务贸易协定中所作“GATS+”承诺的部门和模式分布具有较高的同质性。作者将具有代表性的发达和发展中经济体在其各自参与的多个区域服务贸易安排中所作“GATS+”承诺的“相似度系数”(Coefficient of Similarity)进行了测算⁽¹⁹⁾。表5.4测算结果表明，除个别国家外，大多数经济体所做“GATS+”承诺的相似度系数均超过了40%，发达经济体普遍接近60%甚至更高，欧盟、澳大利亚、美国的相似度系数更是分别高达70%、68%和65%。在发展中国家中，哥斯达尼加、萨尔瓦多、智利的相似度系数尤其高，甚至超过了70%。值得注意的是，该三个发展中国家均与美国缔结了区域服务贸易协定。大多数经济体在其各自参与的所有区域服务贸易协定中所作“GATS+”承诺具有较高的相似度，该现象意味一经济体的某项服务自由化承诺一经做出，就在某种程度上具备了对外扩展适用的基础和潜力。

表5.4　经济体在其参与的区域服务贸易协定中所作“GATS+”承诺的相似度系数

资料来源:标示＊的国家数据根据Carsten Fink and Martin Molinuevo(2007);其余国家数据根据Sébastien Miroudot，Jehan Sauvage，Marie Sudreau(2010)整理得到。

(三)针对非成员实施严格差别待遇需耗费较高的行政成本且困难重重

区域服务贸易协定要针对来自非成员的服务或服务提供者实施严格歧视性的差别待遇，需耗费较高的行政成本且困难重重。具体而言:(1)服务贸易涉及第三产业的各个层次，服务业包括150多个分部门，每个分部门又涵盖多种服务提供模式。另外服务相关政策是由各经济体内不同的行政部门掌握制定，部门间还存在统一协调问题。鉴于服务贸易规则庞杂繁复，在各个具体项目上，要针对区外的服务或服务提供者给予严格的差别待遇，相关的立法和执法成本较高。许多发展中和大多数不发达国家可能会缺乏设置和实施具有严格排他性的特惠规则的能力⁽²⁰⁾。(2)服务贸易壁垒深深融入到国内政策的各领域。从微观经济学的视角看，为克服“自然垄断”、“信息不对称”、“经济外部性”等一系列市场失灵现象，政府对服务部门实施干预是必要的，因此与服务相关的国内规制较多⁽²¹⁾。服务贸易保护是通过设立技术标准、资质要求等规则性壁垒的方式进行。由于“服务”具有无形性、非储存性、生产和消费同步性等特点，服务贸易壁垒更具刚性和隐蔽性。在服务部门中，具有“监管”性质的国内规制和实施“保护”的贸易规制几乎是相互融合嵌入的。针对服务提供“主体”设置的限制性规则，如:接受外国直接投资政策、移民政策等在本质上甚至不属于传统意义上的贸易政策，而是国内政策的组成部分⁽²²⁾。要合理剥离和正确解读服务贸易政策并非易事，在此基础上要针对非成员实施严格歧视性的待遇，对于多数欠发达经济体而言可行性就更低。(3)针对区内外的服务提供者给予严格的差别待遇，事实上意味着区域服务贸易协定成员需对外设定“相互平行的服务贸易规则”(Maintain Parallel Regulatory Regimes)。相互竞争的规则体系同时存在，对外部的投资者所释放的政策信号也比较复杂⁽²³⁾。外国投资者可能会因决策成本提升而选择放弃或减少对区内投资，这在很大程度上违背了经济体参与缔结区域服务贸易协定的初衷。事实上，大量吸引外国直接投资也包括吸引来自区外的外国直接投资，正是许多区域贸易安排设定的中心目标，因为在服务部门中吸引具有出口导向的外资流入，可促使东道国获得短期的就业收益，更多的税收收入和长期的技术外溢收益⁽²⁴⁾。

(四)多边服务贸易体制及其改革趋向对特惠待遇的扩展适用提出了客观要求

GATS第5条(“服务一体化”)为WTO成员在服务贸易领域设立优惠安排确立了客观标准，其中一个重要的实体性要求就是关于优惠贸易安排针对区外非成员的待遇问题⁽²⁵⁾。第5条第6款规定一体化协定需对法人服务提供者设置相对自由的原产地规则。即一体化协定中的特惠待遇需扩展适用于其他WTO成员的法人提供者，只要该法人是根据区域某成员的法律组建并在该区域开展实质性的商业经营活动⁽²⁶⁾。但在实践中，GATS第5条对区域服务贸易规则构成的约束力被大打折扣:一方面是因为该条款在表述上存在含混晦涩之处，对其解释存在较大弹性;另一方面是该条款的适用被允许援引“特殊和区别待遇”(Special and Differential Treatment)原则，即发展中经济体彼此缔结的“南南型”协定仍可合法地保留具有保护性的服务原产地规则⁽²⁷⁾。

多边服务贸易现有规则仅能对区域服务贸易协定的设立和实施形成“软约束”。鉴于对区域贸易协定本身实施直接管制不可行，从克服区域主义的负面效应出发，有学者建议应在多边服务贸易自由化与区域服务贸易自由化进程之间设定合理的时滞要求。该改革建议能用图5.1进行直观表示。其基本观点是，在区域服务贸易承诺中所实现的特定程度的自由化水平需在经历一个合理的时间段后在多边层面自动实现。在理想情形下，若某经济体能严格遵照该时滞要求，且其参与的多边和区域服务贸易自由化谈判能保持频率一致，则对应于该经济体的多边和区域服务贸易自由化进程的相互关系能被抽象地刻画成两条平行线(图5.1中的实线)。由于服务贸易自由化推进具有渐进特征，只有在各经济体能自主掌控服务开放节奏的前提下，服务自由化安排才可能富有成效。所以区域服务贸易承诺的多边扩展在实践中是呈阶梯状渐进实现的(图5.1中的虚线)。上述建议等同于在服务贸易自由化进程中引入将区域承诺强制性多边化的机制，该机制会导致来自于区域贸易安排的特惠待遇在某时间段内被逐渐侵蚀直至消失。尽管上述建议仍停留在学术探讨层面，但在相当程度上昭示着多边服务贸易体制的改革趋向。这会在客观上成为促进区域服务特惠待遇向区外“渗漏”的助推器。

图5.1　区域承诺与多边承诺之间设置合理时滞

资料来源:作者根据Shintaro Hamanaka(2009)，“The Building Block versus Stumbling Block Debate of Regionalism: From the Perspectiveof Service Trade Liberalization in Asia”，The ADBWorking Paper Series on Regional Economic Integration中的图1整理得到。

(五)其他动因

促使区域服务特惠承诺向区外“渗漏”的其他动因还包括:(1)以服务提供模式3开展的服务贸易占全球服务贸易总额的一半以上。区域服务贸易协定成员通常将位于境内的非成员的服务提供者视作自身经济的组成部分。将区域特惠承诺向位于境内的非成员的服务提供者进行扩展适用会有效提升当地就业和财税收入水平。事实上，从繁荣当地经济出发，某些东道国的法律明确规定，不允许根据区域原产地规则对境内非成员的法人服务提供者构成歧视⁽²⁸⁾。(2)优惠贸易协定存在的价值还在于能保证各成员的服务贸易自由化进程不发生逆转。一些经济体参与缔结区域服务贸易安排的目的是追求将成员间服务开放现状通过法律制度形式进行锁定(Lock-in)，所以在区域服务贸易协定所做“GSTS+”承诺相对有限⁽²⁹⁾。另外由于服务内涵丰富，与服务消费者在语言、信仰、历史文化等方面存在的差异会为来自区外的服务提供者设置无形壁垒，这在客观上增强了经济体将特惠承诺向区外“渗漏”的信心。(3)跨国公司需在全球范围内配置资源以获得最大利润。在服务生产环节上，由于专业化分工要求不断加强，跨国公司必须具有较大的灵活度在全球布局节点和在某给定市场上选择合适的服务供给模式⁽³⁰⁾。严格歧视的区域服务贸易协定会成为跨国公司到区外配置生产要素的制度藩篱。所以区域特惠安排有突破自身限制向区外扩张的内在张力，在根本上是受到来自全球化的利益驱动。