自由贸易试验区的管理机制

第四节　中国（上海）自由贸易试验区的管理机制

上海自贸区作为改革开放中的一种特殊的制度安排，其管理机制既有别于一般的行政组织管理机制，又有不同于一般的企业运行机制。它借鉴了国际上通行的自由贸易区的管理和运作模式，也结合了我国现有的经济体制转型的国情。本节在前一节研究自贸区管理体制的基础上，根据系统论的观点研究探索上海自贸区的管理机制建设。

一、中国（上海）自由贸易试验区管理机制设计的基本原则

机制原指机器的构造和运作原理，这里借指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。对于自贸区管理机制的设计，要在现有管理体制下，充分体现国家战略，确保自由贸易试验区的高效运作，机制设计要体现以下原则:

（一）讲求效率原则

效率是组织的生命，也是市场经济的内在要求。一个组织的结构能使不必要的后果与代价降至最低以帮助企业实现目标，则这样的组织是有效的。^[16]世界自由贸易区建设的实践证明，效率是区域运作的生命力所在。我国在加入WTO后，关税的平均水平从15.3%降至9.8%左右，自贸区的保税、免税优势被进一步弱化，竞争力明显降低。与新加坡和香港相比，自贸区内征收的关税仍然较重，从亚洲自由贸易区的竞争格局来看，上海自贸区整体上并不具备较强的税收优势。从政策驱动到制度创新，从上海综保区到自由贸易区，在区域转型过程中，效率已经替代政策优惠成为重要的竞争软实力。因此，在现有体制下，管理机制的设计必须以提高效率、优化服务为前提。

（二）便于决策原则

管理决策学派的代表人物郝伯特·西蒙（Herbert Simon）认为，管理就是决策。在管理活动中，要采取制定决策的科学方法和合理的决策程序。决策是一个复杂的过程。在上海自贸区的中央管理体制中，由于在宏观决策层由多部门组成，属共同管理型，尚缺乏权威的部门进行统一决策，亟需在管理机制中予以科学设计，便于协调各方，提高决策的效率，降低制度创新的成本。

（三）顾及平衡原则^[17]

平衡机制是组织正常运行的一个重要机制，也是实现组织效率的重要条件。就自贸区的运作机制而言，平衡原则要求自贸区管理机制在运行过程中充分照顾各方面的利益均衡，并适应环境的变化，进而实现帕累托最优。平衡原则包括三个方面:一是分工与协调的平衡。分工着眼于专业，协调着眼于整体，两者之间的平衡要求自贸区管理体制各层级之间既有合理的分工，又能有效的协调。二是权力与责任的平衡。权力是处事的力量，责任是成事的要求。只有权力没有责任，权力将被滥用；只有责任没有权力，责任就会落空。在上海自贸区建设中，中央政府、地方政府与管委会之间的权力与责任必须有明确的界定。三是稳定性与适应性的平衡。稳定性要求管理机制在一定时期内相对稳定，适应性则要求能适应外部环境的变化，两者之间的平衡要求根据区域发展的内外部环境而权宜应变。

（四）法治透明原则

市场经济是法治经济。上海自贸区的运作必须以法治化为基础。世界自贸区发展的实践证明，运行机制的完善需要法律保障。尽管目前国际上通行的“先立法、后设区”的建设惯例在上海自贸区的建设中还不具备条件，但考虑到目标模式的超前性和动态性，管理机制的设计必须要有法治的保障，各层级之间的监督与约束机制也必须要用法制的形式确定下来。同时，要尽可能的实现公开透明，让市场要素充分地介入上海自贸区的建设，同时让政府权力接受社会各界的监督。

二、探索建立与国际通行规则相衔接、适应中国（上海）自由贸易试验区发展要求的管理机制

2013年9月29日下发的《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》（市政府令第7号）用法律形式明确了建立“一口受理机制”、安全审查和反垄断审查的相关工作机制、守信激励和失信惩戒联动机制、监管信息共享机制、行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机制，以及部门工作机制。按照讲求效率、便于决策、顾及平衡和法治透明的机制设计原则，要探索建立健全运行机制，在转变政府职能、正确处理好市场、社会、政府关系中发挥先行先试作用。

（一）市场准入机制

建立健全与自贸区扩大开放相适应的市场准入制度，推进外商投资准入前国民待遇，实施外商投资准入特别管理措施（负面清单）管理模式。

一是对外商投资准入特别管理措施（负面清单）之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，但国务院规定对国内投资项目保留核准的除外；将外商投资项目由全部核准改为备案管理的准入方式。

二是推行“商事主体资格和许可经营资格”相分离的商事登记制度。试行“先照后证”登记制，注册资本由实缴登记制改为认缴登记制，放宽注册资本登记条件。实施企业年度报告公示制度，试行外商投资广告企业项目备案制。

（二）市场决定价格机制

上海自贸区内放开商品价格和要素价格，建立由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场。政府在重要公用事业、公益性服务、自然垄断环节定价等方面加大听证力度，提高透明度，接受社会监督。

（三）市场运行监管机制

创新政府监管服务体系，归并条线监管机构，整合地方执法机构，循序渐进，建立和社会监督并重的集中统一的市场监管综合执法体系；完善市场监管体系，强化各部门后续监管手段和监管责任。

一是推进执法联动机制。率先实现口岸监管执法联动，推进海关、检验检疫的“三个一”试点，推动海关、环保、边检、公安等执法部门的联动。推进知识产权“专利、版权、商标”执法三合一，逐步设立统一的市场监管服务综合执法机构，在质监、食药安全、知识产权、工商、税务等经济管理领域，依据授权统一执法，实现集中统一高效的监管。

二是建立社会参与推进监管机制。结合企业自律，建立利益相关方申诉制度、社会举报奖励制度和处罚违规结果信息社会共享机制，建立市场监管的信息共享及公示平台、部门协同机制，积极鼓励社会力量参与市场监管服务机制。充分发挥行业协会、新闻媒体、社会公众、信息网络等多种监管力量的作用，提高监管效能。

三是管委会组织建立上海自贸区监管信息共享机制和平台，实现海关、检验检疫、海事、金融、发展改革、商务、工商、质监、财政、税务、环境保护、安全生产监管、港口航运等部门监管信息的互通、交换和共享，为优化管理流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供支撑。

（四）行政审批运行机制

深化行政审批制度改革，建立一表申报、一口受理，综合审批和高效运作服务模式。

一是“充分授权”。按照“以法规授权为主，以行政委托为补充”的原则，采用“一揽子”的法规授权方式，在经济和城市管理两大领域内的准入类、行为许可类和技术核准类事项，充分授权自由贸易试验区实施国家级、市级和区级的有关行政审批职能。

二是建立“一表申报、一口受理”工作机制。以“区内事区内办结”为目标，建立“单一窗口”的综合审批服务模式。按照“管办分离”的原则，实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的综合审批服务运行模式。借鉴新加坡等地经验，建立完善信息网络平台，使试验区内的不同部门、不同物理办事窗口能够对外实现“多个机构、一个政府”的协同机制。

自2013年9月29日起，“一口受理”模式在上海自贸区综合服务大厅正式运作。“一口受理”是指由工商部门统一接收工商、试验区管委会（即经授权的外资审批或备案部门）、质监和税务部门的申请材料，通过部门间内部流转完成审批或备案流程，再由一口受理窗口统一向申请人发放各类审批结果文书或证照。实行一口受理后，企业办事流程实行备案制只需4个工作日，即可申领到管委会备案证书、税务登记证明、工商营业执照和组织机构代码证，大大方便了流程。^[18]

（五）投资开放安全审查和反垄断机制

建立与现有国家安全审查和反垄断机制直接对口的安全审查、反垄断启动机制；探索企业风险防范和社会责任，建立外资投资行为信息监测机制。

一是建立快速高效的安全审查和反垄断审查工作机制。目前，与美国等发达国家一样，我国在国家层面建立了较为完善的对外商投资安全审查和反垄断制度，明确了执行主体、审查范围、程序和标准，其中由国务院联席会议对外商投资并购进行安全审查，由商务部牵头按《反垄断法》开展反垄断审查。在外资投资监管上，重点是建立快速有效的启动机制，直接对口国家审查执行主体，赋予试验区一定的参与权和建议权。

二是探索建立外资投资行为信息共享监测机制。参照发达国家经验，由试验区管委会组织推进第三方机构（或半官方机构）进行外资投资信息收集和分析，根据监测数据和建议适时调整和完善负面清单和安全审查、反垄断内容。

（六）口岸执法协作机制

以推进“单一窗口”建设为核心，推进海关、检验检疫、海事、边检等口岸部门共建，降低行政成本，提高口岸通行效率，维护国际贸易供应链安全与便利。

2012年以来，海关总署与质检总局合作启动了“三个一”改革试点，有力提升了口岸贸易便利化水平，为口岸执法协作机制建设作了大胆尝试。关检合作“三个一”是“单一窗口”的雏形。2014年2月21日，上海国际贸易“单一窗口”试点工作启动，洋山保税港区将率先试行这一贸易便利化措施。^[19]“单一窗口”试点将允许贸易经营企业一次性提交相关信息和单证，通过一个平台、网页或地点（机构）申报，并对企业提交的信息数据进行一次性处理。

口岸执法协调机制建设要积极借鉴国际先进经验，充分尊重各口岸执法单位的主体地位和职能作用，充分考虑企业的实际需求，共同推进“单一窗口”建设，推进口岸管理相关部门间的信息互换、监管互认、执法互助，共享监管资源，实施联合监管，健全口岸执法协作机制，进而发挥口岸执法单位间的合力，释放口岸执法机制改革红利。^[20]

（七）争议争端协调解决机制

创新设立争议诉求协调委员会、特别立法建议委员会，探索建立与国际通行规则相适应的仲裁制度。

争议诉求协调委员会由区域行政管理部门代表、区域内投资主体代表、自由贸易区专家等组成，以区域内投资主体代表为主，并建立代表推选和议事制度。受理按负面清单管理、竞争中立、权益保障等方面争议诉求，分析研究诉求事项并提出改革建议方案，供国务院研究部署并推进改革。

特别立法建议委员会由国务院相关部门代表、管委会行政管理部门代表、区域内投资主体代表按一定比例组成。从需求导向、问题导向出发，在争议诉求的基础上，按照透明高效原则，提出特别立法建议，供国务院研究决策并提交全国人大立法，或根据立法授权，由上海市立法。

探索建立与国际通行规则相适应的仲裁制度。对外国投资者与我国政府或授权机构之间发生的、与投资相关的争议，投资方母国是《解决国家与他国国民之间投资争议公约》（华盛顿公约）缔约国的，投资者可以选择适用由国际投资争端解决中心（ICSID）进行仲裁；投资者母国与我国签订双边投资协议的，投资者可以选择适用《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》进行仲裁。鉴于我国1993年加入华盛顿公约时申明“仅考虑把由征收和国有化产生的有关补偿的争议提交ICSID管辖”，并且原则上要求国际仲裁要在国内行政复议、行政诉讼程序完成后进行。为此，建议逐步探索建立涉及争议内容更宽泛、程序启动更简化的与国际通行规则接轨的仲裁制度。

（八）公开透明机制

探索建立与透明度原则要求相适应的、充分体现投资者参与、有利于制订实施符合国际惯例规则的信息公开透明机制。一是向外国投资者及其母国就拟议的相关法规、措施及标准等提供发表意见的机会。二是进一步提高政府行为透明度，履行公布法律法规、提供信息和通知的义务。三是确保涉及外国投资者利益的相关行政程序的公开公正。四是建立上海自贸区内企业信用信息记录、公开、共享和使用制度，实现守法激励和失信惩戒，推动诚信高地建设。