我国养老保障体系面临的形势和挑战

我国养老保障体系面临的形势和挑战

中国社会科学院保险与经济发展研究中心课题组

一、人口老龄化对养老保障体系提出新挑战

（一）我国人口老龄化的特点

1.人口总量持续增长

2006年中国的总人口已经达到13.14亿人。曾有专家预测（按照总和生育率2.0），未来30年，我国人口还将净增2亿人左右，我国的人口峰值在2045年将达到16亿人。

根据最新的国家人口发展战略研究，随着我国经济社会发展和计划生育工作加强，20世纪90年代中后期，总和生育率已降到1.8左右，并稳定至今。实现全面建设小康社会人均GDP达到3000美元的目标，要求把总和生育率继续稳定在1.8左右。按此预测，总人口将于2010年、2020年分别达到13.6亿人和14.5亿人，2033年前后达到峰值15亿人左右（见图1）。劳动年龄人口规模庞大。我国15～64岁的劳动年龄人口在2000年为8.6亿人，2016年将达到高峰10.1亿人，比发达国家劳动年龄人口的总和还要多。在相当长的时期内，中国不会缺少劳动力，但考虑到素质、技能等因素，劳动力结构性短缺还将长期存在。同时，人口与资源、环境的矛盾越来越突出。

总和生育率：一定时期（如某一年）各年龄组妇女生育率的合计数，说明每名妇女按照某一年的各年龄组生育率度过育龄期，平均可能生育的子女数，是衡量生育水平最常用的指标之一。

图1　未来我国总人口、劳动年龄人口及人口抚养比预测

资料来源：《国家人口发展战略研究·人口发展预测》课题。

更替水平：指这样一个生育水平，同一批妇女生育女儿的数量恰好能替代她们本身。一旦达到生育更替水平，出生和死亡将逐渐趋于均衡，在没有国际迁入与迁出的情况下，人口将最终停止增长，保持稳定状态。这个过程所需的时间依人口年龄结构的不同而不同。目前，几乎所有发达国家的生育率都已达到或低于更替水平。一般认为，总和生育率为2.1即达到了生育更替水平。之所以为2.1而不是2.0（一个孩子对应父母中的一个），是由于在出生时，男孩数要略多于女孩数，且一部分女孩将在育龄期前死亡。发展中国家的死亡率较高，因此，达到生育更替水平的总和生育率一般高于2.1。

人口再生产类型：与一定生产力的发展阶段相适应的人口出生率和人口死亡率，以及人口自然增长率三者相结合而形成人口再生产的特征，依据这些特征人口再生产区分为不同类型。人类历史上有三种人口再生产类型：原始的（高出生率、极高死亡率和极低自然增长率）、传统的（高出生率、高死亡率和较低自然增长率）和现代的（低出生率、低死亡率和低自然增长率）。原始人口再生产类型与采集、狩猎经济时代相适应；传统人口再生产类型与以手工劳动为基础的农业经济时代相适应；现代人口再生产类型与以现代科学技术为基础的社会化大生产经济相适应。三种人口再生产类型的更替不是偶然的，而是生产力革命的客观必然结果。

低生育水平：一个国家或地区的总和生育率低于更替水平。

2.老龄化进程加速

老年人口数量多、老龄化速度快、高龄趋势明显。我国是人口大国，也是世界上老年人口最多的国家。老龄人口绝对值为世界之冠，占世界老龄人口总数的1/5。

20世纪末，中国60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%。2005年底，中国60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11%。2006年，我国60岁以上老年人口已达1.43亿，占总人口的11%。目前，中国老年人口正以年均约3%的速度增长，到2020年，60岁以上老年人口将达到2.34亿人，比重从2000年的9.9%增长到16.0%；65岁以上老年人口将达到1.64亿人，比重从2000年的6.7%增长到11.2%。预计21世纪40年代后期形成老龄人口高峰平台，60岁以上老年人口达4.3亿人，比重达30%；65岁以上老年人口达3.2亿多人，比重达22%。届时每3～4人中就有1名老年人（见图2）。

图2　未来我国人口老龄化预测

资料来源：《国家人口发展战略研究·人口发展预测》课题。

人口抚养比：指人口总体中非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比。通常用百分比表示。说明每100名劳动年龄人口大致要负担多少名非劳动年龄人口。用于从人口角度反映人口与经济发展的基本关系。根据劳动年龄人口的两种不同定义（15～59岁人口或15～64岁人口），计算总抚养有两种方式。

人口红利：人口再生产类型转变使人口年龄结构变化依次形成从高少儿、低老年型的高人口抚养比，到低少儿、低老年型的低人口抚养比，再到低少儿、高老年型的高人口抚养比的三个不同阶段。在第二阶段，劳动年龄人口比重高，人口抚养负担轻，人口生产性强，社会储蓄率高，有利于经济增长。这一人口年龄结构最富生产性的过渡时期通常被称为人口红利期，人口年龄结构对经济增长的这种潜在贡献就是人口红利。

3.未来高龄人口迅速增加

我国人均预期寿命大大延长，高龄化趋势显著。据预测，2020年、2050年80岁以上高龄老年人口将分别达2200万人、8300万人。人口老龄化将导致抚养比不断提高，对社会保障体系和公共服务体系的压力加大，并影响到社会代际关系的和谐。

4.城市化进程加快，农村老龄化问题将比城市更为突出

农村社会养老保障制度不健全，随着城市化进程的加快和人口的迁移流动，青壮年人口大量流入城市，加快了农村人口老龄化的步伐，农村家庭的养老功能将日益弱化。使农村老龄化形势更为严峻。尤其要关注庞大老年人群中的贫困化和边缘化问题。农村养老问题严重。

5.“未富先老”特点明显，对养老保险提出严重挑战

发达国家在进入老龄化社会时，人均国民生产总值基本上在5000～10000美元，目前平均达到20000美元左右。而我国在进入老龄化社会时，人均国民生产总值尚不足1000美元，“未富先老”特点明显，对我国养老保险提出严重挑战。另外，“空巢”家庭增加，使我国养老保障问题更为突出。

6.流动迁移人口规模庞大

多达1.4亿以上的流动人口成为世界奇观，其养老保险问题是世界其他国家没有遇到过的。目前农村剩余劳动力仍有1.5亿～1.7亿人，大规模的劳动力流动将持续存在。按人口城镇化水平年均增长1个百分点测算，今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口。

（二）社会保障的现状非常严峻，养老保险面临巨大挑战

我国的养老保险体系是在从计划经济向社会主义市场经济转轨过程中形成的，覆盖面窄、保障水平低、公平程度低，没有考虑我国老龄化的基本特点。目前，缺乏针对人口老龄化特点的养老保险制度安排。

首先是养老保障压力巨大。劳动和社会保障部的数据显示，对于城镇来说，退休人员在每年以6%的速度递增的情况下，养老保险个人账户空账以每年1000亿元的规模增加。与此同时，目前我国80%以上的劳动者基本没有养老保险。据劳动和社会保障部统计，1980年在职职工与退休人员的供养比是13∶1，而到2003年，这个比例已经变成3∶1。预计到2020年，领取养老金的退休者将超过1亿人，届时抚养比例将达到2.5∶1。农村劳动者基本没有养老保障。

其次是医疗保障面临挑战。老年群体是医疗卫生资源的重要消费对象。卫生部曾经有过统计，60岁以上老年人慢性病患病率是全部人口患病率的3.2倍，伤残率是全部人口伤残率的3.6倍，老年人消耗的卫生资源是全部人口平均消耗卫生资源的1.9倍。

第三是养老服务市场供给缺口甚大。老年人对养老护理的需求越来越大，全国几次较大规模调查的数据表明，我国约有3250万老年人需要不同形式的长期护理。但是目前专为老年人提供服务的设施严重不足。

（三）面对挑战的基本对策

进入“十一五”期间，中国经济社会发展出现重大转型：从重视以GDP为核心的经济增长转向以人为本的科学发展。优先投资于人的全面发展成为必然选择，社会事业和民生问题将会得到更多、更快、更优先的发展。

因此，针对我国人口老龄化的特点，进行制度创新，建立社会保险与商业保险优势“互助、互补”的养老保险体系机制，发挥各自作用，才能解决养老保障面临的严峻问题。这应当成为我国养老保障体系的基本制度安排。

二、城镇化进程推进对养老保障体系建设提出新课题

目前中国城镇化水平已经超过40%。根据相关测算，未来20～30年中国城镇化水平的发展趋势是：城镇化水平年均增长0.6～1.2个百分点。到2020年中国的城镇化水平将超过55%。城镇化进程的加快将会对我国的养老保障体系带来一系列新的课题。

目前，我国的养老保障体系主要覆盖城镇地区，覆盖率低，基本养老保障严重缺失。此外，失地农民的养老保障问题将越来越严重。

失地农民（或被征地农民）是指因经济发展、城镇建设或公共事业需要被依法征占土地后，由于土地改变使用权而失去基本生活保障的农村居民。

我国被征地农民的认定涉及劳动和社会保障部、国土资源部和公安部等多个部门，农民被征地后又存在年龄、再就业、自谋职业等复杂情况，所以目前并没有统一的统计数据，不同机构和专家学者进行了多角度的估计。比较统一的看法是，目前中国被征地农民总量已超过4000万人，并以每年约200万人的速度递增。如考虑非法违规占用土地导致的被征地农民，被征地农民的总量在4000万～5000万人。

目前，中国被征地农民主要存在以下现实问题：第一，合法征地之后，被征地农民的补偿费偏低，征地补偿标准难以确实执行或执行不到位。第二，被征地农民没有就业和养老保障。现在广大农村社会保障严重不足和缺失，按照现行的征地补偿标准，农民尚无参加城镇社会保险的资格。广大被征地农民处在没有就业和养老保险缺失状态。第三，一些地方存在非法征地或者商业用地和公益事业用地不分，严重损害农民利益。据有关专家估计，现在农民上访中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关。这些问题导致许多被征地农民生产、生活受到影响，部分农民生活水平下降，原有基本的生存方式和生活保障基础被打破。

现行制度安排条件下，除了征地补偿金外，被征地农民的基本出路有三条：一是由征地单位安置；二是由原集体经济组织安置；三是领取征地补偿金后自谋职业。在这三种方式中，安置是权宜之计，没有养老保障，比如有些地方规定，征地单位必须安置多少人，而且5年之内不能解雇，实际上只是将问题推给以后的政府，被征地农民的长远保障并没有解决。后两种方式也没有从根本上解决被征地农民的问题。

由于中国就业压力非常大，解决城镇人口的就业问题就已经非常困难，从而迫使多数地方只能采取货币化方式安置被征地农民。从长远来说，随着被征地农民年龄增加，安置费用逐渐用完，养老问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。因此，有些专家提出“以土地换保障”，建立被征地农民基本养老保障制度。不解决保障问题，就不能征地。中国不能用制造城市贫民的方法来实现城镇化。

因此，当前解决被征地农民养老问题的最迫切和最现实的办法是，在实行最严格的耕地保护政策和规范征地行为、提高补偿标准外，尽快建立被征地农民基本养老保障制度是最为关键的。这是因为，被征地农民离开了相依为命的土地以后，在社会保障体系不健全的情况下，不少被征地农民在找不到就业岗位的情况下，收入来源减少，特别是年龄稍大一些的农民，养老保障成为最大的问题，主要依靠安置补偿费维持生活，一旦坐吃山空，生活就没了着落。因此，他们对自身基本的生存最关心，养老保险是被征地农民最为迫切的需求之一。

构建新型农村社会保障体系，确保被征地农民“老有所养、病有所医、困有所济”应该是被征地农民养老保险目标，其核心是建立被征地农民的养老保险制度。

另外，人口流动与农民工养老保障问题日益突出。

伴随着经济发展和城市化进程，农村外出务工人员越来越多，我国农村经济社会生活中出现了一个引人注目的现象——流动农民工。

关于农民工流动就业的规模，目前还没有统一的数据。近年来，国家统计局农调队每年都要对全国农村住户和行政村进行抽样调查。调查结果表明，农村劳动力外出务工数量逐年增加，2003年为1.1亿人，比2002年增长8.6%；2004年为1.2亿人，比2003年增长3.8%。外出劳动力是指农村劳动力在本乡以外的地域、外出时间在1个月以上的劳动力，包括跨省流动和省内流动的劳动力。该调查中的这些外出劳动力包括在调查期间外出就业和未就业的劳动力。据劳动和社会保障部2005年5月快速调查统计，目前在城镇的农民工总数约为8907万人。该调查是以地级市为单位上报数据，调查范围包括地级市所辖范围内的城镇、县级市和建制镇，没有包括外出流动仍在乡村从事非农产业的农村劳动力。同时因为是快报，不排除有少量漏报的可能（大约在5%左右）。从调查结果看，外出务工的农村劳动力中大约有20%进入农村从事非农产业。按照这样一个比例，加上补足5%的漏报比例，可以推算农民工流动就业的数量约为1.2亿人。

农民工面临的风险与农民不同，这是由农民工的特点所决定的。

第一，农民工具有高度流动性。从流动方向上来说，流动主要从农村向城市流动，欠发达地区向经济快速发展地区流动。流动又使农民工无法简单套用城镇保障的方式保障其风险。

第二，流动人口的性别结构从20世纪90年代中期以前，男性流动人口占据较大的比重，转变为90年代中期之后，女性流动人口的比重迅速增加。在深圳、东莞、苏州、珠海等地，女性流动人口——尤其是农村女性流动人口的数量稍多于男性。从全国来看，在农民工当中，男性占57.4%，女性占42.6%。女性农民工在工作中面临着婚姻和生育等风险。

第三，年龄在18～34岁的青年流动人口占农民工总数的80%以上。他们中的相当一部分人长期在城市工作，面对高涨的医疗费用和激烈的市场竞争，特别关心医疗和未来的养老风险。

第四，从就业结构上来说，流动人口中的97%以上从事第二、第三产业的劳动，工作强度大，风险程度高。特别是男性农民工多从事建筑业，女性农民工多从事服务业，还有生产强度较大的流水线工作。而这些都是人身险出险概率较大的行业。有关资料显示，我国目前每年有13.6万人在生产劳动过程中发生事故死亡，其中的80%左右为农民工。

第五，农民工从以单身流动为主，变化为以家庭为单位的流动数量快速上升。现在，大约有43%左右的流动人口是以家庭为单位流出的。这样农民工又面临着子女入托、上学、健康等风险。

第六，农民工的素质不断提高，相当多的农民工开始长期在城市工作。他们自初中毕业后就在城市里工作，是农村户籍却很少种地，基本脱离土地。但是城镇的社会保障他们没份儿，这对农民工也是一种极大的风险。

目前农民工养老保障水平非常低。劳动和社会保障部2005年快速调查显示，在东部省份就业的农民工占农民工总量的62%，中部省份占20%，西部省份占18%。从深圳市和上海市农民工的参加社会养老保险的情况来看，不但政策保障水平比较低，而且参保率也比较低。

第一，在当地政府强制性政策的作用之下，虽然这两年的参保率有所上升，但仍然比较低。那些农民工合伙经营、家庭室内装修、蔬菜水果肉食批发买卖者、服装百货销售者、蹬三轮车者等无雇用单位的农民工，基本没有被有效纳入到社会保障中来。

第二，建筑业等行业的农民工，只享受到部分社会保障——工伤保险和医疗保险，而缺少养老保障保险的涵盖。

第三，部分收入较低的农民工，认为养老保险保费较高而不愿意参加，他们较多地关注当前的收入和工资，希望在打工过程中为家里寄回较多的现金。即使是由他们自己负担5%，也难以缴纳。

第四，各地的社会保障政策存在很大的差异。这些差异性和统筹层次的地方性，使得农民工在流动过程中，不得不损失当前的社会保障而去追求当前可能得到的较高收益的工资。但由于农民工的流动，地方政府实施的、专门用于农民工社会保障的政策等，无法真正地保障到农民工身上。

第五，业主阶层为降低企业生产成本，漏报和瞒报职工人数，使受雇用的农民工得不到社会保障。有业主阶层有选择地缴纳保费，即有较多的业主缴纳了工伤保险和医疗保险，只有较少的业主缴纳了养老保险。大多数雇主，只为其所雇用的50%左右的员工缴纳了综合保险费。那些公司倚重的对象，可以享受到社会保险的保障，但那些技能相对较低、公司不太倚重的员工，却经常被忽视。

第六，即使业主缴纳了社会保险费，也是“羊毛出在羊身上”——有很多业主阶层在缴纳社会保险费的时候，降低了农民工当前的工资收入。部分企业虽然与农民工签订了劳动合同，但合同工资与他们实际拿到的工资却存在一个差距。根据农民工自己的解释，说老板替他们缴纳了综合保险！本应该是企业缴纳的部分，却变相附加到了农民工身上。

第七，在那些技术含量较低、订单依赖程度较高、企业规模较小、投资资金较低的企业，业主拒不缴纳社会保险费用的问题最严重。他们以打一枪换一个地方的方式，逃避社会保障费用的缴纳。

第八，基层政府部门为吸引外资和刺激企业规模的扩张，对劳动执法部门的检查采取了各种各样的“抵制”，这种地方保护主义政策，一方面在很大程度上助长了私营业主的不法行为，另一方面也给社会保障费的征缴工作人为制造了“麻烦”，给部分私营业主拒不缴纳社会保障费撑起了保护伞。

第九，各地对社会保障制度的宣传不够，很多农民工不了解所在打工地的社会保障制度。

第十，农民工的社会保障水平低于本地户籍职工的社会保障水平。按照此保障水平，即使农民工能够在移入地享受到养老金或老年生活补贴，但其生活水平也会很低。城市社会保障机构出台的社会保障政策，仍然是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策。

三、我国养老保障体系的现状及存在的问题

养老保障制度作为现代经济社会重要的基础性制度之一，必须与一个国家的基本政治制度、经济制度和社会制度相适应。改革开放以来，我国的养老保障体系建设取得了巨大的进步，但我国养老保障体系脱胎于传统计划经济，受经济社会发展水平和城乡二元结构等多方面因素的影响，发展相对滞后，与社会主义和谐社会要求还有较大差距。

（一）整体制度框架尚不完善，作用没有得到充分发挥

1.养老保障体系建设的制度框架不完整

一是理论研究滞后。对于养老保障体系的战略意义，中国需要什么样的养老保障体系，怎样建设符合社会主义和谐社会需要的多支柱养老保障体系，以及养老保障建设的指导思想、主要目标等关键问题，还没有清楚的认识。二是统筹协调不足。养老保障制度建设在国家战略层面的统一领导和协调需要进一步加强，不同部门在养老保障体系建设中的定位和职能分工没有完全理顺。三是缺乏统一的制度框架。不同地区和产业的养老保障建设原则不统一，制度设计千差万别，现有的政策法规体系存在一定程度的条块分割，在部分领域存在交叉和冲突，在部分领域存在空白和缺失，不同养老支柱很难充分发挥作用，也很难形成协同效应。

2.养老保障体系建设的前瞻性不够

过去，我国的养老保障体系建设更多地考虑了国家改革发展的阶段性任务，如国有企业脱困等，对经济社会快速发展的形势估计不足。只有提高制度的前瞻性，保持制度的相对稳定，才能提高人民群众对养老保障体系的信心，养老保障体系才能更好地服务经济社会发展，养老保障制度的科学性和可持续性才能够切实得到保证。

3.养老保障体系的作用没有得到有效发挥

我国养老保障体系不完善对经济社会长远健康发展带来了一些不利影响。一是阻碍了内需扩大。由于缺乏对未来养老的明确预期，相当一部分人进行了过度储蓄，加大了扩大内需工作的难度。二是降低了劳动力市场的效率。现有体制下，养老保障的可携带性不强，劳动力跨区域流动受到一定限制，不利于在全国范围内优化劳动力资源配置。三是不利于完善金融体系。国家在养老保障体系建设中承担的责任过重，金融市场上的长期机构投资者，如保险公司和产业投资基金的发展速度缓慢，政府对金融市场的作用产生了挤出和替代。四是加大了人民币升值压力。相当一部分出口企业职工没有享受社会基本养老保险，出口成本被人为压低，延缓了贸易结构调整，在一定程度上导致贸易顺差不断扩大。

（二）养老保障体系公平性不足，难以承担起服务民生的重任

1.不同居民参与养老保障体系的资格和能力存在巨大差异

一是居民是否被社会基本养老保险覆盖主要取决于户籍和就业。截至2006年底，参加城镇基本养老保险人数为18766万人，约占城镇人口总数的33.42%。而参加农村养老保险人数仅为5374万人，约占农村人口总数的7.22%，城镇人口基本养老保障覆盖比例比农村高出4倍。二是居民是否能够享受企业举办的养老金计划主要取决于企业性质和所从事的行业。2006年末建立企业年金的2.4万家企业中，大多数企业属于垄断性或资源性如煤炭、石油等行业。三是居民是否参加商业养老保险主要取决于收入状况和保险意识。我国保险业发展起步较晚，家庭、土地和个人储蓄是居民寻求养老保障的主要途径。购买商业养老保险的大多为收入水平较高，有较强的风险防范意识和一定保险知识的人群。

2.养老保障体系覆盖面较窄，相当一部分居民无法享有充足的养老保障

从国家提供的基本养老保障来看，截至2006年底，社会基本养老保障覆盖人口1.88亿人，占人口总数的比例为19.56%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。从企业提供的养老金计划来看，2006年末全国有2.4万户企业建立了企业年金，缴费职工人数为964万人，占企业总数的比例和企业职工总数的比例都不到1%。从个人养老保障来看，受各方面因素的影响，我国商业养老保险发展滞后，银行存款是多数人的养老手段。我国人均持有长期寿险保险仅0.1件，远低于发达国家1.5件以上的平均水平。

（三）养老保障体系缺乏完整性，多支柱养老保障体系尚未真正建立

1.不同养老保障支柱的良性互动关系有待建立

根据OECD国家的经验数据，政府、企业和个人提供的养老金替代率的合理比例是4∶3∶2。政府承担的责任用于保障退休人员的基本生存，满足社会公平和正义的需要；企业和个人承担的责任有利于提高退休职工生活水平，激发企业和个人参加养老保障的积极性。在我国，对社会基本养老保险、企业养老金计划和个人养老保障的作用的界定不够清晰，企业养老金计划的规模还不足以成为一个独立的支柱，商业养老保险在个人养老保障中的作用还比较有限，不同养老支柱相互补充的协调发展局面尚未形成。

2.不同养老保障支柱间的内部结构不合理

从社会基本养老保险来看，个人账户缴费比例偏高。我国基本养老保险个人账户部分与企业养老金和个人养老储蓄有较大的同质性，对市场作用形成了低效率的替代。从企业举办的养老金计划来看，仅有确定缴费型企业年金得到税收支持。确定受益型的企业年金和团体商业养老保险因为缺乏政策支持，发展严重滞后。企业对养老金计划需求的多样性没有得到足够重视。对企业养老金计划的过度管制，在很大程度上限制了不同类型企业为职工建立养老金计划的热情。从个人为养老所做的安排来看，大部分资金被用于银行储蓄而不是商业养老保险，商业养老保险在转移长寿风险、减少居民养老金现金流的不确定性、防范短视及挥霍行为对养老保障的危害等方面的作用远未得到充分发挥。

（四）社会基本养老保险可持续性不强，容易形成财政的潜在包袱

1.现行体系存在较大的资金缺口

关于我国的养老金隐性负债，世界银行的估计值为我国GDP的50%左右，其他研究机构对我国养老金隐性负债的各种估计中，最低的估计占GDP的25%，最高的占GDP的120%。由于对基本养老保障资金缺口缺乏足够重视，社会统筹基金长期透支个人账户基金，造成个人账户“空账”运行。截至2005年底，基本养老保险个人账户空账的规模已达到8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。

2.扩大覆盖面带来新的长期承诺

扩大养老保障的覆盖面将是我国养老保障体系建设的首要任务，但与之相伴的就是政府长期承诺的迅速扩大，这些承诺的最终承担者仍然将是国家财政。政府对社会基本养老金的承诺具有制度刚性，随着人口老龄化进程的推进，养老保障覆盖面扩大对财政的潜在压力将逐步显现。

3.制度设计缺乏科学性和预见性

一是基本养老保险统筹层次过低。目前仅有少数省份实现了省级统筹，但绝大部分地区仍实行市级或县级统筹。社会保险统筹层次过低，限制了劳动力市场的流动性，加大结构性资金缺口，削弱基金调剂能力，同时，不同地区缴费率差异过大，不利于统筹区域协调发展。二是养老基金管理体制不健全。各地社保部门缺乏长期资金的专业化运作能力，不仅不利于个人账户的保值增值，而且容易诱发各种腐败问题。三是基本养老保险受益资格规定过于宽松，退休年龄偏低，提前退休问题严重，对社会统筹账户的长期资金平衡有较强的负面影响。四是协同监管机制尚未形成。养老保障体系涉及巨额资金积累，监管的专业性要求很高。但现有体系下监管存在一定的分割，人民银行、银监会、证监会、保监会四家金融监管机构以及劳动和社会保障部之间的协同监管机制并未真正建立。

（五）养老保障体系运行效率不高，难以充分调动政府和市场两个方面的积极性

养老保障体系建设涉及方方面面，无论是政府还是市场都无力独自承担如此艰巨的任务，发挥政府和市场两个方面的积极性是提高养老保障体系效率的关键。在这个方面，我国养老保障体系建设存在以下三个方面的不足。

1.政府责任过重

受传统计划经济体制的影响，我国政府在养老保障体系建设中不仅是规划者，而且是实际的执行者和具体的操作者，表现在以下几个方面：在保障水平上，将社会统筹和个人账户整合在社会基本养老保险中，力图通过基本养老保险为居民提供较高的养老金替代水平。在保障层次上，在本应该由市场主导的企业养老金支柱方面涉入过多，用单一的确定缴费型企业年金替代市场和企业对不同养老金计划的选择。在具体运作上，没有实现“管、办、监”分离，政府承担了大量本应该由市场来承担的职能，降低了制度运行效率。

2.市场机制缺位

现阶段市场机制在我国养老保障体系建设中的作用还十分有限，通过专业化服务提高管理水平和市场化竞争降低管理成本两个方面都做得很不够。一是在社会基本养老保险支柱方面，个人账户积累的资金主要由社保部门管理，个人账户养老金发放没有考虑退休后职工存活年限的因素，迫切需要各类金融机构专业化的资产管理服务，以及通过保险业提供个人账户积累资金的年金化领取方案。二是在企业提供的养老金支柱方面，市场竞争不充分，限制了企业对其他养老金产品形态的选择，无法满足不同企业和职工差异化的养老需求。三是在个人养老保障方面，适销对路的个人养老产品十分有限，特别是由于没有个人延税政策，无法有效发挥商业养老保险这种在发达国家被证明为十分有效的市场化养老保障手段的作用。

3.政策对市场的引导作用和杠杆作用没有充分体现

通过政策引导和支持，可以更好地调动市场的力量服务于养老保障体系建设。目前养老保障领域缺乏系统的支持政策，对符合养老保障目的、体现金融创新特征的产品支持不足，企业养老金计划和个人养老保障支柱发展相对缓慢，政策的引导作用和杠杆作用未能充分发挥。

四、国际养老保障体系发展及对我国的启示

20世纪70年代以来，由于经济社会形势的变化，多数国家养老保障体系的缺陷开始逐渐暴露。通过对原有体系进行制度改革，同时引入新的运行机制，成为这一时期养老保障体系发展的重要内容。

（一）养老保障体系改革的根本原因

各国养老保障体系的发展历史、组成结构和具体内容存在差异，但都存在以下两方面的共同缺陷：

1.原有养老保障体系的收支难以平衡

由于对人口结构变化和经济发展趋势等因素估计不足，许多国家在建立养老保障体系时对保障水平承诺较高。从20世纪50年代初至90年代初，卫生保健水平的提高使人均预期寿命明显提高，大多数发达国家的人口预期寿命提高了8岁，发展中国家和地区提高了21岁。与此同时，人口出生率下降加速了人口老龄化。老龄化趋势不仅意味着有更多的人有资格领取养老金，养老金的支付费用会不断增加，而且还意味着为养老金领取者提供经费的人口（即在职职工）比例下降。在经济增长减缓的总体趋势下，养老资金开始收不抵支。日益扩大的资金缺口为政府财政带来了沉重负担。

2.过多强调政府责任制约了企业和个人的积极性

受“福利国家”思想的影响，多数国家强调政府承担主要养老责任，这一方面导致了规避交费和提前退休等现象的发生，加大了养老资金的收支压力；另一方面导致了由行业、企业或个人提供资金支持的养老保障方式发育缓慢，制约了多方参与的自主性和积极性，养老保障体系的覆盖面、综合保障水平和运行效率难以提高。

正是基于以上原因，原有养老保障体系难以为继，和制度设计的初衷出现了较大偏差。因此，对养老保障体系进行深入改革逐渐成为了各国的共识。

（二）各国进行养老保障体系改革的基本措施

由于国情不同，各国养老保障体系改革的方式方法也存在一定差异，但基本目标一致，即在制度安排方面更加公平与公正；在资金收支方面具备可持续性；更多地利用市场机制来激发参与者的积极性和责任感。具体包括：

1.降低政府在养老保障上的责任

直接削减公共养老金支出是政府减轻责任的主要途径。通过调整养老金领取数额的计算公式、对领取养老金征税和提高养老金领取资格等方式，降低政府的养老金支出，缓解政府财政压力。如有些国家增加了缴费年限要求，提高了退休年龄。根据世界银行的统计，在1992～1996年，有21个国家提高了职工的最低退休年龄。

2.推动多元化制度安排分担养老保障责任

世界银行在1994年提出的三支柱理论推动了养老保障制度的多元化发展，许多国家政府开始摒弃传统的政府独担养老保障责任的理念，从整个社会层面系统考虑责任分担，并且实际应用于养老保障体系改革中。近几年，许多国家对已有的多元化养老保障体系进行调整和完善，主要是维持和限制政府强制型养老保障的给付水平，扩大企业养老金计划的覆盖面，支持和鼓励商业养老保险的发展。

3.更加注重发挥市场机制在养老保障领域中的作用

市场化运营是多支柱养老保障体系可持续发展的动力。政府通过政策引导和政策扶持，支持养老基金的保值增值，增强其他养老保障方式的吸引力。如智利等南美国家对养老基金的管理和投资引入了市场机制，将养老基金交付给相互竞争的私营部门管理，同时逐渐放松基金的投资领域限制，提高了养老基金的投资收益，改善了养老体系的服务质量。

4.鼓励不同类型金融机构的积极参与

在大部分发达国家，保险公司可以直接管理养老基金，在许多拉美国家，养老金管理公司成为养老基金的主要管理者，各国金融机构在企业养老金计划和商业养老保险中的作用更为明显，银行、基金公司都成为养老保障领域的重要参与者，为养老基金提供账户管理、基金投资和资金发放等综合性服务。

5.对养老保障的发展提供有力的政策扶持

政策扶持主要体现在两个方面：一是立法支持。国际上许多国家在养老保障领域都有专门的法律法规，如美国的《雇员退休金保障法》，英国的《养老金法》等。各国通过法律法规增强养老保障制度的规范性和可持续性，更好地维护人民的保障权益。二是税收优惠激励。税收优惠已经成为各国推动养老保障发展的有力工具，主要用于激励企业、个人、家庭积极地承担养老保障责任。

6.注重养老保障制度的公平性成为国际共识

从根本上讲，养老保障制度的公平性主要体现在提高覆盖面方面。国际上绝大多数国家都趋向于建立一个覆盖所有人员的、统一的全民养老保障制度。中东欧地区的转轨国家在养老保障改革中，通过鼓励处于市场经济边缘的年轻劳动者参与养老保障体系，扩大了养老保障的覆盖面。发展中国家受制于经济发展的现状，尽管难以在短时间内实现覆盖全民的养老保障目标，但扩大覆盖面，提升养老保障的公平性，促进社会的和谐发展已经成为国际养老保障体系改革的共识和发展趋势。

（三）国际养老保障体系发展对我国的启示

1.养老保障制度的可持续性至关重要

任何一种养老保障的制度设计，都各有优劣，不同养老保障支柱的有效结合能够有效提高养老保障制度的稳定性和可持续性。对我国来说，建设符合我国国情的多支柱的养老保障体系，是一个现实和理性的选择，问题的关键在于如何通过发挥不同养老保障支柱的优势，实现养老保障体系的可持续发展。

2.正确看待和处理政府和市场的关系

降低政府在直接提供养老金方面的责任，将市场机制引入养老保障体系，并不意味着政府的退出，对我国而言，政府需要明确自身的定位和职能，既要深入思考市场机制在养老保障体系建设中的优势和缺陷，也要具备弥补市场失灵的能力，通过建立合理的制度框架和严格的监管体系来实现养老保障体系的安全有效运作。

3.养老保障体系的发展应基于本国国情

不同国家养老保障制度起点和制度环境的不同决定了不同国家养老保障体系发展的差异。我国的养老保障体系应该基于我国国情，体现中国特色，既要考虑适应国家市场经济发展的要求，又要考虑制度的公平性和弹性。在设计养老保障制度时，对影响我国养老保障制度的关键因素深入分析，使制度设计具备现实性、针对性、可操作性和可持续性。

五、完善我国养老保障体系的政策建议

（一）基本思路、原则

基本思路：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照服务和促进民生的要求，抓住公平和效率两个重点，运用政府和市场两种手段，着力扩大基本养老保险覆盖面，着力发挥企业和个人在养老保障体系建设的积极性，调动全社会力量，共同建设适合我国国情的，覆盖城乡全体居民的多层次、多支柱养老保障体系，实现养老保障体系可持续发展，更好地为构建社会主义和谐社会服务。

主要原则：一是统筹规划，健全制度。养老保障制度既是经济制度，也是社会制度，政策的制定和实施涉及面广，操作复杂，国家应当对养老保障制度进行总体部署，统筹协调相关政策，保持各制度之间的衔接。同时，把加强制度建设作为完善养老保障体系的关键着眼点，注重制度的科学性、完整性、连续性和可操作性。

二是政策引导，多方参与。养老保障体系要承担起服务民生的重任，需要大量、长期的资金支持，必须要调动全社会各方面的积极性。建设多层次、多支柱的养老保障制度是世界各国实践的共识，充分调动政府、企业、个人和社会各界的积极性，建立符合我国国情的多支柱养老保障体系，充分发挥不同养老保障方式的优势，是我国养老保障体系建设的必然选择。

三是着眼长远，提升效率。要科学地界定政府和市场的职能和边界，明确国家、企业、个人的权利和义务。对于市场能做的事，尽量交给市场，对于政府主导的基本养老保障，也要充分发挥市场和各类专业机构的作用，降低运营成本，不断提高养老金筹资、管理、投资和发放效率。

四是注重公平，促进和谐。提高养老保障体系的公平性是构建社会主义和谐社会的内在要求，也是更好地发挥养老保障体系作用的必然选择。这就要求全体公民平等享有老有所养的权利，使不同地区、不同职业、不同收入阶层的人们都能够享受到合理的养老保障。

（二）具体建议

（1）明确多支柱模式，调动全社会力量共建养老保障体系。

1）我国多支柱的养老保障体系应当包括以下五个支柱：

第一支柱是强制性社会统筹养老保险，即我国基本养老保险中的基础养老金部分。采用现收现付制，政府集中统一管理，主要由国家财政和雇主提供资金来源，为劳动者提供一定水平的基本退休收入，且养老金水平随着经济社会的发展变化而调整。该支柱强调国家和社会的养老责任，用于保障城乡劳动人口的基本生活。

第二支柱是强制性个人账户养老保险，即我国基本养老保险中的个人账户养老金部分，采用缴费确定型基金积累制度，通过市场化方式运作使个人账户基金保值增值。该支柱强调个人必须承担对自己的养老责任，将养老金领取与缴费紧密联系起来。之所以将我国的基本养老保险分成两个支柱，原因在于：一是为两类基金建立理论上的防火墙，防止社会统筹透支个人账户，保障个人账户基金的安全，维护养老保险制度的平稳运行；二是基于效率性原则，为我国基本养老保险个人账户基金走向市场化运营管理奠定理论基础，有效提高制度运行效率。

第三支柱是自愿性的雇主补充养老保险，采用缴费确定型和给付确定型的基金积累制度。国家通过一定的税收优惠政策，鼓励和引导企业为其员工建立养老保障计划，通常由企业单独缴费或由企业和职工共同缴费。其运行模式可以分为信托型和保险契约型。雇主根据自身的需求自主选择补充养老保险模式，目前包括团体养老年金保险和企业年金，公务员职业年金正处于研究之中。该支柱的目的在于为企业员工提供较高水平的养老金，并在一定程度上协调资本和劳动之间的利益关系。

第四支柱是个人储蓄性养老保险，由劳动者采用长期储蓄和个人养老年金保险等方式实现，国家给予一定的税收政策优惠进行支持和鼓励。该支柱的目的在于强调个人应当为自己的老年生活进行理性规划。

第五支柱是社会救助制度，包括社会救济、社会援助和家庭赡养等。社会救济制度是国家为保障社会弱势群体最基本的生存需求而实施的正式制度，如城镇居民最低生活保障制度等。社会援助是通过全社会的力量对弱势群体进行帮助的非正式制度，如捐赠、慈善等。家庭赡养作为一种传统养老的非正式制度，在我国有着悠久的文化内涵，尤其是在基本养老保险、社会救济等正式制度短期内还无法覆盖全体公民的历史时期，有着较强的生命力和适用空间。

2）理顺政府和市场、社会养老保险和商业养老保险的关系，统筹养老保障制度建设。在我国五支柱养老保障体系中，第一、第五支柱由政府承担主要的财政责任，任务是要实现“做实、做广、做全”，落实养老保险资金，将基本养老保障的覆盖范围逐步扩大到覆盖全体城乡劳动者，为全体公民提供基本老年生活保障。第二、第三、第四支柱由企业、个人承担主要的筹资责任，并运用市场的力量，充分发挥金融机构在精算、投资、账户管理、养老金支付等方面的专业优势，把商业养老保险“做深、做高、做透”，深度挖掘保险需求，提供高水准的、满足群众养老需要的产品和服务，保障劳动者退休前后生活水平的稳定性。

从一般意义上来讲，市场机制的经营效率往往高于政府直接经营，即使是在第一、第五支柱，政府可以自己直接经办，也可以直接向市场购买服务，通过“管、办、监”相分离，确保资金安全和提高服务效率，这具有极为重要的现实意义。因此，商业养老保险基于自身的管理和技术优势，可以在养老保险体系的不同层面和支柱发挥不同的功效：在第一、五支柱，商业养老保险可以发挥社会管理的功能，能够提供精算技术支持和资产管理服务，实现社会保险资金的保值增值，减轻政府财政压力，提高保障机制运行效率，如为基本养老保险提供投资运营和养老金领取服务、承办农民工养老保险、失地农民养老保险、农村养老保险等；在第二、三、四支柱，商业养老保险为养老金计划发起、运营、给付提供全程服务，提供更多的保障产品和更高的保障程度，弥补社会保险供给的不足，是养老保障体系的主要承担者，如经办企业年金、公务员职业年金、开办团体养老年金保险、个人养老年金保险等。

我们可以看到，社会养老保险和商业养老保险是互动共生发展的关系：一是二者在空间上具有相互依存性，在体系结构方面相互依托，有机配合，共同构成了完善的养老保障体系；二是二者在功能上具有相互补充性，在保障项目、保障层次、保障范围等方面互为补充，满足人民群众日益增长的、多样化的养老保障需求；三是二者在发展上具有相互促进性，在管理机制、保险技术、监管方式等方面相互渗透，相互借鉴，不断改进服务质量，降低管理成本，提高制度运行效率。

社会保障制度的复杂性和我国国情的复杂性要求在国家层面统筹协调各项社会保障政策：一是由国家统一制定《社会保障法》，赋予养老保障制度明确的法律地位，保障公民权利；二是统筹各项养老保障政策和管理体制，协调相关部门密切配合，总体推进制度的实施和完善；三是实现“管、办、监”相分离，建立完备的监管体系，明确各监管机构职责，充分调动社会监管力量，保障各项制度的安全、平稳运行。

（2）完善基本养老制度，优化运行效率。

第一，将扩大覆盖面作为基本养老保险的工作重点。作为一项主要体现公平性的制度，基本养老保险应当覆盖全体劳动者，要逐步将城镇灵活就业者、失地农民、农民工、农业劳动者等纳入其保障范围。同时，这也是利用我国短暂的人口红利期缓解基本养老保险统筹基金缺口压力的有力举措。

第二，逐步提高基本养老保险统筹层次。养老保险的统筹层次越高，抵御风险的能力就越大，从长远来看，我国基本养老保险应该建立在全国范围内分散风险的体制和机制，促进劳动力的合理流动，提高基金使用效率。

第三，提高基本养老保险的资金平衡能力。这是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。一是可以赋予基本养老保险基金一部分国有资产的收益权，并根据资本市场发展状况逐步将一部分国有企业股权划拨到社保基金；二是加大各级财政对养老保障体系的支持力度；三是将一部分征地收益和土地增值收益作为社会统筹账户的资金来源；四是对部分奢侈品征收养老保障专项税；五是在协调就业政策的前提下，逐步、分类提高劳动者退休年龄，缓解因人口老龄化带来的基本养老保险财政压力。

第四，对做实后的个人账户基金实行市场化运营。随着个人账户的逐步做实，一是将个人账户养老基金托管和投资管理等进行市场化运作，由银行、保险公司、基金公司承办相关管理事务，保障基金安全，提高基金保值增值效率，有效应对通货膨胀风险；二是运用保险精算技术制定并完善科学的个人账户养老保险的发放机制，减轻国家财政负担，化解长寿风险；三是在条件成熟时可以考虑由银行、保险公司等金融机构进行账户管理，减轻政府工作压力。

（3）采取有力措施切实加强对农民的基本养老保障。

第一，逐步建立针对农民的基本养老保障制度。农村最低生活保障、农民工养老保险、失地农民养老保险、农村养老保险等制度，并随着城乡二元经济社会结构的消失而逐渐与城镇最低生活保障、城镇职工基本养老保险等制度对接。

第二，通过多渠道筹集资金。在广覆盖、低水平的指导原则下，通过多种渠道筹措基本保障资金，如合理使用土地补偿金、加大财政转移支付等，实现国家城市反哺农村、工业反哺农业等既定发展方针。

第三，鼓励采取多种经办模式。由于存在农民收入普遍偏低、区域经济差异、各级财政财力有限等现实情况，短期内还难以建立全国标准统一、模式统一的农民养老保障制度，国家应当鼓励各地通过多种模式建立和实施相关制度。如委托在全国各地都有分支机构的金融机构代办农民工养老保险。委托金融机构经办失地农民养老保险等。

（4）按照“政策支持、企业（个人）自主、市场运作、专业监管”的原则发展企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，使养老保障体系各支柱的发展趋于合理。