银行系统及国家支付系统的发展

第一节　银行系统及国家支付系统的发展

一个国家支付系统的发展与其国家银行体系的发展紧密联系。对消费者、商业甚至政府机构创造、传递支付账户、工具和服务是银行和类似金融机构的核心商业职能。中央银行通过与支付系统相关联的公共政策角色促进和推动该进程。因此，国家支付系统的发展是中央银行、广义界定的私人银行系统以及对银行业和支付系统发展作出贡献的其他机构的共同职责。然而，中央银行在这一过程中应处于中心，其他银行部门只能作为其中一个积极参与者。

指导方针1：确保中央银行的核心地位：由于对稳健货币具有完全责任，中央银行应在货币作为有效支付手段的发展中处于核心地位。

解释：中央银行的目标是提高国家支付系统的安全性和效率。如案例1所强调的，中央银行作为一个运营者、催化剂、监管者和使用者会采用一些方式去实现这一目标。

根据这些角色，中央银行促进支付系统的有序发展主要有四个主要途径：①履行各种不同的支付活动，形成一套系统运行政策以更好地满足系统不断涌现的需求。②作为变化的一种催化剂，吸收关于支付系统的专家技术，以有利于制定现实的发展措施。③通过法律政策和监管功能促进及推动国家支付系统比原来更有效、更稳定地发展。④为满足自身的交易需要，运用新型有效率且安全的支付服务。许多发展中国家的经验表明，中央银行可能有些时候需要在推进、规划和执行许多基础性支付系统改革方面发挥领军作用，利用其在支付系统中所扮演的角色去推动发展规划的进行。在另一些情况下，私下部门领导的改革举措可满足中央银行的发展目标，中央银行的主要角色就应当是通过其各种功能提出建议、提供便利和改变。

在许多国家，中央银行的运营者、催化剂、监管者和使用者角色随着时间的推移而逐步演化，以适应各种类型的发展因素。特别是在国家支付系统发展的早期，市场在服务提供者和使用者之间需要经历一个协调的困难时期。另外，相互竞争的金融机构也许不愿意就共同标准和基础设施的建立开展合作，或者在创新性产品和服务的引进上勉强合作。在某些情况下中央银行为解决这些情况会选择直接提供新型基层设施服务。同时，为弥补或帮助发展一些自身可供选择的业务，中央银行应鼓励私人服务提供者和市场的发展以满足一些不断涌现的支付服务需求，并开发自身的监管功能更有效地对它们实行监管。

案例1

中央银行在支付系统发展中的角色

作为操作者或支付服务的提供者，中央银行可能通过以下方式提供和发展支付和信用服务：

——发行现金作为一种直接支付工具和存款债权作为银行间支付的结算资产；

——拥有、操作或参与对系统具有重要意义的清算和结算系统的治理；

——拥有或操作对系统不具有重要意义的清算和结算安排，并可能参与治理安排；

——管理结算账户，并为支付结算系统参与者提供日内或日终的结算信用。

作为催化剂，中央银行可以通过以下方式对支付系统的改革和发展作贡献：

——发起、协调、研究和咨询支付系统设计、运作和政策；

——建议，有时甚至起草、提议国家支付系统方面的立法。

作为国家支付系统的监督者，中央银行可以：

——监控现行和计划系统并就安全性和效率性目标进行评估；

——咨询、建议，如果有必要促使支付系统设计和操作的改变；

——公布它的监督原则、政策和指导方针。

作为自身运营活动中支付服务的使用者，中央银行可以参与清算和结算系统：

——使用自身和由外部参与者运营系统，代表自身或客户利益（如政府和其代理）发起和接受支付；

——运用有价证券结算系统和存款系统进行自身操作；

——为其他中央银行和金融机构运用代理银行服务。

监管是中央银行促进支付和结算系统安全、高效运行目标的功能，它的实现要通过：①监督现行和计划体系；②如果有必要根据目标评估这些体系；③引导变化。随着市场环境的改善和监管功能的发展，部分中央银行已经选择外包甚至私有化一些能直接提供初始服务的基础设施服务，特别是零售支付的基础设施服务，并继续监管它们的操作。

执行：由于中央银行作为支付体系发展中的核心机构，它面临的首要挑战是如何将有限的资源最好地加以利用。一个关键的活动就是对支付体系的教育培训。培养自己的高级管理层和员工，以及利益相关者，这是中央银行在体系发展中有效运用其催化剂、监管和操作功能的前提。就中央银行自身而言，在国家经济、金融发展和与货币、金融政策稳定性相关联的过程中逐渐增长所扮演角色的知识是当务之急。

中央银行应该将资源分配给独立体系和体系中重要的创新。中央银行在一些创新中所扮演的特殊角色，如操作者、监管者、催化剂或使用者，将依靠特殊的创新才能和其他利益相关者在其中所扮演的角色。

一般而言，中央银行在国家支付体系发展中的重要作用有：

（1）作为核心功能的一部分，组织自身的支付体系活动；

（2）投资于训练和知识发展，不断提高专业技术；

（3）计划、优先和充分发展自身支付体系的功能，以推动体系内更广泛的改革；

（4）为监管关键支付体系的发展和支付体系的研究、分析进行充分的资源配置；

（5）围绕自身的支付体系功能建立一种交流策略，以推进与其他利益相关者就正在进行的国家支付体系发展的对话。

如指导方针10所讨论，中央银行的操作中有一些操作通过立法赋予。因此，直接提供进入和退出的一些服务并不是一个简单的政策过程。

1.组织支付体系的功能

中央银行的支付体系功能一般包括它的支付操作、政策和监管活动。支付体系功能所涉及的组织部门可从中央银行其他的核心功能部门中分离出来，如处理货币政策和公司管理部门。这使得这些部门独立地关注中央银行支付体系目标和任务。

作为中央银行的一个核心功能，支付系统功能应该通过重要官员直接对中央银行政策委员会负责，如副行长。另外，通过支付体系功能内不同部门之间的内部交流和协调非常关键。它允许考虑中央银行支付功能中来自于不同观点和不同部门的专业技术所提出的政策提议和操作程序，从而确保它们的可接受性。这些交流和协调机制可以通过正式或非正式形式进行组织。案例2以加拿大银行为例，略述了这种机制。

案例2

加拿大银行的CLACSS

The Committee on Liquidity and Clearing and Settlement Systems（CLACSS）

CLACSS是一个内部委员会，主席是政府的高级监管顾问。

CLACSS被设计用来就支付和证券清算和结算问题向加拿大银行的金融体系委员会交换观点和协调政策建议，该委员会是金融体系的银行政策委员会，主席是行长。

CLACSS由来自各部门的高级成员参与：

——支付系统操作和操作研究；

——货币政策执行和资金管理；

——支付结算和结算监管及政策调查；

——法律服务。

2.知识和技术的持续发展

为维持中央银行在系统发展中的影响力，需要持续地加深它关于国家支付系统不断出现的趋势及问题的相关知识和专业技术。中央银行必须有能力评估发展提议对系统范围效率和安全性的影响，并决定如何才能最好地对发展作出贡献。由于这个原因，它需要培养资源并让资源运用于支付操作，以及支付服务市场和基础设施的分析。

另外，通常首先应关注系统自己掌握的货币，趋势和发展的知识无论在何处都有利于制定有效的改革措施。

因此，中央银行也需要将资源运用于有关支付系统发展影响的咨询和讨论中，这些正在进行的咨询和讨论主要在中央银行和一定范围的利益相关者之间进行。这些咨询同时应该包括来自国际组织的专家，如CPSS、世界银行、国际货币基金组织和其他国家的中央银行。

3.支付系统角色的计划和优先发展

中央银行需要发展自身在国家支付体系的整体发展进程中作为操作者、催化剂和监管者的基本角色。在体系中，中央银行应该定期地回顾其角色，如有需要进行评估，以及应该如何改变以促进安全、有效的未来系统的发展。但是，依靠于整体综合发展计划的及时需要，中央银行也许必须集中努力和资源履行某一特别角色。如当核心制度和基础设施开始发展时，中央银行也许需要将资源集中于操作角色，而催化剂角色将有助于改革计划的推进。

（1）操作角色。就操作角色而言，中央银行承担的最基本职责可能是对自身结算账户处理和管理程序的改革。开发作为优先权，中央银行自身的国家账户管理和处理系统能推动银行体系中全国性新型支付服务和程序的发展。如区域性银行和全国性银行的区域分支机构通常在中央银行的区域性分支机构中持有结算账户。如果中央银行仅仅拥有分散性的账户管理结构，银行将无法有效地在整个银行业基础上管理它们的中央银行流动性。

随着全国范围内信息技术的发展，中央银行应该有能力升级其账户管理系统为单一在线账户管理系统。银行也仍然能够持有它们在中央银行区域性分支机构的结算账户，但是它们将被纳入一个统一的、共同的中央银行账户管理系统中。该系统在提供支付结算服务时能将其他内部账户和处理系统进行整合。各银行全国范围的分支机构运行类似的统一账户管理系统，就能更好地获得自身在中央银行资金头寸的信息，这些信息使银行更方便地管理头寸。同时，中央银行将更好地获取关于中央银行资金总需求和总供给的信息，这些信息有利于更有效地执行货币政策。

（2）催化剂角色。就催化剂角色而言，中央银行也希望推动和协调有关利益相关者的适当行为以执行发展措施。在该角色中，中央银行的总体目标是为一个特殊的支付系统发展问题获取解决方案，该方案可能是一个折中但是却能被有关独立利益相关者，包括中央银行本身所接受的。该解决方案能有利于改善利益相关者之间对发展措施的接受度，同时鼓励下一步的创新和私人部门对制度的改革。中央银行同样希望高度关注其他有关政策和监管当局对支付系统发展的阻碍。这些可能包括公共政策或监管的影响：①为不同类型的服务提供者和使用者提供进入支付服务市场的途径。②运用和提供支付账户、工具和转账服务。在后一种情况中，各种银行业和支付服务市场的税金和津贴政策或定价规则可能，如产生无意的负面结果，为了一个安全而有效的国家支付系统的发展。

（3）监管角色。清晰地定义中央银行的监督活动的范围是一个首要步骤。当不存在其他公共部门机构处理支付体系的重要方面，如消费者保护、支付服务市场行为时，监督对象可能十分广泛。在其他的事情中，中央银行监管将通过特别关注准入条件、结算风险控制、管理程序和系统范围的安全、有效性的影响来评估核心基础设施的设计。随着新的发展，监管的焦点将转移到监督新安排和国家支付体系中的其他关键要素。

如果私人部门无法应对系统范围安全性、有效性适当平衡所带来的挑战，中央银行也许能够通过其监管角色干预发展措施。为了引进可靠地、有效地变化，中央银行需要具备清晰和适当的监管权力。

中央银行同样需要以成本—效率方式组织自身的监督活动，以充分地支持其职责。如中央银行的监管功能日益被组织为一个独立于支付体系和货币政策操作的部分，允许它独立地专注监督问题和政策。2005年的CPSS报道称，中央银行对支付和结算系统的监督为发展中的监督功能提供了一些有用的、详细指导方针。

4.中央银行角色的沟通

如果中央银行的目标、政策和改革建议能十分清晰、全面地与系统中其他关键利益相关者进行沟通，中央银行对支付系统发展的影响是最有价值和最有效的。中央银行必须确保信息通过各种沟通工具——立法、政策声明、听证会、支付研究出版物、一般出版物和利益相关者协定，一致地向所有的有关利益相关者团体传递。这些信息在与利益相关者进行讨论过程中，在中央银行不同部门和高层管理者必须保持一致。案例2所列示的内容是国内委员进行支付政策协调的一个有价值例子。案例3阐述了意大利国家银行监管角色的政策沟通。

案例3

意大利银行所推行的支付系统透明政策

《意大利银行法》于1993年正式授予意大利银行对支付系统的监管职责。

1997年3月，意大利银行发布了一份支付系统监督白皮书，指出了监管职责的制度框架和理论基础。1999年11月，第二份白皮书发布（关于支付系统的监管、目标、方法和利益范围），涉及监管功能利益范围和调控方法的更多细节分析。两份白皮书的目的是发起市场操作者、服务提供者和学术专家对提高支付系统监管功能有效性和可靠性的讨论。

2004年2月，意大利银行发布关于支付系统的监管规则，为市场提出了一个清晰、透明的监督框架。这些规则是对影响支付系统发展的传统监管手段，如利益相关者合作和道义劝说的补充。

指导方针2：健全银行体系的促进角色：由银行和其他类似金融机构向使用者提供的支付账户、工具和服务，各自独立地开展竞争但却经常作为一个系统进行合作。

解释：从本报告的目的来看，一个银行系统包括所有的金融机构，这些金融机构将接受存款、提供贷款或向最终用户提供支付服务作为一个基本的业务功能。这些机构包括私有制、集体所有制和国家所有制的机构。该系统同样包括为银行或代表银行向最终用户提供与支付相关的关键服务的非银行机构。邮政局、小型金融机构和私人支付转账提供者在向消费者或商业客户提供专门支付服务时，同样也是银行服务的使用者。

信心在银行系统中对于支付系统的发展是一个必需条件。为了帮助建立信心，银行系统中各机构作为最终用户支付工具和服务的主要提供者必须：①发展服务传递所覆盖的全国范围、技术革新和程序；②发展内部账户管理和支付处理系统；③发展与支付基础设施服务相关的网络连通安排。同时，银行系统作为一个整体需要相互合作和共同投资开发新的制度安排，尤其是市场安排。

案例4总结了银行和非银行支付服务提供者在最终用户市场中所扮演的角色。

案例4

最终用户市场中的银行和非银行

就向最终用户提供工具和服务而言，支付系统的发展不可避免地与银行和非银行部门的发展相联系。

在大多数国家的最终用户市场中，银行和与相关机构通常是最主要的支付账户、工具和服务提供者。

非银行支付服务提供者，如邮政支付机构和零售组织中的金融服务同样能为最终用户提供支付账户和服务。

非银行提供者通常特别关注：

——市场分割（如低收入者和小额交易）；

——地点（如小的或偏远的农村社区和地区）；

——基础设施服务，如ATM网络，互联网支付方案和特殊处理，清算和结算服务。

执行：稳健银行系统发展的首要责任是银行社区。支付系统的发展要取得成功，银行系统应该投资于支付系统操作中人力资源知识的招募、培训和维持、市场研究以及业务发展。虽然中央银行可以促进银行系统的发展，以支持支付系统的发展举措，但是，它只有通过与银行业形成伙伴关系才能有效实施。

1.扩大支付服务覆盖面

银行系统的优先举措是将核心支付服务扩展到全国所有区域。现有银行和新出现的服务提供者可能被鼓励将其分支网络扩展到比较小的都市区域和郊区区域中，尤其是为零售客户发展基础性的低成本支付账户和服务。银行和非银行服务提供者可能考虑在人口稀少的地区发展移动银行和支付服务，参与并投资于创新型电子银行和支付网络，如无线安全技术。银行业当局可能授权在郊区发展社区银行和合作银行，允许这些银行与愿意向最终用户提供支付工具和交易服务的非银行机构合作，而支付账户仍然由银行机构持有。在这样的安排下，支付账户仍然保持于银行，但用于支付服务的账户被分散到各地。案例5以巴西为例，描述了这种方法的运用。

为了有效地扩大用户对全国性银行和支付服务的使用，各银行应该做到：

（1）通过分支、代理或电子银行网络（如ATM机和网络银行方案），扩大对全国性的支付账户和服务的使用途径。

（2）投资于统一的账户管理和数据系统，通过网络提供给不同客户。

（3）连接或整合内部账户管理系统到由客户发起并授权的其他支付系统上，扩大零售支付工具的范围。

在通信基础设施允许的情况下，一家银行的访问网络可以通过一个计算机化的在线网络与电子账户信息和管理系统相连接。随着通信技术的发展和基础设施覆盖范围的扩大，更多的访问工具能够被整合到在线系统中。

案例5

巴西扩大银行服务的途径

在巴西5578个自治州中，大约1740（30％）个自治州没有银行分支机构，而是通过相应的代理银行获得银行服务。大约有16000个代理银行——几乎与银行分支机构的数量一致。它们通过签订协议被授权作为代理机构代表银行利益开展业务：

——接受存款和一般支付；

——执行与所关注的账户有关的支付；

——接受与贷款有关的申请和提出信用卡的相关建议。

最重要的代理银行是巴西邮政局（ECT—Empresa Brasileira de Correios e Telegrafos），ECT代表Bradesco——巴西重要的私人银行在所有但很少数没有银行分支机构的自治州开展业务。其他代理银行包括彩票所、超市、药店和其他小型零售商。

代理银行的活动受货币委员会的监管，它是巴西中央银行参与者的一个政府实体。这些规则包括：

——能与代理银行合作的金融机构类型；

——能够执行的服务类型；

——代理银行和银行之间的支付结算的程序；

——代理银行不能使用自身基金进行银行服务活动的要求。

2.拥有银行系统的发展标准

提供支付服务的金融机构应该被鼓励发展行业团体和论坛，以建议和发展与可接受的国际标准相一致的支付工具和服务的标准。尤其重要的是，在各种不同类型的共享访问、交易网络和工具标准中建立客户信息的安全标准，以实现有效、安全的支付清算。

这个行业团体在为支付服务建立市场公约和支付服务标准、处理中央银行和银行当局的共同利益问题时同样有效。在开发支付的共同基础设施方面，银行同样受到进行相互合作鼓励。这些包括清算不同支付工具的安排和清理所的组织。它同样允许银行就开发、装置自动清算所和共享电子支付网络的费用进行分担，如借记卡、支付卡和ATM机。

3.中央银行的贡献

中央银行并不是支付系统发展举措的唯一来源。银行系统同样能够推行提高国家支付系统安全性和有效性的改革。然而，当有必要时，中央银行能够通过自身操作者和催化剂的角色来推动甚至领导私人部门的改革举措。

对于操作角色，中央银行可能在开发关键基础设施方面与银行系统进行合作。在许多国家，中央银行操作一个核心结算基础设施，该设施能与其他基础设施连接，实现以中央银行货币进行结算。作为一个支付服务提供者，中央银行通过采用与自身支付服务相关的安排来帮助促进影响行业标准的可接受性。

通过网络参与和服务协议，中央银行应该有助于确保银行和其他类似金融机构能够直接或有效地非直接获得任何中央银行的清算和结算设施。特别是只要它们满足财务和操作方面的要求时，就应具备资格直接获得这些服务。然而，如果业务需要，它们同样具有通过另一银行间接获取服务的选择权。中央银行账户管理系统应该在结构上足够灵活，除满足系统中现有银行外，还应满足新兴银行的结算账户需求。

关于催化剂角色，在新市场区域和客户群中，中央银行能够促进和推动通过银行系统向最终用户扩大支付服务的可获得性。中央银行能够帮助银行业组织行业团体，并与这些团体对直接影响银行支付政策的问题进行咨询。中央银行同样可以就法律和监管改革举措与银行当局开展咨询，以协调国家银行和支付系统的发展。这些制度改革是必要的，如通过类似非银行机构推动支付工具和服务的提供。事实上，对银行系统的适度调节和监管是加强国家支付系统中消费者和商业信心的关键因素之一。

参考书目

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