出口信贷机构和项目保险

出口信贷机构（ECAs）是由主权国家设立或许可经营的旨在促进本国产品、服务出口的金融机构。多边机构是由多个国家的政府联合设立的促进、保护相关国家海外投资、贸易的金融机构。其“政治血统”使出口信贷机构和多边机构能向欠发达国家提供中长期贷款，分担贷款人及投资者无力承担的政治风险，促成一些商业银行通常不愿融资的项目。在项目公司有融资需求时，出口信贷机构和多边机构可以通过两种方式提供支持：一是直接向项目公司提供贷款；二是向商业贷款人提供担保或保险，在因政治风险导致项目公司不能还款的情况下，向商业贷款人提供还款或按保险赔付（包括利息支付担保）。

政治风险是指因东道国政府实施外汇管制、内战或其他敌对行动、东道国将项目收归国有或（在特定情况下）不遵守特许条款或许可条款等情形导致项目公司无法向贷款人支付其贷款利息或股息。商业风险是指因项目不能如预期进行或包销商破产等情形导致项目公司无法向贷款人支付贷款利息或股息。商业银行可对商业风险进行评估并要求项目公司购买商业保险，但其对政治风险保险的接受能力有限。因此，政治风险通常由出口信贷机构承担。

进入二十一世纪以来，商业风险和政治风险不再泾渭分明，出口信贷机构在项目融资中的作用进一步得到提高。虽然现今市场上纯粹为政治风险而设计的保险产品依然存在并在一些项目中发挥重要作用，但出口信贷机构更倾向于提供“综合性”的保证或保单。“综合性”这个标签表明，保证或保单的适用范围同时包括导致借款人无法还款的政治风险和商业风险。出口信贷机构将其风险承保范围扩展到“综合性”风险或商业风险是为了满足出口商的需求：过去出口信贷机构只提供政治风险已经不能满足出口商和融资人的需求，因此出口信贷机构力图提供能促进产品销售和服务输出的保证和保险产品，即使这意味着他们不再专注于自己的传统优势（即只提供政治保险）。

商业风险的承保范围较为清晰，具体包括项目实施情况欠佳或主要合约方（指私营主体）破产等普通的商业风险，政治风险的范围则需要进一步明确。出口信贷机构和多边机构提供的典型政治风险保险覆盖的范围涉及：

1.政治暴力，即战争、军事行为（如政变）、革命、民间动乱、恐怖行动和破坏行动；

2.征收，包括征用、冻结资产、差别征税、不合理撤销授权或不合理拒绝授权续期（包括重要的许可）或增设新的授权条件；

3.外汇转换风险，即因外汇管制、延期偿付或其他东道国政府宣布或采取的相同性质的行为导致项目公司无法获得并汇出应得数额的外币。

出口信贷机构也可以承保因政府违反具体承诺导致的其他风险，例如政府担保包销商（如国有电力公司）付款的承诺。如有机构承保政治风险，就可以将项目所有或大部分的信贷风险转移给该机构。如果出口信贷机构可以从东道国政府处获得足够的保证，则其对政治风险的承保范围还能扩展到法律变更、税费波动、不干涉项目和撤销许可等事项。

在出现风险转移情况时，将项目公司因破产无法通过外币支付或没有足够的本国货币购买外币进行支付（商业风险）与因持有外币储备金的国家中央银行破产无法通过外币支付（政治风险）进行区别具有重要意义。如出口信贷机构仅向商业银行提供政治保险（不提供商业保险），出口信贷机构就无需对具有商业风险实质的政治风险（如项目公司破产）负责。

在分析一个国家的政治风险等级时，查明投资方的注册国是否与该国订立双边投资保护协定是很重要的。该类投资保护协定通常会遵循相关国际上常见的范本，包含下列条款：

“缔约国不得歧视其他国家的公民在其国境内进行的投资，所有缔约国都应履行与该类投资相关的义务；

缔约国给予其他国家公民的投资或回报待遇不得低于给予本国国民的待遇（所谓的‘国民待遇’）；

如国家进入紧急状态、叛乱、暴动或暴乱，缔约国给予其他国家公民的损害赔偿待遇不得低于给予本国国民的待遇；

除为了公共利益外，缔约国不得将其他国家在其国境内进行的投资收归国有，如为了公共利益收归过国有应给予非歧视且充分及时的补偿。

缔约国应保证其他国家国民在其国境内的投资和回报能自由转让。”

投资保护协定还包括国际仲裁条款，即东道国政府和其他国家国民因协定规定的东道国义务引发的任何争端提请仲裁。国家通常会选择将争端提交到国际投资争端解决中心（ICSID），该争端解决中心是在世界银行的支持下设立的专门解决国际投资争端的仲裁机构。个人申请执行ICSID仲裁裁决比依据《纽约公约》申请执行普通仲裁裁决更容易。依据《纽约公约》申请执行普通仲裁裁决面临重重阻碍，承认和执行ICSID仲裁裁决则不存在任何挑战，这是因为根据《解决国家与他国国民间投资争端公约》要求，ICSID的缔约国必须像执行本国法院作出的终审判决一样执行ICSID仲裁裁决的金钱给付义务。

出口信贷机构设立的初衷是国家希望通过出口信贷机构援助出口商的方式促进本国出口。相较于未获得出口融资支持的出口商，获得国家出口信贷机构支持的出口商更具优势。如上所述，出口信贷机构通过直接提供贷款的方式或提供保证或保险的方式向本国出口商参与的海外项目提供资金援助，旨在鼓励其他国家的项目公司购买出口信贷机构本国的商品和服务。因此，出口信贷机构提供的资金援助和其承保范围通常与其本国的商品和服务息息相关。目前，经济合作与发展组织（OECD）的30个成员国和其他很多国家都设立了出口信贷机构，OECD绝大多数成员国均已加入《官方支持的出口信贷准则》（Arrangement on Officially Supported Export Credits，下称“准则”），就协调和统一出口信贷机构向出口商提供的融资支持标准达成一致。该准则于1978年4月首次签订，之后进行定期的修正和更新（最新版本是2016年2月1日）。准则定位为“君子协定”，旨在为出口信贷机构提供资金支持建立公平的竞争环境，倡导一个国家的出口不是赢在其拥有最有利的资金援助条件而在于其能以最低的价格提供最好的商品和服务。如一家出口信贷机构希望依据准则中关于项目融资的要求提供资金援助或其实际提供的援助已越出了准则的基本规定，则该出口信贷机构在做出援助承诺之前必须通知准则的所有缔约方，按照准则规定，缔约方在特定情况下可匹配其他缔约方提供的支持。

一些出口信贷机构还通过直接或间接的方式向项目公司提供贷款，实际借款人可能是项目公司或其母公司、股东、债务人，乃至其他与出口信贷机构的母国有联系的各方，如股权持有人、发起人、包销商等。

除提供贷款、保证和保险等财务支持外，出口信贷机构在项目融资中的作用还包括：

1.增强项目的可行性

出口信贷机构的参与能促进项目成功获得债务融资和股权投资。出口信贷机构通过提供商业风险保险使银行愿意提供长期贷款，或通过直接向项目公司提供贷款的方式促进资金的流动性。在资金流动性受约束且偏好低风险的经济环境中，如没有出口信贷机构提供资金和支持，想要商业银行向项目提供资金是不可能的，至少在可行的经济条件下是不可能的，这一点尤其体现在新兴市场的项目和规模巨大的项目上。

从资本充实和银行监管的角度看，出口信贷机构提供保险在很多情况下被证实是有益的：由于出口信贷机构提供“综合性”的保险，银行的信贷风险由出口信贷机构的母国政府而非实际借款人或借款人国家政府负责。巴塞尔协议III可能向项目贷款人提出新挑战，导致上述有利条件减少。此外，该协议中提出的新两个概念（即净稳定资金比率和杠杆比率）还可能对出口信贷机构承保的长期贷款产生下列影响：

（1）净稳定资金比率要求银行一年内可使用的稳定资金来源能支持其一年乃至更长时间的资产发展。但是这并不意味着银行要根据每一贷款每年进行资产匹配，新比率很可能导致长期项目贷款吸引力下降、投入增加，对于特定的长期贷款来说，出口信贷机构的信贷保险产生的存在的意义很小。净稳定资金比率不仅会对出口信贷机构产生潜在威胁，也对整个项目融资行业产生威胁。短期内全面实施巴塞尔协议III并不现实，目前出口信贷机构已经开始讨论和探讨可行的升级其信贷产品的方法，以解决净稳定资金比率导致的中长期贷款的缺陷。目前，提出的解决对策包括，增加出口信贷机构的直接贷款数量、与不受巴塞尔协议III约束的非银行金融机构合作并对出口信贷机构的信贷产品进行重组以适应该类非银行金融机构以及开展资本证券化项目。

（2）杠杆比率很容易就剥夺了出口信贷机构的另一优势。杠杆比率以“简单”、“透明”和不涉及风险的方式直接反映资产负债率。正是杠杆比率的这一特性导致出口信贷机构信贷承保作用减少。由于杠杆比例的计算不涉及借款人还款风险，因此通过杠杆比率计算会发现出口信贷机构提供保险的资产的风险权数与其他资产没有区别，这导致贷款人丧失了和出口信贷机构合作的动机。

但巴塞尔协议III最终的实施效果尚未可知，上述推测有待实践检验。

出口信贷机构另一传统优势是前面提到的对政治风险的承保，因为商业银行还没有做好承保政治风险的准备。很多情况下，出口信贷机构通过承保政治险会使不可行的项目变得可行。在资金紧缩的形势下尤是如此，在一些新兴市场，出口信贷机构通过提供政治风险保险使私营组织获得本不能获得的资金或通过承担部分风险致使银行减少贷款保证金从而使项目融资变得可行。出口信贷机构提供政治风险保险不仅能促进债券投资，许多股权投资者也会因项目债务有出口信贷机构提供的政治风险保险而感到安心，即使他们自己的股权投资并没有直接受到出口信贷机构的保护。

2.利率均衡

出口信贷机构还能通过提供利率均衡帮助借款人从固定利率的长期贷款中获利，发挥利率保值作用。

项目获得跨国财团投标的好处之一，就是可以获得财团成员国出口信贷机构的援助，从而能将出口信贷机构带来的利益最大化。财团是否投标项目公司，很大程度上取决于从信贷机构获得援助的可能性，这也反过来要求财团从出口信贷机构母国购买商品和服务。在这种情况下，项目公司资金的充足程度可能会取决于建筑承包商是否从恰当的国家购买商品和服务以降低项目成本，因为项目公司可能没有足够的意外开支准备金从其他地方购买商品和服务。现实中可能存在这样的风险：如出口信贷机构提供的援助来自德国和英国，而工程承包商却决定从巴西购买大量设备，项目公司在缺乏银行融资的情况下可能没有足够的资金购买这些设备。

3.贷款人获益

贷款人需要关注：第一，确保风险事项属于承保范围（承保的风险范围、除外责任、保险的赔偿额和免赔额）；第二，确保其享有的保险利益能得到足够的保护。就完善保险利益而言，贷款人希望成为共同保险人及独立保单的直接受益人或要求保单提及他们的利益（无论保单是否附有“应付损失”条款）。应付损失条款是指当保险金低于某特定数额时承保人向项目公司支付保险金，若高于该数额则向贷款人支付保险金。在起草涉及第三人责任保险的应付损失条款必须小心，因为在某些司法领域，贷款人无权获得向受伤第三人支付的保险金。英国《1930年第三方（针对保险人的权利）法》（修订版）第一条规定“如被保险人在造成第三方责任事故之后，但在未赔偿第三方损失之前破产，其在责任保险单项下的权利属于第三方。任何于此相反的约定都是无效的”。

多边投资担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency，以下简称MIGA）是根据《多边投资担保机构公约》（Convention Establishing the Multilateral Investment Guarantee Agency，简称《汉城公约》），于1988年4月12日成立的世界银行集团的成员。作为一家独立的国际组织，其宗旨在于切实保护海外投资者的权益，改善国际投资环境，促进资本的跨国流动，尤其是向发展中国家流动。该公约对一般政府能承诺的承保范围作了具体的规定，其中包括货币兑汇险、征收或类似措施险、政府违约险、战争和内乱险，而对某些东道国难以接受的政治风险，MIGA则不予承保。

我国加入了MIGA，但迄今中国尚未使用过MIGA机制对海外投资非商业风险予以保障，而是由中国出口信用保险公司（“中信保”）对投资项目的政治风险提供保险服务。中信保是一家政策性海外投资保险公司，目前其业务仍然以出口信用保险为主，海外投资保险业务也逐步展开，其承保范围也有政治风险的新尝试，譬如承保了对特定国家采用的政府违约险。

根据实践中的具体做法，项目融资的贷款协议中的保险条款往往长短不一。例如，一个短条款可能表述为：“涉及贷款人利益的开发项目，贷款人依据其他与被特许人在类似项目中具有类似财务状况的特许人通常使用的保险条款（包括保险金额条款和免赔偿条款）向保险公司主张保险赔偿责任”。

项目协议中的长条款则规定的更为详尽：

因为项目不同阶段的建造和运营由不同承保人承担保险责任，贷款人会单独列出对项目建设与运营各阶段的具体要求。解决建设阶段和承包阶段承保时间间隔的方法是要求承保人在完成对项目建设阶段的承保之后开始承保项目运营。详细列出的承保范围包括：物质损害保险、第三人责任保险和迟延完工险和/或业务中断险。不同类型的工程项目需要由不同承保人提供不同类型的保险，例如海上保险、恐怖袭击保险、污染保险。在下述情况下会需要海上保险：一个昂贵的用于项目建设设备（如涡轮机）需要通过海上运输到工厂；是否需要投保恐怖袭击保险取决于项目合同对恐怖袭击的防范程度，这种风险通常会在特许协议或电力购买协议中做出规定；提供海上保险和恐怖袭击保险的承保人通常不仅要对物质损害负责，还需要对因该损害导致的利益流失负责；石油或汽油项目通常需要投保污染保险。在建设和运营阶段，保险合同会对贷款人要求的保险金额和贷款人可能同意的最高免赔额做出具体规定，但在某些情况下可能难以实现，因为在项目早已投入运营后，代理银行或类似的代理机构通常被给予一定的自由裁量权决定保险金额和免赔额。鉴于只要支付够多的钱，任何类型的保险都是可以提供的，贷款人有可能要求借款人购买不切实际或极其昂贵的保险。对此，借款人应寻找对策，例如，将借款人提供保险的义务限制于只购买“可获得的”保险。对于这一点，参见下文“（二）‘可获得’的保险”。

借款人通常需要购买法律规定的保险（例如工伤保险和机动车保险）。迟延完工险和业务中断险目前只覆盖因投保财产发生物质损害导致的利益损失。原因在于承保物质损害的保险人和承保迟延完工险和业务中断险的保险人通常是同一主体，他们能够控制恢复和修理被损害财产需要耗费的金额，从而来确定损失了多少利益。因此，如果发电厂的一个涡轮机因承保事项遭受损害，保险人会选择将涡轮机通过飞机运回制造厂修理而不是通过船舶，因为这样可以减少利益损失的时间。承保非因物质损害导致的利益损失则很少见。

迟延完工险和业务中断险的保费通常是很昂贵的。通过调整免赔额和保险金额能明显降低该两种保险的费用。免赔额通常被称为“时间免赔额”，换句话说，就是项目公司必须自行承担前一段时间（例如三十天）的利益流失。确定免赔额是每一个事项的免赔额还是所有事项的总计免赔额很重要。一般来说，迟延完工险的迟延日期是预期的商业运营日，因此只存在一个免赔额。不同项目的保险金额各有不同，但是贷款人通常会将其设定为一个能支付项目公司一段时间内（例如180天）主要的固定成本的保险金额。上述固定成本包括银行贷款利息和通常至少一期的分期还款数额，还可能包括照付不议的燃料购买责任（虽然在燃料供产协议中，项目公司通常通过不可抗力条款免于承担该责任）。发起人希望项目公司对所有利益损失投保，从而获得股权融资风险的保险，但是考虑到投保成本，这样的保险并不易获取。银行要求对利益损失承担责任的期间通常取决于将所有长周期设备的部件考虑在内的修理或更换被损害财产的时间。在维修或更换未发生的情况下，一般不需要支付迟延完工险和业务中断险的保险金。

在项目贷款协议和特许协议中，项目公司只承担购买和续买“可获得”的保险的义务，这是目前的一个常用做法。在美国“911恐怖袭击事件”发生后，贷款人或缔约国政府机构也曾要求高额保险或将保费提高到一个很高的水平。“可获得”通常通过“不可获得性”进行定义。在基础设施建设中，英国财政部发布的第四版《PFI合同标准化指引》（Standardization of PFI Contracts）对“不可保险”的定义十分具有代表性，即：“‘不可保险’是指下列某种情况：在全世界所有拥有良好信誉的保险人的保险市场上，保险对于项目公司来说是不可获得的；承保某种风险的保费与世界各个拥有良好信誉保险人的保险市场通常的标准不同”。

该定义有可以讨论空间，例如须对“全世界的保险市场”做进一步的说明。项目公司通常承担购买保险的义务，一旦该种保险变得“可获得”，提及其他缔约方是没有意义的。毕竟这种做法既没有保护受到影响的缔约方，也没有考虑到不同项目之间会产生不同的经济效应。另外，如拟投保的重大风险“不可获得”，这算是违约吗？贷款人通常认为这不算是违约，因为他们因此可获得救济并不能真正帮助他们解决问题。相反，贷款人可能采取其他可选择的降低风险的方法，例如对严重恐怖袭击增加保证。保险“不可获得”通常不是解除特许协议的事项，而且缔约方政府机构可能同意由其担任“最后的关头可仰仗的保险人”。经协商一致，缔约方政府机构可能向项目公司就未被承保的风险导致的项目设备损失支付一定的费用和/或支付恢复原则的费用，或在有其他救济的情况下授予其解除特许合同或其他类似的协议的权利。

现在的保险市场，几乎不存在对项目或贷款进行“终身”承保的保险，通常是在融资关闭后购买建设阶段的保险。虽然一些项目会选择在建设阶段购买运营阶段前一两年的运营物质损害保险（特别是当同一时间段里存在一部分项目在建设、一部分项目在运营时），其他保单（特别是运营阶段的损害保单）通常是按年续保的。银行通常要求：可以增加承保同一风险的其他保单（至少是损害保险的保单）的保险金额。

增加保险金额存在很多选择，包括从简单的指数调整到借款人和代理银行就新的保险标的价值达成一致。当选择后一种方法时，如双方不能就标的保险价值达成一致将由专家决定保险标的价值。对物质损害的保险金额，可能是对损害财产全部替换的费用，或者是首次亏损金额。对财产的首次亏损（或估计最大损失）的保险，保险金额不是恢复财产原状的费用，而是修理财产所有可能的损害支付的费用。以管道为例，管道的首次亏损的保险金额是替换主要的压缩装置的花费。另外，被保险财产的重置成本和损害赔偿或实际的现金价值是不同的。前者是指将财产“以旧换新”，也就是为了恢复财产原状支持的费用；后者是对被保险财产的损失进行赔偿，比如说一个十年的发电厂的价值。贷款人通常会要求物质损害保单的保险价值是完全恢复财产原状。一些发起人希望说服贷款人，大多数的项目公司只需要购买估计最大损害的物质损害保险。贷款人同意发起人在恐怖袭击保险的立场，但是这只能反映出当时该种保险的作用受到了限制。原因是：

1.当购买估计最大损害的保险时，贷款人对如何计算估计最大损害存在疑问；

2.只有极少数特定的恐怖袭击可以获得估计最大损害的损害赔偿。因此，贷款人通常仍会要求购买提供恢复原状保险责任的物质损害保险。当然，这种做法也有例外，例如在英国海上风电市场，英国共有财产愿意接受估计最大损害的保险。

这些承诺是指确保保险有效的承诺：投保人经银行核准，与借款人达成一致，通过保险经纪人与保险人签订保单。保单既包括常见的条款（如除外责任条款），也会涉及复杂的事项（例如不可无效事项）。按照协议约定，项目公司应同意保险人直接通知银行代理机构变更保单条款，此类变更通常发生于每年续保时或当原保单允许单方变更条款时的任何时候。此外，保险人应在其解除保单时提前30天通知代理银行。但如解除是因为未支付保费，贷款人可以及时支付保费使保单继续有效。

典型的保险经纪人担保书要求保险经纪人：

1.提供“应付损失条款”。如上所述，与损害赔偿相关的应付损失条款对应向借款人支付的赔偿金的限额做出了具体规定，高于该限额的赔偿金应该向代理银行/信托人支付。与第三人责任有关的应付损失条款通常对应向代理银行/信托人支付的赔偿金做了具体规定，除借款人已向遭受损失、损害或伤害的第三人承担责任（此时赔偿金应向借款人支付）或保险人主张直接向第三人进行赔偿外（此时赔偿金应向第三人支付）。

2.提供已签发保单要求的让与通知（即，贷款人的让与担保）。要求保险经纪人向债务人（即保险人）发出让与通知是为了设立一个合法（但不一定公平）的转让；保险经纪人愿意提供让与通知则是为了建立和维持其优先地位。目前实践中也存在将上述转让通知合并为联合通知的做法，也就是出让人（借款人）和受让人（代理银行/信托人）共同签订的转让通知。然而在一些司法区域，确认收到联合通知可能是转让有效的一个必要条件。劳埃德银行的惯例是保险商（Underwriters）无权确认收到通知，其他保险人可能也准备采用这种做法。

3.当向贷款人签发保单时，保存保险册（Insurance Slips）和保单（但不得损害应付损失条款（参见以上第1段）。

4.告知代理银行/信托人未付款溢价、保险条款的重大变更及任何导致保险无效的情形。

5.承诺支付任何应付溢价，并向银行/信托人提供支付凭证。

6.自助救济。如借款人违反其保险义务，贷款人可以借款人的名义并由借款人承担费用履行这些义务。

7.投保重大损害险如果得到赔付，有义务提前偿还银行贷款。

为推动当地保险行业的发展，新兴市场的项目经常出现的一个问题是东道国政府规定必须在当地购买所有的保险。当然，当地保险公司会进行再保险，因为一家保险公司可能无法应对重大索赔。为控制当地保险公司进行再保险的比例，贷款人则会坚持“最大限度保留比例”原则。因此，如贷款人同意当地保险公司的最大限度保留的比例是5%，那么该保险公司必须将其95%的责任进行再保险。在受再保险人资信影响的新兴市场，贷款人通常要求对所有的当地强制保险进行再保险并对再保险人的资信等级提出具体要求。这意味着再保险在离岸地也要合法有效。如当地再保险人能达到相同资信等级要求，贷款人可能会选择当地保险公司作为再保险人。

以下是因投保当地强制保险而产生的资信难题的一些解决方法：

1.要求当地保险公司将与再保险保单相关的保证进行转让。这种做法的风险在于：

（1）并非总能实现保证让与，尤其在当地保险公司受消极担保条款约束的情况下，此类转让可能违反当地关于当地保险的要求；

（2）在一些不承认担保让与只承认绝对转让的司法区域，此类转让将不发生法律效力。

2.要求当地保险公司和当地再保险公司采取“直通”措施。这些措施通常涉及当地保险公司、再保险人和项目公司三方。在进行保险索赔时，项目公司可以要求再保险人直接向其支付保险金。采取该措施时，银行通常可获得担保利益。但是，“直通”措施存在下列问题：

（1）可能违反当地关于当地保险的法律规定；

（2）具有合同性质，在当地保险公司破产时具有解除权（或因其他理由出现破产时，该条款无效）；

（3）就再保险人而言，再保险人可能因为上述第（2）条，承担向项目公司和当地保险清算人重复付款的风险。

3.有来自当地保险公司的发起人。虽然该公司还需要进行再保险，但是发起人开展的保险业务和项目有关，因此可以确保再保险进程能够满足项目公司的索赔申请。虽然该解决方法要求有熟悉当地保险业务法律的发起人，但是更具可操作性，例如由于保险市场上不能提供全面涉及其业务的保险（尤其是污染保险），因此各种大型的石油公司都设立了自己的百慕大保险公司（石油保险有限公司）。