作为一种威慑力量的行政处罚措施的有效性

问卷中题为“其他”的部分中设置的第一个问题是有关行政处罚措施(部分问题已经在第4节和第5节进行了探讨)在预防环境犯罪发生方面是否和刑事处罚措施一样有效。国别报告对这一问题的回答都基于各国的实际情况。有趣的是问卷中问题设置的方法是检验将行政处罚措施作为一种预防手段的有效性，这种以预防为出发点的问题设置也用在了问题3中分析刑事处罚方法作为预防手段的有效性。国别报告中的分析结合有关刑事处罚和法律原则的探讨，大多数撰稿人都指出从严格的预防角度来说，行政处罚措施中的罚款和刑事处罚措施的预防效果基本相当。例如在德国，行政机关可处以高达100万德国马克(具体司法实践中通常大约为100000马克)的行政罚款；意大利的情况也是如此。有观点提出行政处罚措施相对来说比刑罚方法效果更加明显，原因在于行政罚款可以直接影响到犯罪行为人的个人财产。在其他方面一样的情况下，如果仅处以行政罚款或刑罚罚金，可以说行政处罚措施和刑罚方法预防环境违法的有效性确实相当，并且行政处罚措施的应对速度更快，成本更低，因为通常来说从比较刑法的诉讼程序要求来看，行政法在程序上的要求相对简易一些。

然而当使用非针对于个人财产的处罚措施时，上述观点的结论可能会有所改变。一旦可能处罚的罚款数额超过了犯罪行为人的个人财产数量，而产生犯罪行为人破产的问题时，罚款预防作用的有效性就会大打折扣，而产生非有效预防的问题。实际情况中这个问题产生的速度会更快一些，一方面为了满足处罚措施预防作用的目的，另一方面尽可能减少由于低破案率可能带给犯罪行为人潜在的有利之处，处罚中可预期的罚款数额会相对更高一些。但非罚金方式的处罚措施并不仅仅局限于传统的监禁刑，尤其是在法人环境刑事案件中，处罚措施可以依据高效的行政程序通过广泛而有效的行政处罚措施来实现。这一做法的目的是向欧盟各成员国提供方便快捷的法律“工具包”。

行政处罚措施的实施有很多方面的优势，部分国别报告的撰稿人都强调了这一点。但这一措施也存在一些缺陷，不足之处与公正性和有效性都有关联。有关公正性的一个方面，相比较刑事处罚，行政处罚的力度对于犯罪行为人来说也是相当的。高额的行政罚款可以说明这一点，一些极端的处罚措施，例如关闭某一企业，更能证明行政处罚措施的严厉程度。欧盟人权法院依据其法律原则和判例法，认为在特定条件下这些行政制裁措施也应该被认定为处罚措施，应当符合《欧盟人权协定》第6条中保障性措施的规定。这意味着欧盟成员国使用行政处罚措施时所适用的行政程序必须满足《欧盟人权协定》第6条中规定的最低要求。因而在这种情况下行政处罚措施原本很多明显的优势，例如缩短了大量时间和行政程序的高效性，相比较刑事诉讼程序就不再十分显著。此外，刑事诉讼程序中也有很多保障性措施的规定，目的是保证被告在刑事诉讼程序中享有公平的权利，这说明刑事诉讼程序中具有法律特征的原则性规定通常比行政程序中的规定要多一些。这也许会成为支持刑事诉讼程序的观点之一，尤其是在适用一些极端刑罚(例如监禁刑)的案件中，保障性措施会使处罚措施尽可能合理。在这个方面，有必要提出的是，为了保障刑事法律的执行，应当尊重刑法规定中的原则性条款，这被看做是保障犯罪人权利和保证刑事诉讼程序质量的必要措施。显而易见的是保障措施越多，刑事诉讼程序的有效性就会受到影响，这也是刑事处罚的弊端之一。因而可以理解的是，由于法律规定允许对法人处以高额行政罚款，德国国别报告的撰稿人对于有关法人责任中的行政罚款的程序表达了极大的热情。直到现在，基于过错原则，以传统德国刑法中的规定为依据适用刑罚罚金仍然是行不通的。

一些法律和经济学家基于“过错成本”理论详细论述了支持行政处罚措施的缘由。他们认为刑事诉讼程序中规定的广泛的保障措施(较高的证据标准，无罪推定假设等等)的原因之一在于刑法规定适用于公民的法律后果是极端严厉的。因此，刑事诉讼程序应当有高度的保障措施，确保清白的嫌疑人不应当受到处罚。刑事诉讼的过错成本相当高，如果，比如错误地判处了监禁刑。这表明当可能出现判处较重的处罚措施时，应当适用诉讼成本较高的刑事诉讼程序。但这一情况并不适用于财产刑的处罚措施，例如罚款或罚金。在这种情况下，过错成本会大大降低并且没有理由去反对更快捷和低廉的行政程序。因此，从经济学的角度来说，在一些轻微的违法案件中使用行政处罚措施(前提条件是行政处罚措施保持适当的严厉程度)和行政处罚程序是更加合理的选择，而对于情节较为严重的违法案件则保留适用成本较高的刑事诉讼程序和刑事处罚措施。

在这份报告中我们不能在行政处罚措施和刑事处罚方法之间作出一个最终的分析和取舍。行政处罚措施的高效率使其更加具有可操作性因此也更受欢迎，但当涉及有关程序公正以及程序法规定的其他原则性特征时，还应首选诉讼成本较高的刑事诉讼程序。一旦行政处罚措施不断提高的效率性特征所付出的成本也在不断增长时，这一点就可能成为支持适用保障措施全面的刑事法律规定的原因之一。

基于效率性特征，我们也可以发现支持适用刑事法律规定的理论和现实依据。一些国别报告的撰稿人指出，行政法的执行总是不可避免地以执法主体和违法主体之间的谈判协商过程为基础，使得很多国家的行政法执行都显得有些力不从心，这一情况在相关的资料中也有提及。一些国别报告(例如荷兰)对这种情况提出了质疑，认为行政机关持有的这种谈判协商的态度是消极的。原因在于行政机关会在与违法主体的谈判过程中花费大量的时间，对违法主体怀有一种单纯的信任，并且在实施处罚前总是会等待较长的时间。有关行政法执行的观点和一些著作中指出的情况相一致，并且部分著作还着重强调了行政法执行所固有的一些风险和问题，那就是行政机关会受到来自企业的“糖衣炮弹”的攻击而形成利益关联的主体，而这些企业是行政机关应当管理和控制的。这种行政机关被“收买”的风险尤其在可能产生环境危害时更为严重，特别是当管理者掌握技术性信息而违法者了解较少时。然而，也有其他一些观点指出，行政机关采取的谈判途径并不是无法实现预期的目标。只要没有所谓的“收买”和“糖衣炮弹”，行政机关的所作所为也仅仅是为企业的生存发展服务，谈判的结果是使得企业遵守有关法律法规的规定。这种做法要比繁杂的诉讼程序和判处一种低效率的处罚措施高效得多。在这份报告中仍然无法判定两种方法哪个更加有效。

刑事法律执行和行政法执行过程中一个主要的不同点在于相比较刑法的执行过程，在行政法的执行过程中受规制的企业和行政法的执法主体之间有着更紧密的联系。这仅仅是由于行政法执行有着较强的谈判基础这样一个事实，谈判的理念和目的是让企业遵守法律，而刑事处罚的目的在于威慑和预防。刑事处罚的这种观点仍然是传统的刑事法律执行中所包含的理念。行政法执行过程中执法主体和受规制企业之间缺乏距离感这种状况也遭到了一些批评，例如意大利和荷兰的国别报告就明确指出了这一点。

德国的国别报告提出了解决行政和刑事处罚措施两者之间冲突的有效方法——将刑事法律的执行作为一种终极的救济方法。通常来说首先由行政机关采取有效的行政措施(例如行政命令和禁止令)督促企业和个人遵守法律的规定，只有在行政手段无法解决或者处理失败的情况下再随后适用刑事诉讼程序。很多违法行为主体只有在不得不出庭应诉的情况下才寻求行政法律途径解决问题。在这种情况下，或者不会发生刑事诉讼，也可能对违法行为只处以一些罚款。这种终极救济途径的不足之处在于这一方法显然大大削减了刑法在保护生态价值方面的作用。此外，在所有适用于适当的行政罚款的案件中，处罚措施的预防作用也无法保证潜在的违法主体有效遵守相关法律制度。尤其是当行政主体和企业相勾结共同影响行政处罚程序导致行政罚款过低的情况出现时，行政处罚措施预防功能的有效性就会成为一个问题。另外，无论在行政层面发生了什么情况，在一些情节十分严重的案件中刑法有必要直接介入进行干涉。这一观点基于一个前提假设，那就是刑法在保护生态价值的过程中扮演着直接并且重要的角色[20](如果生态环境受到了严重的威胁)，同时在这些案件中也可以适用主要的行政罚款和其他处罚措施。很显然，问题的关键不是司法体系应当选择行政法律手段或是刑法手段来保护环境，而是如何在两者之间寻求一种平衡。我们可以从诸如欧盟委员《通过刑法保护环境的公约》这样的法律协议中找到部分内容，支持刑法在环境保护过程中应当发挥独立并且直接的作用。公约第6条规定在严重危害生态环境价值的案件中(正如第2条和第3条所规定的内容)，考虑到这些违法犯罪案件性质的严重性，相关主体应当采取必要且合适的刑罚方法处罚这些违法犯罪行为。

总体而言，正如芬兰的国别报告中所提出的观点，在一个抽象层面上比较行政处罚措施和刑罚方法是非常困难的，两者在特定的情形下都会产生积极的效果。但是在有效性这个问题上，应当考虑到可能出现在行政法执行过程中的公平问题，目的是确保行政机关和违法主体之间的谈判是有效的，并且使得违法者遵守相关法律规定。此外，当面临究竟是适用行政法还是刑法这个问题时，应当考虑到两者相关的法律规则，例如行政处罚程序和刑事诉讼程序及其程序正义原则的比较。这一争论的结果显然取决于案件情节的严重性及案件事实的恶劣影响。