肖某诉某省食品药品监督管理局行政赔偿案

案例四　肖某诉某省食品药品监督管理局行政赔偿案

关键词

行政赔偿　行政不作为

裁判要点

原告肖某怀孕，因感冒服用某消炎止咳片后，经医院诊断发现胎死腹中。原告认为该药品不宜孕妇服用，但药品包装上并未载明孕妇慎用，请求被告某省食品药品监督管理局(以下简称某省食药监局)对原告服用药物的不良反应的事实作出认定，并认定原告终止妊娠与服用该药物之间的因果关系。因被告拒绝履行行政管理职责，向法院提起行政诉讼。经一、二审，某中级人民法院终审判决认定被告在一审诉讼期间作出的“答复”行为违法。后原告据此向被告请求国家赔偿，在被告送达《不予赔偿决定书》后，向法院提起行政赔偿诉讼，一审法院判决驳回原告的赔偿请求。

相关法条

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第二十八条

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条

事实概要

原告肖某，2008年10月怀孕，同年12月10日因感冒在某药店某分店经药店工作人员推荐购买了某制药有限公司(以下简称某制药公司)生产的消炎止咳片。原告服用后于12月15日经医院诊断发现胎死腹中。原告认为该药品不适宜孕妇服用，但该药品包装未载明孕妇慎用字样，对不良反应的预期仅称“尚不明确”。为保护自身合法权益以及避免更多的孕妇因服用该药而终止妊娠，原告于2009年2月分别以电报和传真的方式向被告投诉，要求被告认定原告终止妊娠与服用该药之间的因果关系，封存某制药公司生产的全部同类药品，撤销某制药公司设立药品生产机构的行政许可，责成某制药公司与某药店共同向原告赔偿经济损失和精神损失380万元。因被告未在法定期限内就该投诉作出相应回复，原告于2009年5月向法院提起行政诉讼。在一审期间，被告作出［2009］188号《关于对肖某同志〈行政处理申请书〉有关事项的复函》，就原告提出的行政处理申请作出答复。后经二审，二审法院认定原告于2009年2月向被告进行投诉，直至2009年5月原告诉至法院，被告一直未就该投诉作出相应回复的行为构成行政不作为。因此，判决确认被告未在法定期限内就原告投诉作出答复的行为违法。

据此原告向被告申请国家赔偿，被告认为原告未能提供证据证明原告流产系服用涉及药品引起，被告在原告提出投诉后，已对涉案药品送检验机构进行了检验，药品符合国家标准。在原告聚众冲击涉案药店后，被告下属×市食品药品监督管理局封存在售同一产品，并送检验，结果符合国家药品标准。2009年7月，被告又到涉案生产厂家提取同一批次药品送检，结果仍为符合国家药品标准。且被告没有侵犯原告人身权、财产权，向原告送达了［2010］年第01号《不予赔偿决定书》。原告不服该《不予赔偿决定书》，向法院提起行政赔偿诉讼。

裁判结果

某区法院依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告肖某的赔偿请求。

裁判理由

法院认为，原告要求被告赔偿损失3 802 431.85元，应对其存在合法权益以及该损失与被告的违法行政行为之间存在因果关系负有举证责任。而本案中，虽某市中级人民法院作出的终审判决确认被告未在法定期限内对投诉作出答复的行为违法，但原告要求被告赔偿损失中的药品费、医疗费、鉴定费，上述费用均发生在原告向被告进行投诉之前，因而该违法行为与原告所遭受损失之间没有直接因果关系。至于原告要求被告赔偿精神损失380万元，并没有法律依据。况且原告以被告未在法定期限内对投诉作出答复的行为已经终审判决确认违法为由，要求被告赔偿损失3 802 431.85元，与上述终审判决并不相符。因此，原告要求被告赔偿的请求缺乏事实根据和法律依据，应予以驳回。

案例评析

一、问题要点

1.药事行政赔偿的构成要件

药事行政赔偿的构成要件是指构成药事行政赔偿责任的一般条件，只有具备了这些条件才能产生行政赔偿责任。根据《国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，药事行政赔偿责任的构成要件包括:(1)主体要件。主体要件系指国家承担行政赔偿责任所必须具备的主体条件，国家对哪些主体所作出的行政行为承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》的规定，只有药事行政主体及其工作人员行使职权造成侵犯公民、法人或者其他组织合法权益情形的，国家才承担赔偿责任。(2)行为要件。行为要件系指国家承担行政赔偿责任必须具备的行为条件，即国家对侵权主体实施的哪些行为承担赔偿责任。国家承担行政赔偿责任的损害必须是药事行政主体及其工作人员行使职权时造成。对于药事行政主体及其工作人员从事与职务无关的民事行为、个人行为所造成的损害，国家不承担行政赔偿责任。(3)损害结果要件。即药事行政主体及其工作人员行使职权的行为给公民、法人或者其他组织造成了客观损害结果，对受侵权人造成合法权益的损害。所谓“合法”，是指在法律程序上没有被剥夺、取消、宣布为他人的权利、利益或非法利益，或者法律没有明确禁止享有、拥有、持有的利益等。^[5](4)因果关系要件。即所造成的损害结果与药事行政主体行使职权的行为之间有法律上的因果关系。行使职权行为是原因，损害事实是结果。本案中，肖某要求被告承担赔偿责任，按药事行政赔偿的构成要件分析，被告系药事行政主体，被告怠于履行法定职责的行为确系违法行为，也有损害结果的产生。但这一损害结果的产生是否为被告不履行法定职责的行为所造成，违法行为与损害结果之间是否具有法律上的必然的、内在的、合乎规律的因果关系呢?某市中级人民法院确认被告行为违法的理由是未对投诉给予答复，即被告不作为。对于作为与不作为行为，在因果关系上有所不同。在不作为的情形下，损害并非不作为行为所直接导致，而多为第三人的作为侵权行为所造成。某食药监局的不作为，既不存在没有预防、没有阻止原告流产的损害结果的发生，也没有导致损害后果的扩大。即便被告履行了法定职责，对原告的投诉及时作出答复，依然无法消除原告之前所遭受的损害，因此被告的不作为行为与损害结果之间不具有法律上的因果关系。如果原告有证据能够证明其流产确系服用的涉案药品所致，损害赔偿的结果则由某制药公司和某药店共同承担，否则，只能由原告自己承担。

2.药事行政赔偿的范围

行政赔偿的范围系指国家对行政活动中哪些损害相对人的行为承担赔偿责任，也包括国家对行政相对人因违法行为而受到的哪些损害进行赔偿。根据《国家赔偿法》第三条和第四行的规定，国家对下列侵犯人身权和财产权的行使行政职权的行为承担赔偿责任:(1)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;(2)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;(3)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;(4)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;(5)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。(6)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;(7)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(9)违法征收、征用财产的;(10)造成财产损害的其他违法行为。根据《国家赔偿法》第五条的规定，针对行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为、因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的、法律规定的其他情形所造成的损害，国家不承担赔偿责任。

行政赔偿侵权损害的范围包括物质损害和精神损害，《国家赔偿法》第三十五条规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉;造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。即只有违法侵犯公民人身自由或生命健康并造成严重后果的，才应支付相应的精神损害抚慰金。本案中，原告要求被告支付的药品费、医疗费、鉴定费，这些费用的产生并非被告未履行法定职责的违法行为所导致，被告的行为也未侵犯肖某的人身自由以及生命健康权，因此380万元的精神损害抚慰金，不符合《国家赔偿法》所规定的情形，于法无据，应予驳回。

3.药事行政赔偿的请求人和赔偿义务机关

药事行政赔偿的请求人系指因药事行政主体及其工作人员违法行使职权造成合法权益受到损害，依法请求行政赔偿的公民、法人或者其他组织。只有受到行政违法行为侵害的相对人和其他与该侵权行为有法律上利害关系的人以及与受害人之间具有某种法律规定的关系的请求资格继受人。本案中，身体权利受到损害的肖某是行政赔偿的请求人。药事赔偿义务机关系指依法代表国家参与赔偿程序、履行赔偿义务的药事行政机关和法律、法规授权组织。根据《国家赔偿法》的规定，赔偿义务机关按以下原则确定:(1)行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。(2)两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。(3)法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。(4)受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。(5)赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。(6)经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。本案赔偿义务机关为行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的某食药监局。

4.药事行政赔偿的程序

药事行政赔偿程序分为单独提起和一并提起两种。根据《国家赔偿法》的规定，单独提起行政赔偿的，应当先向赔偿义务机关提出。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。药事赔偿请求人也可以在申请行政复议或提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。本案中，原告肖某采取单独提起行政赔偿方式，先向赔偿义务机关即被告提出赔偿请求，在赔偿义务机关某食药监局作出不予赔偿的决定后，再向法院提起赔偿诉讼。原告对一审法院作出的赔偿判决不服的，还可以向上一级法院上诉。

二、重点解说评析:药事行政赔偿的归责原则

国家赔偿法的归责原则，是指法律所确定的国家承担赔偿责任所依据的标准，只有符合赔偿标准的行为国家才承担赔偿责任。国家赔偿的归责原则在世界范围内主要有四种:即过错归责原则、过错加违法归责原则、无过错归责原则和违法归责原则。在2010年《国家赔偿法》修订前，我国采取的违法归责原则，但也正是这一原则，引发学界对归责原则的声讨，为学者所诟病。修订后的国家赔偿法将“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权”修改为“国家机关和国家机关工作人员行使职权”，确立了包括违法归责原则和结果归责原则的多元归责原则。

但针对行政赔偿以及药事行政赔偿而言，其归责原则依旧是违法原则，即只有药事行政主体及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的，国家才承担行政赔偿责任。违法归责原则的“法”，则指现行有效的一切法律规范和法律的基本原则，既包括实体法，也包括程序法，既包括制定法规则，也应包括法的基本原则和精神。行政赔偿责任中的违法，是在已经造成损害的基础上，考虑是否可归责于行为主体的事由，侧重于受害人损失的救济。行政赔偿中的违法归责原则，简单明了，可操作性强，避免了主观过错对主观方面认定的难度，有利于受害人及时获得赔偿，保护相对人的合法权益。同时以违法行使职权为赔偿前提，有效地区分了行政赔偿责任与行政补偿责任。但无法解决行政裁量滥用以及共同侵权等情况下的赔偿和责任分担问题，因此，行政赔偿的归责原则依旧是理论上和实践中需要面对和解决的问题。

由于我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》均未规定法律责任内容，因此，药事行政救济的法律责任主要集中于药事行政复议法律责任。药事行政复议法律责任是指药事行政复议机关、复议工作人员以及被申请人在药事行政复议过程中，因实施违法或不当行为所应当承担的法律后果。根据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的规定，行政复议法律责任的主体包括行政复议机关工作人员、被申请人和其他不配合行政复议工作的责任人员。责任形式包括行政责任(具体包括行政复议机关工作人员、被申请人的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分责任，不配合行政复议工作责任人员的行政处分、行政处罚责任)和刑事责任。责任行为主要包括行政复议机关工作人员不依法履行法定职责、徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为;被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定、未在规定期限内按照行政复议决定的要求重新作出具体行政行为、或者违反规定重新作出具体行政行为的行为;不配合行政复议工作的责任人员拒绝或者阻挠行政复议人员调查取证、查阅、复制、调取有关文件和资料的行为。

【注释】

[1]高存山.完善行政复议委员会制度研究.2011年行政法年会论文: 892.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法.5版.北京大学出版社，高等教育出版社，2011: 73.

[3]应松年.行政法与行政诉讼法学.北京:法律出版社，2009: 43.

[4]杨海坤，黄学贤.行政诉讼基本原理与制度完善.北京:中国人事出版社，2005: 181.

[5]应松年.行政法与行政诉讼法学.北京:法律出版社，2009: 537.