不使用污染物处理设施为何也要被罚

1.7　不使用污染物处理设施为何也要被罚?

《环境保护法》规定了建设项目必须与主体工程同时建立污染物处理设施，并不得擅自闲置和拆除。实践中，有些单位虽然建立了污染物处理设施，但出于成本和其他因素的考虑，往往在生产中并未使用这些污染物处理设施而直接向外界环境排污。在这种情况下，若排放的污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准，受到行政处罚理所当然。若在国家或地方规定的污染物排放标准内排放污染物，又当如何呢?是否也应受到处罚呢?

某油田一采油厂的水污染物处理设施已使用多年并老化。在使用过程中经常出现问题，总是需要技术人员进行维修。采油厂认为既费时还费钱，与其这样还不如不用。于是采油厂为减少麻烦，决定不再使用水污染物处理设施。2002年3月2日，采油厂所在地的环保局例行抽样检测，发现采油厂排污虽未超标，但其没有使用水污染物处理设施，应对其进行行政处罚，于是环保局于3月6日作出行政处罚:责令恢复水污染物处理设施正常使用，并处以600元罚款。采油厂不服，向上一级环保局提起行政复议。在复议期间，采油厂由于管理不善，4月3日，发生原油泄漏事故。大量原油及污水排放到厂区外，严重污染了周围土壤、水体、牧草。周围群众发现此事，未见环保局前来调查，却发现采油厂采取推土掩埋的方法处理污染现场，于是向环保局举报此事。环保局于4月20日立案，4月21日派管理人员到现场进行调查，发现采油厂周围被新土掩盖，经检测，被掩盖土壤、水体、牧草被严重污染。环保局认为采油厂在污染事故发生后，擅自处理污染现场，隐瞒事故真相，于是对采油厂作出行政处罚:罚款1万元。采油厂不服，认为已对污染现场作了妥善处理，环保局不应该再对其进行行政处罚，于是又向上一级环保局申请复议。本案中环保局作出的行政处罚是正确的吗?采油厂是否应当受到处罚呢?

本案中有两个行政处罚行为，一个是对采油厂未按规定使用污水处理设施实施的行政处罚。根据我国《环境保护法》第26条和《水污染防治法》第14条的规定，拆除或者闲置水污染处理设施必须事先经环保行政主管部门批准，不得擅自拆除。至于擅自拆除或闲置污水处理设施的，我国《水污染防治法》第48条规定:“排污单位故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的，由县级以上地方人民政府环境保护部门责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处罚款。”从该条规定中我们可以看出，行政机关对此种行为进行行政处罚时，必须具备两个条件:(1)故意不正常使用或擅自拆除、闲置水污染物处理设施；(2)排放污染物超过适用规定标准的最高允许度，这两个条件必须同时具备，缺一不可。

本案中采油厂虽然擅自闲置了水污染物处理设施，但该厂排放的污水经环保局抽样检测并没有超出规定的污水排放标准所允许的最高限度，即未超标排放，因此，采油厂的行为不构成《水污染防治法》第48条规定的行政处罚的条件。所以，环保局第一次作出的行政处罚是不符合法律规定的。除了《水污染防治法》外，《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等法律也都对污染物防治设施的建立、拆除和闲置作了规定，并对违法规定设置了相应的处罚措施。

环保局第二次作出的行政处罚是否正确呢?我国《环境保护法》第31条规定，“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理”。该条实际上设立了环境污染事故的报告制度。根据《水污染防治法实施细则》第19条的规定，企事业单位造成水污染事故时，必须立即采取措施，停止或减少排污，并在事故发生后48小时内向当地环保部门报告。

但是，采油厂自4月3日发生事故至4月21日环保部门接到报告后进行现场调查也没有正式向环保局报告。同时，事故发生后，采油厂没有积极采取防止原油污染环境的有力措施，而是擅自处理事故现场，隐瞒真相。因此，采油厂的行为已违反了《环境保护法》和《水污染防治法实施细则》的相关规定，构成违法，应当受到相应的行政处罚。当地环境保护行政主管部门在查清事故性质和危害后，可以对违法者依法给予行政处罚。因此环保局第二次行政处罚既有法律依据，又在法定的权限内，符合法律的规定。

法律之所以规定污染事故报告制度，是因为环境污染事故一般都具有突发性、蔓延性和危害性极大的特点，规定事故报告制度可以使环境保护行政主管部门和人民政府及时掌握污染事故情况，从而采取有效措施，防止事故的蔓延和扩大。并且及时的报告有利于可能遭受污染的单位和居民提前采取防范措施，避免或减少污染对人体健康和财产的损害。因此我国《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》都对这一制度作了明确规定。国务院也在2006年1月8日发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，对包括环境污染与破坏事故在内的突发性公共事件的应急作出规定。

法条链接

——《中华人民共和国环境保护法》

第26条第2款　防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。

第37条　未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。

——《中华人民共和国水污染防治法》

第48条　违反本法第十四条第二款规定，排污单位故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的，由县级以上地方人民政府环境保护部门责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处罚款。

——《中华人民共和国大气污染防治法》

第46条　违反本法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者本法第四条第二款规定的监督管理部门可以根据不同情节，责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处以五万元以下罚款:

……

(三)排污单位不正常使用大气污染物处理设施，或者未经环境保护行政主管部门批准，擅自拆除、闲置大气污染物处理设施的；

……

——《中华人民共和国环境噪声污染防治法》

第50条　违反本法第十五条的规定，未经环境保护行政主管部门批准，擅自拆除或者闲置环境噪声污染防治设施，致使环境噪声排放超过规定标准的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，并处罚款。