就业服务和管理

4.3　就业服务和管理

就业服务是指政府职能部门对于求职人员提供各项帮助和服务，包括职业介绍、专业训练、就业援助、失业救济等内容，是国家帮助劳动者在市场就业中实现平等竞争的重要手段，也是保障劳动者比较充分就业的重要条件。我国就业服务的载体包括公共就业服务机构和职业中介机构。

4.3.1　公共就业服务机构

基于劳动力不是商品，不应将为劳动者介绍工作作为商业行为从中谋利的理念，国际劳工组织只支持政府开办的公共职业介绍所，对于收费私营职业介绍所采取限制和禁止的态度。我国规定劳动保障行政部门和公共就业服务机构的相关职责，落实免费就业服务项目，充实职业指导服务、为用人单位服务以及为残疾人服务的内容，要求推进人力资源市场信息化建设，并明确要求公共就业服务机构不得从事经营性活动、招聘会不得向劳动者收取费用等。

1.公共服务机构的性质

公共服务机构，是指各级政府部门举办，承担公共就业服务职能的公益性机构。公共就业服务机构使用全国统一标志。

2.公共服务机构的服务内容

公共就业服务机构应当免费为劳动者提供以下服务：就业政策法规咨询；职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布；职业指导和职业介绍；对就业困难人员实施就业援助；办理就业登记、失业登记等事务及其他公共就业服务。

公共就业服务机构根据用人单位需求可拓展其他服务功能：招聘用人指导服务；代理招聘服务；跨地区人员招聘服务；企业人力资源管理咨询等专业性服务；劳动保障事务代理服务；为满足用人单位需求开发的其他就业服务项目。公共就业服务机构从事劳动保障事务代理业务，须经县级以上劳动保障行政部门批准。

3.公共服务机构的保障

公共就业服务机构的保障包括经费、人员等方面。公共就业服务经费纳入同级财政预算，其可以按照就业专项资金管理相关规定，依法申请公共就业服务专项扶持经费，也可以接受社会各界提供的捐赠和资助。公共就业服务机构的职业指导人员、职业信息分析人员、劳动保障协理员等专业人员应参加相应职业资格培训。

4.3.2　职业中介管理

职业中介是国家有关部门依法批准的机构，依法为劳动者和用人单位提供用工、咨询等方面的信息，从而促成劳动者获得工作和用人单位招工的一种居间服务。职业中介机构是职业中介的载体。职业中介机构，是指由法人、其他组织和公民个人举办，为用人单位招用人员和劳动者求职提供中介服务以及其他相关服务的经营性组织。《就业促进法》规定，县级以上人民政府及其有关部门应当加强对职业中介机构的管理，提高职业中介机构的服务质量，并对职业中介机构设立的条件、程序，以及职业中介机构从事职业中介活动的原则作出规定。

1.职业中介机构设立的条件和程序

设立职业中介机构应具备下列条件：（1）有明确的章程和管理制度；（2）有开展业务必备的固定场所、办公设施和一定数额的开办资金；（3）有一定数量具备相应职业资格的专职工作人员；（4）法律、法规规定的其他条件。

国家对职业中介实行行政许可制度。设立职业中介机构或其他机构开展职业中介活动，须经劳动保障行政部门批准，并获得职业中介许可证。经批准获得职业中介许可证的职业中介机构，应当持许可证向工商行政管理部门办理登记。未经依法许可和登记的机构，不得从事职业中介活动。

2.职业中介机构的业务范围

职业中介机构可以从事下列业务：为劳动者介绍用人单位；为用人单位和居民家庭推荐劳动者；开展职业指导、人力资源管理咨询服务；收集和发布职业供求信息；根据国家有关规定从事互联网职业信息服务；组织职业招聘洽谈会及经劳动保障行政部门核准的其他服务项目。

3.职业中介的行为规范

（1）职业中介的义务性行为规范

从事职业中介活动，应当遵循合法、诚实信用、公平、公开的原则。职业中介机构应当建立服务台账，记录服务对象、服务过程、服务结果和收费情况等，并接受劳动保障行政部门的监督检查。职业中介机构租用场地举办大规模职业招聘洽谈会，应当制定相应的组织实施办法和安全保卫工作方案，并向批准其设立的机关报告。职业中介机构应当对入场招聘用人单位的主体资格真实性和招用人员简章真实性进行核实，提供职业中介服务不成功的，应当退还向劳动者收取的中介服务费。

（2）职业中介的禁止性行为规范

职业中介机构禁止有下列行为：提供虚假就业信息；发布的就业信息中包含歧视性内容；伪造、涂改、转让职业中介许可证；为无合法证照的用人单位提供职业中介服务；介绍未满16周岁的未成年人就业；为无合法身份证件的劳动者提供职业中介服务；介绍劳动者从事法律、法规禁止从事的职业；扣押劳动者的居民身份证和其他证件，或者向劳动者收取押金；以暴力、胁迫、欺诈等方式进行职业中介活动；超出核准的业务范围经营及其他违反法律、法规规定的行为。

4.3.3　人力资源市场管理制度

国家应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业，建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记制度；建立失业预警制度，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业。

1.劳动力调查制度

劳动力调查是对符合劳动年龄人口就业状态进行的一项抽样调查，是国家劳动就业管理的重要手段。调查范围为我国大陆地区的城镇和乡村的16周岁以上人口。采用抽样调查方式，组织调查员入户进行调查。调查内容包括调查对象的年龄、性别、居住地、受教育程度、就业状况、所从事的职业和所在的行业、工作时间、失业原因、失业时间、收入以及参加社会保障情况等。调查工作所需经费由中央和省级财政共同负担，并列入相应年度的财政预算。为满足地方人民政府经济管理工作的需要，各地区可增加调查样本，所需调查经费由地方人民政府负担。劳动力调查每次调查需抽取样本40万户，调查工作涉及千家万户，技术要求高，工作难度大。

2.失业预警与调控

失业预警是通过对反映就业、失业状况的调查、统计及监测指标动态分析，当失业率等指标达到或接近预警线时，有关部门应及时进行事先预报，发出失业预警报告。失业预警期间，政府部门应采取经济、法律与行政的等多项合法应对措施，调控失业源头，对人员进行合理安置与分流，避免一定时期集中的较大规模失业的出现，影响社会稳定。一般来说，在失业预警期间，正常生产企业不得无故裁减职工，不得无故解除劳动合同未到期的职工，对合同到期的应至少续签半年以上期限的劳动合同。用人单位可以通过与工会、职代会协商，采用适当缩短工时、降低工资、轮流上岗、组织实施待岗转岗培训等多种方式，防范较大规模失业的风险。

失业调控是失业调节和失业控制的统称。国家通过综合运用多种财政、税收、社会保障等综合性政策措施，对产生失业的源头进行必要的调控，有效控制较大规模失业人员，避免一定时间和地区分布过于集中失业群体，促进失业人员的再就业及基本生活保障，缓解较大规模失业可能引发的各种矛盾。

当一个地区的就业形势十分严峻，无法承受过多的失业人员时，政府应实施失业调控，采取调整企业关闭破产计划、严格审批条件等措施，甚至可以根据当地实际，采取限制企业规模性裁员或暂停对可能导致较大规模失业的关停并转项目进行审批等超常规的对策措施，从源头上抑制失业规模急剧扩大，防止给当地就业稳定带来新的冲击。

3.就业登记与失业登记

为了准确掌握劳动力供求状况，实现劳动力社会化管理，保证就业服务各项工作的实施，我国建立了就业登记和失业登记制度。参加登记的就业和失业劳动者可以免费获得登记证，作为享受相应扶持政策的凭据。

（1）就业登记

用人单位负有办理就业登记的义务，用人单位在招用劳动者后应当于录用之日起30日内到公共就业服务机构为其办理就业登记。从事个体经营或灵活就业的劳动者，由本人到街道社区公共就业服务机构办理就业登记。就业登记的内容主要包括劳动者个人信息、就业类型、就业时间、就业单位以及订立、终止或者解除劳动合同情况等。用人单位招用劳动者和与劳动者终止或者解除劳动关系，应当到当地公共就业服务机构备案，于15日内为劳动者办理就业登记手续。

（2）失业登记

在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，处于无业状态的城镇常住人员，可以到公共就业服务机构进行失业登记。其中，没有就业经历的城镇户籍人员，在户籍所在地登记；农村进城务工人员和其他非本地户籍人员在常住地稳定就业满6个月的，失业后可以在常住地登记。

失业人员凭失业登记证明享受公共就业服务、就业扶持政策以及可以按照规定申领失业保险金。

我国正在逐步建立覆盖各类失业人员的失业登记制度，将失业人员尽量纳入政府促进就业工作的对象范围。失业登记的范围包括下列失业人员：①年满16周岁，从各类学校毕业、肄业的；②从企业、机关、事业单位等各类用人单位失业的；③个体工商户业主或私营企业业主停业、破产停止经营的；④承包土地被征用，符合当地规定条件的；⑤军人退出现役、且未纳入国家统一安置的；⑥刑满释放、假释、监外执行或解除劳动教养的；⑦各地确定的其他失业人员。可见，现在的失业登记对于劳动者有了更多选择余地：没有就业经历的城镇户籍人员在户籍所在地进行登记，而非本地户籍人员常住地稳定就业满6个月的，失业后可以在常住地登记，也可以在户籍所在地登记，而且将农村进城务工人员也纳入失业登记范围。

城镇登记失业率难以全面反映城镇失业状况，存在一定的局限性，国家正逐步采取调查失业率作为就业指标。

4.3.4　就业援助

就业援助就是国家对就业困难人员和零就业家庭实施优先扶持和重点帮助的援助措施和制度，充分体现国家政府对就业困难人员的关怀。对困难群体实施就业援助，是保障公民实现劳动就业权，维护和改善劳动者生存状况，促进社会公平和和谐的基本要求。《就业促进法》规定各级人民政府应建立健全就业援助制度，对就业困难人员给予扶持和帮助。

1.就业援助的对象

就业困难对象包括就业困难人员和零就业家庭。就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定具体范围。零就业家庭是指法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭。援助对象的认定办法，由省级劳动保障行政部门依据当地人民政府规定的就业援助对象范围制定。

2.就业援助的方法

国家采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，对就业困难人员实行就业援助。

3.就业援助的途径

就业援助的途径就是国家通过提供岗位和就业服务等使就业困难人员实现就业。我国通过公益性岗位安置和有针对性的就业服务等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

（1）公益性就业岗位安置

政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员。就业困难人员被安排在社区公益性岗位工作的，按照国家规定给予岗位补贴。^[6]政府采取多种就业形式，拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业。

（2）有针对性的就业服务

国家鼓励和支持社会各方面为就业困难人员提供职业指导、技能培训、岗位信息等服务。国家对就业压力大的特定地区予以扶持，鼓励资源开采型城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移就业。对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，其上级人民政府应当给予必要的扶持和帮助。国家应采取特别扶助措施，促进残疾人就业，并要求用人单位应当按照国家规定安排残疾人就业。公共就业服务机构应当建立就业困难人员帮扶制度，通过落实各项就业扶持政策、提供就业岗位信息、组织技能培训等有针对性的就业服务和公益性岗位援助，对就业困难人员实施优先扶持和重点帮助。

4.就业援助的程序

就业困难人员和零就业家庭可以向所在地街道、社区公共就业服务机构申请就业援助。经街道、社区公共就业服务机构确认属实的，纳入就业援助范围。街道、社区公共就业服务机构应当对辖区内就业援助对象进行登记，建立专门台账，实行就业援助对象动态管理和援助责任制度，提供及时、有效的就业援助。