普通发票管理的风险与控制

第二节　普通发票管理的风险与控制

（一）发票印制环节

发票印制管理是发票管理的基础环节，在整个发票管理过程中占有很主要的地位。要做好发票印制环节的管理，就必须把握住发票印制权限、印制审批手续、印制防伪手段和对印制监督环节加强管理，这些发票印制环节的风险点。

1.对指定的企业不符合印制发票的资格条件形成的风险指定不符合资格的企业印制发票，对印制发票企业日常监管不力，对印制发票企业不落实年检制度，造成印制企业没有健全的生产制度、保管制度、保密制度，易造成发票监制章流失、发票流失、被盗，发票印制相关技术信息外泄，形成执法风险。

2.发票印制过程中的监督不到位形成执法风险。

发票印制过程中监管不到位，易造成发票监制章遗失、滥用监制章、多印或少印发票、发票流失等不按规定印制发票的情形，形成执法风险。防范发票印制环节的执法风险，在于加强和规范普通发票的印制管理，杜绝发票印制环节出现的问题。

——严格按照税务机关下达的发票印制计划印制发票，不得擅自印制发票，更不得将下达的印制任务转于其他企业印制。

——发票印制企业要有严密的成品发票出入库管理制度，对成品发票实行专人专库保管，严禁乱放、混放，严格履行成品发票出入库登记手续。

——发票印制企业要加强对发票的专用库房管理，具备完善的防盗、防火、防潮设施以及防鼠、防虫蛀等措施，确保成品发票的安全与完整。

——发票印制企业要建立并严格执行生产责任制度，各环节在交接工作时手续要齐全，双方应签字；建立并严格执行产品质量检验监督制度，在成品发票入库或投放使用之前，必须有专人负责验收，验收合格后方能入库或投放使用，所有成品发票式样留存备案。

——发票印制企业对于在发票印制过程中产生的坏张、废张和余张，要经专门管理人员核准数量，分类登记造册，并由专人负责监督销毁。

——发票印制企业实行年度检查制度。年检工作由税务部门统一组织实施，年检不合格的要在规定的期限内进行整改，在限期内整改仍然未达到省局要求的，取消其发票印制资格。

（二）发票领购环节

发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序。加强对用票人购票资格、购票方式、购票量管理，对于用票安全具有重要意义，这也是发票领购环节的风险点。

1.发票验旧把关不严形成的风险

税务人员在企业领购发票时，未严格审核已开具的发票，易发生发票管理混乱、虚开发票，造成国家税款流失等问题，形成执法风险。

2.未按程序停供发票形成的风险

税务人员未按规定程序办理，随意停供纳税人发票，或者在当事人履行相关义务后未按规定程序解除停供，侵犯纳税人合法权益，易引发行政诉讼，形成执法风险。

3.从事临时经营活动的单位和个人申领购发票的未依法责令购票人在领购发票时提供担保，造成发票流失和税收流失执法风险，加强发票领购环节的执法风险的防范，主管国税机关应加强对发票的验旧管理，严格执行普通发票“验旧领新”制度，并定期对本辖区内纳税人发票使用情况及验旧缴销情况进行监督检查；对于电脑版发票纳税人领购发票时，发票发售人员对纳税人电子发票信息进行审核确认后，电子发票信息读入综合征管软件“发票交旧验旧”模块，并给纳税人发售新的发票，对各类作废发票、红字发票等应在发售环节进行实物检查，作废发票未加盖作废章的要在验旧环节加盖作废章。

（三）发票开具环节

发票开具是发票管理的核心，也是发票管理的难点。发票开具环节出现问题，就会扰乱国家经济秩序，造成国家税收流失。近年来，随着金税工程的不断完善，增值税专用发票违法行为初步得到控制，一些不法分子将逃税手段转移到普通发票，普通发票的开具管理压力越来越大，这也是发票管理的最大风险点之一。

1.不开发票、大头小尾、单联填开违规开具发票形成的风险

部分纳税人为逃避纳税义务，销售商品或应税劳务时尽可能不开或少开发票，或用商品信誉卡代替发票，或用“收据”、“白条”代替发票。或者采用单联填开、开具大头小尾票的办法逃避税款。

2.虚构经营活动，虚开发票，抵扣税款形成的风险

一些不法分子利用可抵扣税款的货物运输发票、农产品收购凭证等普通发票大量虚开发票，虚增进项税额，减少应纳税额。主要表现在以下几个方面：一是收购发票金额虚开情况无法控制。目前农产品收购企业、废旧物资经营企业收购全部通过现金支付，且其收购发票的收购金额巨大。虽然国家税务总局《关于加强农产品增值税抵扣管理有关问题的通知》（国税函〔2005〕545号）规定“税务机关应当积极引导和鼓励纳税人通过银行或农村信用社等金融机构支付农产品货款，但调查发现，农产品收购加工企业现金支付收购款现象普遍存在，小到100多元，大到几十万。一旦纳税人大量虚开发票行为，也加大基层执法人员监管不力的责任风险。二是纳税人到外省收购农业产品开具收购发票，税务部门管理难，制度陷阱导致的风险，让基层执法人员无所适从。三是大额农产品收购入库实地查验制度流于形式。对企业收购金额较大的农产品，在入库前税务机关应进行实地查验。但往往是企业在农产品入库以及投入生产后，在纳税申报时税务机关才发现企业有大额购入并抵扣进项税额的情况。四是企业外地收购外地销售。在农产品收购发票管理上目前基层有两种控管方法，一是以进控销；二是以款控销。但在实际管理中如果企业发生重大逃税问题，势必会追究管理人员责任甚至渎职责任。

3.税务机关代开发票不规范形成的风险

资格审核不严，申请代开单位或个人提供虚假证明材料，骗取代开发票；内部监督不到位，税务人员违反规定徇私舞弊或者玩忽职守代开发票，不征或者少征税款。

发票开具环节税收执法风险防范措施：

首先，加大宣传力度，提高公民索要发票意识。通过各种公共媒体进行广泛而深入的发票知识宣传，鼓励广大消费者自觉接受和索取合法发票，增强依法用票、开票意识，有效遏制不开发票、使用自制票据等现象，提高广大用票单位和个人依法使用发票的自觉性，保护其自身合法权益，维护正常的税收秩序。

其次，加大监控力度，严格发票日常检查。充分发挥税收管理员在发票管理中的作用，在日常工作中注重管理和检查的有机结合，把发票检查融于日常税务检查中，同时，采取突击检查、定期抽查、行业发票普查、税务稽查延伸检查等方式开展检查工作；加大发票举报案件的查处力度，积极鼓励群众举报发票违法违规行为；对纳税人开票金额与其经营情况、申报信息进行分析比对，及时查处违法违章使用发票行为。

第三，实现发票管理现代化。要充分利用现代信息化技术进行监管，完善“金税工程”建设，大力推行防伪税控系统，逐步简并票种，取消手工版发票，逐步推行税控收款机等税控装置的应用，将发票使用管理置于现代科学技术的严密监控之下，推进发票管理科学化、现代化。

第四，强化纳税评估功能。对目前开展的纳税评估工作要加入发票使用情况评估内容，并从多个角度、多个方面对领用发票业户使用发票的情况进行评估。

第五，完善管理制度。从政策上进一步规范农产品收购凭证和其他可抵扣普通发票的使用。代开发票在开票和征税之间要相互制约，加强监控。代开普通发票上要注明完税凭证号码，代征税款的完税凭证上要注明代开的普通发票号码。

（四）发票保管和缴销环节

发票保管和缴销是发票管理的最后一道程序。发票保管和缴销环节的执法风险点：

1.未按规定保管发票形成的风险

发票库房未按要求配置、未按要求进行发票入库登记、未按要求进行出入人员登记容易造成发票丢失。一些纳税人认为普通发票不如增值税专用发票重要，没有用严肃认真的态度对待普通发票，随意存放，不按规定保管发票存根联和发票登记簿；停业、倒闭的单位不及时向税务部门缴销发票，容易造成发票流失、虚开。

2.发票核销程序不规范形成的风险税务人员未按照规定程序对保存期满或发生霉变、水浸、鼠咬、改版换版等失去效力的发票核销，易发生空白发票流失等问题。

3.发票缴销不规范形成的风险

税务人员未按规定程序对纳税人因发生变更、注销等情形需要缴销的空白发票进行缴销，易发生虚开发票，造成国家税款流失等问题。

发票保管和缴销环节税收执法风险防范措施：加强发票运输管理，配备专用车辆，采取相应的安全措施，以确保专用发票的运输安全。加强库存发票保管，严格发票库房管理；严格值班制度，加强节、假日仓库管理。健全销毁发票制度，履行报批，专人负责，责任制管理。加强纳税人使用和保管发票管理，纳税人初次领票时要核实其生产经营情况和保管设施，并签订发票使用责任书；加大对未按照规定保管发票纳税人的处罚力度。

（五）发票检查环节

发票检查是税务机关依照职权，对印制、使用发票的用票人是否遵守发票管理法规的情况进行监督，对违法行为依法处理的具体行政行为，是实施发票管理的重要保障手段。发票检查环节的执法风险点：

1.未按规定进行发票日常检查形成的风险税务人员未对纳税人发票使用情况进行日常检查，尤其对享受免税政策的企业用票管理不严，放松管理，易形成虚开发票等问题。

2.未按规定对发票违法行为进行处罚形成的风险税务人员在发票检查过程中对违法违章行为处罚不力，不予处罚、减轻处罚或以罚代刑，导致行政不作为或乱作为的执法风险，必将带来执法责任追究。

3.现行法律、法规不完善，制度缺失造成的风险

我国刑法对虚开、伪造、出售伪造、非法购买、购买伪造的增值税发票和可以抵扣税款的普通发票（农副产品、运输发票）的违法犯罪行为设定了相当严厉的刑事处罚；对其他普通发票，只对伪造或出售伪造的普通发票有明确的刑事处罚规定，而对于虚开、非法购买、购买伪造、使用伪造的普通发票则没有明确的刑事处罚规定，对这些行为，只能按《税收征管法》和《发票管理办法》补税罚款，起不到法律的震慑作用。

发票检查环节税收执法风险防范措施：

第一，加强日常检查力度。对纳税人经营情况进行分析，生产规模与资金流动、用票量是否相当，对短时间内大量领购发票等异常现象进行重点检查。分行业、分系统地进行专项检查，对商贸、医药、农产品收购等普通发票使用较混乱的行业进行重点检查。

第二，加大行政处罚力度。对应开不开发票、虚开发票、制售假发票、非法代开发票，以及非法取得发票等违法行为，严格按照《发票管理办法》的规定处罚；对逃骗税行为，严格依照刑法和税收征管法的有关规定处罚；情节严重触犯刑律的，移送司法机关依法处理。