问题及风险因素分析

第四节　问题及风险因素分析

第一，税收立法机制不够健全。在2002年《立法法》颁布施行之前，未建立有关规范税务部门规章和规范性文件制定管理的制度、机制，致使规章和规范性文件在制定权限和制定程序方面存在很大的随意性，事后管理和监督也不够得力。2002年，总局制定了《税务部门规章制定实施办法》（总局令第1号），2010年，又制定了《税收规范性文件制定管理办法》（总局令第20号，以下简称《办法》），规章和规范性文件进入有章可循、规范化管理的新阶段。特别是《办法》所确立的适用“公告”文种等制度措施，从机制上保障了对税收规范性文件进行单独管理和有效规范。从施行情况看，效果良好。但是，也存在一些不容忽视的问题：一是，一些制度机制还有待于进一步建立和完善。目前，《办法》尚未建立健全集体审议、异议处理、后评估和有效期管理等制度。二是，已有制度机制尚未得到有效遵从。2010年7月1日《办法》施行后，仍有规范性文件未以“公告”文种发布。

第二，对清理工作重视不够。在制度建设方面存在着“重制定、轻清理”的问题。多年来，各级国税局更多注重制定制度措施，却忽视了对原有文件效力的评估和清理；更多注重简单汇编文件，却忽视了运用编纂等方法厘清文件之间的相互关系。其结果是，税收规范性文件欠缺系统性、规范性和简洁性。具体说来，“重制定、轻清理”，主要体现在以下几个方面：一是，制定出台新的税收规范性文件，不注重与旧文件的衔接，仅以“以前规定与本文不一致的，一律以本文为准”或类似表述一语带过，致使大量较早制定的执行时间过期、管理对象灭失及应当被后文废止的文件或条款得不到及时清理。二是，对同一事项，有不同文件予以规定，且不注重相互之间的衔接。有的文件甚至由于“补丁”太多，根本无从判断哪些条款有效，哪些条款无效。三是，长期缺少清理工作机制，对新确立的工作机制落实不到位。多年来，尽管各级国税局也曾开展过规章和规范性文件清理，但那些清理往往是运动式的，费时耗力，持久性差。《办法》确立了日常清理与定期清理相结合的工作机制，但是，有关清理机制并未完全落实到位。

第三，干部的法律意识有待提高。从事规范性文件起草的人员多是税收业务人员，缺乏系统的法律知识和立法技术等方面的专门训练，在制定文件时，更多考虑政策内容和征管措施是否有效、合理、管用，对文件内容是否与上位法相一致、是否与同位法相衔接、是否符合立法规则和立法技术等问题则考虑不多。有的干部对失效、废止等法律概念内容不清，增加了清理难度。