美国综合生态系统管理法律制度概况

第二节　美国综合生态系统管理法律制度概况

从总体上看，美国比较注重环境保护和自然资源管理的统一性和综合性，较早认识到生态系统的重要性，较早强调从流域甚至更大范围对自然资源实行统一管理、综合利用，较重视单门类资源开发利用对其他资源和生态环境的影响。美国早在1969年制定《国家环境政策法》，已经要求“充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”。自20世纪90年代以来，生态系统管理立法取得较多成效的也是美国。从法学理论上看，美国的法学文献中已经大量使用和探讨生态系统管理这一用语，而且运用这一思想来阐述和判决环境案例，并且在联邦和各州成文法律中贯彻这一概念。

在理论方面，从20世纪30年代至40年代，美国一些有远见的生态学家就开始推动对生态系统的学术研究。众所周知的是威斯康星大学农业经济学系教授奥尔多·利奥波德（1887—1948年）对保护科学和生态伦理的贡献，他提倡整体主义的环境伦理思想，认为物种和生态系统比生物个体更重要。他发表的《沙乡年鉴》^[2]关注的是物种，是生态系统、环境或“大地”，他把物种和生态过程整合为一个整体的地球生态系统。人们引用利奥波德最多的一句格言是他在《沙乡年鉴》中封笔的那段话：一项使用大地的决策，“只有当它有助于维护生物共同体的完整、稳定和美丽时，它才是正确的；反之，它就是错误的”^[3]。也就是说，他认为自然界是一个整体，判断人类行为善恶的标准，就是看其是否有利于自然的和谐、完整、稳定和美丽。

到20世纪70年代，生态学或生态系统概念方面的飞速发展，促使对自然资源利用和环境保护的管理越来越接近整体论和系统论的观念。到90年代，生态系统的概念已经在美国学术界受到广泛关注，出现了一大批强调生态系统管理的论文，认为生态系统方法是一种可以用于有效管理国家自然资源和自然环境的方法。

1965年穆利·布肯发表了《生态学与革命思想》一书，认为，人类社会组织形式是整个生物社会的一部分和自然的扩展，是一个生物与人类结为一体、和睦相处的社会。1970年，政策分析家考德威尔发表了一篇文章，提倡用生态系统作为公共土地政策的基础。他认为这将要求美国采用一种新的政策方式，但70年代的美国环境保护运动还没有强大到足以影响美国作出如此重大的政策变化。1978年，皮特·伯格和雷蒙·达斯曼在圣·弗兰西斯科地球圆桌会议上提出了生态区的概念，生态区是地球与文化心理的共同体，是人类社区与非人自然在特定生态系统的统一。若干个生态区构成生物区域，由此形成了生态区域主义。科克帕特里克·塞尔认为，生态区域是为了保证生态与社会的和谐，而由各个不同的人类社区建立的生物区之间的邦联。到80年代末，土地管理的生态方法开始得到许多科学家、管理者和其他方面的支持。1988年，Agee.J.K and D.R.Johnson出版了关于生态管理的第一部著作，该书分析了公园和荒野的生态系统管理，提出了一个实现生态管理总目标和进程的理论框架。他们认为，从生态上确定管理范围、明确地规定管理目标、跨部门合作、管理结果的监测，以及国家政策指导是生态管理的基本要素。此后，相继发表了一大批讨论生态系统管理的文章，广泛研究了生态系统管理概念所涉及的生态的、社会政治的、价值的和政策程序的问题。

从1995年以来，美国政府部门、研究机关和学者相继发表了许多强调综合、系统的环境资源政策和管理的文章和研究报告。例如，耶鲁环境资源法和政策中心的下一代项目组于1997年发表的《1997年的生态思想》，国家环境政策研究所发表的《重新创造环境管理之车（1995年）》和《一体化的环境政策（1996年）》，德百拉·克诺普默恩的《更加容易地绿化：改善环境的第二代战略（1996年）》和《第二代：环境保护新战略（1996年）》等。上述报告大都认为：制定综合的、一体化的环境政策和控制方法；采用更加基于履行的、富于信息的、鼓励技术的、机动的、承担责任的规章控制制度；采用促进环境持续改善的、范围更加广泛的政策工具；区别责任，建立中央和地方的环境伙伴关系；采用更加强有力的私营领域管理制度，使职业道德内在化、体现于环境资源法律之中。

在实践方面，美国的生态系统管理主要从解决土地退化、流域管理、森林资源破坏和环境污染问题等发展而来，是对现代深重的生态危机的反映。

20世纪30年代，美国南方大草原处于经济萧条期的农民和牧场主过度开垦土地，造成严重沙化，沙尘暴不停地袭来。1935年，震惊世界的特大沙尘暴横扫美国2／3的领土，从西海岸到东北海岸刮起了约3亿吨表土。这不仅导致了大批贫穷农民的迁移，而且还导致了土地状况的剧变。1933年美国政府通过一项法律，决定成立田纳西流域管理局，开始并授予其规划、开发、利用田纳西河流域各种资源的广泛权力，对整个流域进行综合治理、统一规划、统一开发、统一管理。从1940年开始，美国政府开始采取综合措施防治沙尘暴，经过50多年的综合治理终见成效。美国解决沙尘暴所造成的土地退化问题所采取的综合措施包括：（1）美国总统罗斯福启动了“大草原各州林业工程”，植树规模在当时首屈一指。南部6个州在8年中共营建林带近3万公里，保护了3万多个农场的162万公顷农田。这一重大工程在国际上产生了巨大影响。（2）在开展造林工程的同时，国家通过立法成立了土壤保持局，鼓励各州采取土壤保持措施。如从农民手中租用土地，并实行土地保护措施，国土管理局向农民支付实行土地保护措施的费用；农田免耕、休耕和粮草轮作等措施得到广泛推广。（3）向农民购买大片土地用作示范项目，种植草与灌木，数百万公顷易受旱灾的农田退耕还草，改为牧场，形成永久的再生植被。（4）人口自动迁移。在黑风暴肆虐的几年中，大平原几百万居民举家迁往西海岸的洛杉矶、旧金山等城市。废弃的农田无人干预，草又长起来了，有效遏制了沙化。实践证明：在处理重大的生态问题时，需要考虑包括生态、社会、经济、立法及政治因素在内的多种因素。单纯依靠某个因素是无法起作用的。对于严重退化土地的恢复是一项缓慢的过程，且花费巨大。这项过程需要各级政府、民间组织、土地使用者、科学家以及技术人员的多方合作。应根据实际进展，不断地调整计划，完善管理措施；必须坚定成功的信念，坚持长期不懈努力。美国采取综合管理和法律手段治理南方大草原尘暴区的实践，被认为是综合生态系统管理的早期的重要范例。

在流域管理和治理方面，田纳西河流域历史上曾经是水旱灾害频繁、水土流失严重、经济最落后的地区之一。1933年美国政府通过一项法律，决定成立田纳西河流域管理局，并授予其规划、开发、利用田纳西河流域各种资源的广泛权力，对整个流域进行综合治理、统一规划、统一开发、统一管理。经过10年的努力，田纳西河流域管理局修建了31座水利工程，建设了21座大坝，控制了洪水，扩大了灌溉，发展了航运，开发了电力，同时，通过植树造林、防治水土流失等措施，改善了生态环境。田纳西河流域的综合治理，极大地促进了当地经济发展。10年间流域居民的平均收入提高了9倍，创造了举世赞誉的田纳西奇迹。田纳西河流域成功的经验是多方面的，其中非常重要的一条是：通过立法为流域内自然资源在生态系统实行的综合管理提供法律保护。

在防治环境污染法律方面，美国早期采取是“末端治理”式的法律框架，其特征是针对单个污染因素（如农药污染）或单项环境介质（如水），注重排放污染物后的末端治理和单一调整手段（如行政命令），强调“命令和控制式的管理”。这种“末端控制”战略有不少弊端，不能有效地防治污染。为了更为有效地减少或减轻污染，改变环境保护消极被动的局面，一系列有关保护环境资源的新思想、观念被提出，污染预防原则、全过程控制、清洁生产、污染源削减、绿色消费、对废物实行环境管理和对产品实行环境管理并重、污染综合控制等主张应运而生，并因此产生了一系列新的环境政策和立法。例如，《美国国家环境政策法》（1969年）第二节第二条规定，“在作出可能对人类环境产生影响的规划和决定时，采用一种能够确保综合自然科学和社会科学以及环境设计工艺的系统的多学科的方法”，这实际上已经体现生态系统方法的多学科思想。1990年，美国国会通过了《污染预防法》，宣布“对污染应该尽可能地实行预防或源削减是美国的国策；对不能预防的污染，应尽可能地以对环境安全的方式使之再循环；对不能预防或再循环的污染，应尽可能地以对环境安全的方式进行处理；处置或以其他方式向环境排放污染，只能作为最后一种方式使用，并且应以对环境安全的方式进行”，规定了以“源头控制”和“3R”原则为特征的一整套源削减制度。这基本形成了防治环境污染的综合管理思想。

在农业和森林资源管理方面，美国在19世纪60年代出现的“木村饥荒”导致了1891年《森林保护法》的出台，该法初步制止了对森林资源的掠夺式采伐和破坏。20世纪兴起的生态研究对森林生态系统的保护有促进作用，1960年的《多元利用法》，开始提倡和发展森林资源的多元利用和持续生产。在1991年，加利福尼亚成为通过以生态系统概念为基础的政策解决生态贫困的第一个州。美国林务局在1992年宣布了一项多元利用的生态系统管理新政策，为了适应新的生态系统管理观，该局改变了过去施行的“基于资源”的管理政策。在美国西北部太平洋沿岸地区，有一片绵亘1 000多公里，由参天古木组成的价值巨大的原始森林，人们希望它能够永续地生产木材、林副产品和人们想要的其他东西。90年代初，由于在对待这片森林的利用与保育方面，各利益相关团体的利益和观点存在着根本的分歧，从而使美国西北部的这片森林陷入了严重的管理危机。1993年4月，克林顿就任美国总统三个月就在西北部俄勒冈州的波特兰市召开了一个总统森林会议，专门商讨解决美国西北部地区联邦国有森林管理危机的公平解决办法。来自不同社区和阶层的公众、经营者、科学家和一些团体组织受到邀请，各自表达了他们对森林的重要性以及如何打破各部门利益冲突僵局的想法。克林顿总统为了化解这个管理危机，实现地区森林生态系统的科学化管理，设立了一个以政府、科学家和管理人员组成的100多人的专家队伍，即森林生态系统管理评价工作组，要求他们对区域内的天然林以及其他各类森林制定管理规划，并对规划进行生态、经济、社会等方面的综合影响评价。该工作组为了寻求获得社会经济与生态双赢局面的方案，通过综合考虑区域的生态、经济、社会因素及其可能变化趋势，推翻了起初以建立原始林及河岸带自然保护区为主要目标、同时考虑到森林木材的生产经营的方案，提出了以生态系统全面管理为出发点的管理对策和政策的调整建议即方案9。该方案在设置自然保护区时，既考虑到保护原生林与猫头鹰和海雀的栖息地，又保护濒危鱼种产卵和孵化的关键性流域，同时还考虑到保证木材生产不受过大影响。其生态目标是：（1）斑点猫头鹰和云纹海雀的栖息地，保证其种群繁衍；（2）天然林中各树种种群的繁衍和森林的延续；（3）区河流中洄游性及其他鱼类产卵、孵化的需求；（4）保持天然林的原有各项功能。经济和社会目标则是保证区域经济持续不断增长、社区民众安居乐业。通过从生态学、经济学和社会学角度进行的专家评估，以及邀请公众和经营者参与评估过程，方案9最后设置了10个自适应管理区。1993年7月，克林顿总统宣布将森林生态系统管理评价工作组报告中的第9号建议方案作为西北太平洋沿岸森林管理新规划方案，确定了以综合生态系统管理为基础的美国天然林管理的新概念与原则。这一方案经过数月的公众意见征询、法庭辩论与修正补充，于1994年初正式在美国西北部森林地区付诸实施。该方案实际上是将可持续发展理论结合运用于各类区域生态系统管理方面的实践。它是在区域这个层级，为自然资源的开发与利用，以及区内生态环境尤其是珍稀物种资源以及生物和生境多样性的保育，制定科学、合法、操作性强的管理手段和方式。其目的就是要为资源的经济利用与生态环境的保育这一对明显相互矛盾的行为创造一个管理上可能的协调机会。因而，生态区评价也许是人类通向可持续发展道路的一条全新途径。此方案不仅成为美国西北太平洋沿岸森林管理的历史转折点，结束了早先的森林砍伐，转向以经营管理为主，而且寻找到了一条持续有效开发利用自然资源和保育生态的全新途径。在此之后，美国又进行了6个不同生态系统与地区的生态区评价，对当地的生态系统管理、自然资源开发与生态保护之间的平衡和可持续发展起到了良好的指导作用，得到了地方政府部门与民众的好评与肯定。

为了实施综合生态系统管理方法，美国注意从组织创新方面提供保障。1995年，美国环境质量委员会、农业部、陆军部、国防部、能源部、住房和城市发展部、内政部、司法部、劳动部、国务院、运输部、环境保护局和科学技术政策局等14个单位，签署了《鼓励生态系统方法的谅解备忘录》。接着成立了联邦部门间生态系统管理任务组，以促进美国联邦政府有关部门对生态系统方法的认识。