欧洲联盟的立法机关及其立法权力

第二节　欧洲联盟的立法机关及其立法权力

要认识欧盟机构的立法，首先必须了解欧盟第二级法律制定的主体——欧盟的立法机关。长期以来，一般认为部长理事会是欧盟的立法机关，欧盟委员会是行政执行机关，而欧洲议会是咨询(协商)机关。如果说在20世纪80年代中期《单一欧洲文件》之前欧盟法律的制定大致如此的话，此后20年来的情况，尤其是自《马约》以来的发展，却发生了很大的变化。而且，这种变化在新近缔结的《欧洲宪法条约》中得到了进一步的加强。因此，在现行和未来的欧盟治理结构中，如果将它的立法机关仍限定为部长理事会，无疑是不符合实际的。从以下各种立法程序的阐述中，我们将不难发现，欧盟的立法机关由部长理事会、欧盟委员会和欧洲议会共同组成，它们各自在不同领域的立法过程中扮演着欧盟基本条约规定的不同角色。

首先，欧盟立法的动议几乎排他地来自欧盟委员会，没有委员会的立法动议案，就不可能有理事会与欧洲议会协商、合作或共同决定的后续立法程序。

其次，欧盟委员会根据《欧盟条约》的有关规定也享有单独的立法权，尽管这种情况不是很多。欧盟的这种立法权已经得到欧洲法院有关判例的确认。在“法国、意大利和英国诉委员会的第188-190号联合案”中，三个成员国均要求欧洲法院宣布委员会颁布的关于成员国和公共事业单位财政关系透明度的第80/273号指令无效。三个成员国认为，《欧共体条约》原第90(3)条(现第86(3)条)是颁布该指令的法律依据，而该条款并没有授权委员会进行立法，也没有为成员国创设该条约规定之外的新义务。依三个成员国看来，只有理事会才有立法权。欧洲法院驳回了三国的主张，认为：《欧共体条约》并没有规定所有的原始立法权都属于理事会。⁽¹⁾在另一个判例中，欧洲法院认定，当《欧共体条约》为委员会规定一项具体任务时，它同时也默示地赋予委员会以完成该项任务所需的权力(其中包括立法权力)。⁽²⁾

再次，《单一欧洲文件》之后，欧洲议会在欧盟的立法权得到确认和增强。20世纪80年代中期以前，欧洲议会的最大权力限于欧共体预算的决定权力，对于欧共体的立法，其作用主要是程序性的协商权力。当然，尽管欧洲议会的协商权是立法程序规则的要求，如果有关立法违反了这一程序规则，有关法案则被认定为无效。1987年生效的《单一欧洲文件》增加了合作立法程序，赋予了欧洲议会在立法过程中的二读权力。在合作立法程序中，如果欧洲议会反对有关的立法议案，理事会只能在全体一致同意的决策方式下才可以通过该法案。《马斯特里赫特条约》又注入了共同决定程序，即在共同市场建设方面，绝大多数的立法必须由理事会和欧洲议会共同制定。

最后，由于欧洲议会立法权的增强与扩大，理事会的立法权也就随之相对减弱和缩小。过去，理事会对于欧盟的第二级法律的制定享有排他的最终决定权。如今，理事会的最终决定权一方面受到合作立法程序的制约，另一方面在共同决定立法领域不得不与欧洲议会分享。

通过上述欧盟立法机关及其立法权的剖析，我们可以认识到欧盟立法权的重心已经发生了明显的变化。如果说过去欧盟立法权的绝对重心在理事会，那么现在这个“重心”已经动摇了，欧洲议会越来越成为这个“重心”的组成部分。欧盟立法权重心的变化还意味着：欧盟的立法由过去的成员国政府的“合意”取向正在越来越朝着政府意志与民众意志共同取向发展。欧盟的这一立法趋势无疑是当今国际组织和国际体制决策的最先进的代表，同时也表明欧盟的立法程序越来越接近国内社会的立法特点。