改善流动人口治安管理的对策建议

四、改善流动人口治安管理的对策建议

改善流动人口治安管理是一项综合性系统工程，各级党委、政府必须坚持科学发展观，进一步完善流动人口法律法规体系，切实改进流动人口管理体制，依法保障流动人口的合法权益，不断减少和消除流动人口对城市治安的负面影响。

(一)建立统一、完善的法律体系，把流动人口管理纳入法制化、规范化轨道。建议立法机关从维护社会稳定，促进经济发展，维护社会公平正义的角度出发，逐步制定和完善统一、权威的流动人口法律体系，将以行政手段为主的流动人口管理方式逐渐向法制化、规范化的轨道转变。要对现行法律、法规、规章进行修改、整合，在时机成熟时，制定符合我国国情的、在全国范围内统一适用的、操作性强的流动人口管理法律法规，如《流动人口管理法》、《人口迁移法》、《流动人口入住城市法》、《流动人口子女义务教育法》、《流动人口权益保障法》等，使流动人口管理工作的法律法规体系更加科学，更加完善。笔者认为，国家性的权威立法应注意考虑以下几个方面:流动人口的法律概念、流动人口管理的意义；流动人口管理的指导思想、工作原则和管理体制；各部门的管理职责、管理权限以及如何履行管理责任；国家对流动人口实施宏观调控的机制、办法；流动人口及用工单位的权利义务，对流动人口合法权益的保护措施；流动人口登记、办证、收费程序；流动人口管理经费来源和使用方法；规定输出地与输入地在协作关系中的责任；对违规行为处理的权属部门及具体处罚措施，等等。

(二)改革户籍管理制度，逐步制定完善保障流动人口权益的法律体系。改革户籍制度，有利于流动人口与常住人口在身份和社会地位上实现平等，实现二元社会结构向一元社会结构的转变。为此，建议从我国国情出发，逐步放开户籍制度，从中小城市开始首先实行自由迁移的户籍制度，逐步、有条件地推广到一些大城市，对在大城市居住一定年限(可视城市规模、经济发展水平和城市容量而定)，有稳定职业的农村劳动力，可以让他们取得城市居民资格，享受城市居民的同等“国民待遇”。从长远的发展方向看，我国将逐步废除现行的城乡隔离的户籍制度，改户籍制度为人口登记制度，保障公民的自由迁移权。

同时，各地要结合本地经济社会发展的实际，制定、完善有关流动人口劳动就业、居住、教育、社会参与、社会保障和公共服务方面的政策、法规，逐步加大流动人口权益保障的力度。

(三)建立全国一体化的管理网络体系，为流动人口管理工作提供有力的组织保证。为改变流动人口管理政出多门、管理分散、宏观调控乏力的状况，消除管理工作中的盲点和无序状况，建议从中央到地方依次设立专门化、权威性的流动人口管理机构，建立一套流动人口管理组织网络体系。大城市可以考虑在政府的领导下，成立流动人口管理委员会及其工作办公室，公安、工商、劳动、计生、建设、民政、卫生等部门为成员单位，并明确委员会及其办公室的人员、编制、机构职能，划拨专项工作经费。区(县)、街道(乡、镇)设立相应组织，形成上面有人抓，基层有人管，上下一条线的管理网络。

(四)突出重点，加大流动人口权益保障力度。各有关职能部门要转变观念，树立服务意识，从指导思想上转变管理者和流动人口的对立，把工作重心从防范、控制为主转变为服务、维权为主上来。要加强流动人口职业技能培训，实行城乡平等的就业制度，取消各种针对流动人口就业的歧视性规定和不合理限制。合理提高流动人口工资水平，建立工资支付保障制度，确保其工资按时足额发放。努力解决进城务工经商人员子女就学难问题，切实保障其接受义务教育的权利。多渠道地改善流动人口居住条件，丰富文化生活，改善工作、生活环境。健全维护流动人口合法权益的保障机制，加强法律保护和法律援助工作，及时查处侵犯流动人口合法权益的案件。切实为流动人口提供公共服务，进一步简化各种服务程序，实行上门服务、“一条龙”服务，为流动人口工作、生活提供方便。

尤其值得重视的是，当前启动流动人口社会保障工作十分必要。由于流动人口的工作环境差、工伤事故和职业病频发，为此，有条件的地方应尝试以工伤、医疗保险为切入点，逐步推及失业、养老保险，最终建立一套切实可行的流动人口社会保障模式。

(1)构建工伤保险体系。目前，流动人口一旦发生工伤事故或者染上职业病，很难得到相应的抚恤和救助，为此，我国应尽快启动流动人口工伤保险制度。建议采取雇工单位责任制模式，由雇工单位缴纳工伤保险基金，存入职工的个人账户。政府要加强流动人口工伤保险的立法工作和制度设计，规定不同工种的最低保险金，强制企业或者雇主缴纳保险基金。

(2)构建医疗保险体系。对于一般疾病，流动人口可以自行支付，但是大病治疗的时间长，所需要的费用高，流动人口无力支付。为了分散流动人口医疗风险，应当建立流动人口大病费用社会统筹的机制。根据“收益共享、风险共担”的原则，由于流动人口为企业和政府带来了的经济效益，企业和地方政府应成为流动人口医疗保险基金的缴付主体。首先由企业缴纳流动人口的医疗保险基金，再由地方财政提供一定的医疗保险基金补贴，然后将上述医疗保险基金按照一定的比例存入大病统筹医疗保险基金账户(公共账户)和流动人口个人账户。刚开始时，可以比城市职工医疗保险基金略低，待时机成熟时可以逐步提高医疗保险水平，最终实行全国统一的标准，建立全国统一的社会保障体系。

(五)建立流动人口信息化管理和信息交制流度，加强流动人口“落脚点”管理。一是建立流动人口信息化管理制度。目前，各地的流动人口管理大都是“属地管理”，即以流入地管理为主，流出地则有信息通报协查的责任，这种管理方式无法对流动人口的流动过程进行管理。为此，应借助现代信息技术，通过电子信息卡建立“全程跟踪”的管理模式，流动人口应随身携带一张IC卡，这种IC卡应包含流动人口的身份、健康及婚育状况、暂住地、就业情况、是否有违法记录等各种信息，流动人口每到一地办理暂住登记时，一并将个人全部流动信息转入当地暂住人口管理信息系统。如有信息变更，只需带着磁卡到相应的窗口申请变更即可。这样既便于申办、携带，也便于查验和信息汇总，提高管理效率。二是要建立人口流入地与流出地之间的信息交流制度。要充分利用信息网络，加强信息沟通，协调公民的户籍所在地、实际居住地、经常活动地三者之间的管理活动。要加快已经建立的各地劳动力信息网之间的融合，加强各地对外来工需求与聘用的宏观信息交流，加强流出、流入地之间劳务信息协作，减少人口流动的盲目性。公安机关要调整警力投向，把工作重点从管理常住人口为主转向管理流动人口为主，除建立本地的流动人口信息外，还要加强与外地公安部门的信息交流，提高打击和防范流动人口违法犯罪的效率。三是要改进流动人口管理方法，加强对流动人口聘用单位和居住地等“落脚点”的管理，切实搞好流动人口管理工作。要充分利用基层组织网络，对流动人口实行社区化管理，针对不同类型流动人口的特征，建立社区控制、教育、保障、整合等机制，将社区管理与服务相结合，提高流动人口对城市、企业及所居住社区的归属感和认同感，这样既有利于城市经济发展和社会稳定，也有利于体现社会公平。公安、计生等部门要加强聘用单位和居住地的管理，尤其要加强城郊结合部等流动人口聚集地的清查工作，防止出现漏管失控现象，其他相关职能部门也要充分发挥社区基层组织网络的作用，做好流动人口的日常管理和服务工作。各级党委、政府要把工作重点和经费向基层倾斜，加强基层组织建设，加大经费投入，提高管理和服务水平，为流动人口的社区化管理打下坚实基础。

【注释】

(1)孙天文、魏雄华，中共武汉市委政法委。

(2)参见程海峰:《流动人口社会保障问题初探》，载《经济纵横》2005年第1期，第87页。

(3)国家统计局:《北京外来人口现状及对经济发展影响》，见http:// www.chinacsw.com(中城网)，2004-8-12。

(4)参见郝福庆:《中国五大人口安全隐患》，见http://www.popinfo.gov.cn(人口世界)。

(5)参见邱志勇:《收容遣送制度废止后的流动人口管理研究》，载《公安研究》2003年第9期，第80页。

(6)参见郑永红:《基尼系数与流动人口犯罪》，载《公安研究》2004年第1期，第48页。