三、北洋政府经济立法的局限性
同清末、南京临时政府时期的经济立法一样，北洋政府的经济立法活动，由于受各种主客观条件的限制和制约，仍存在着明显的缺陷和不足，这主要体现在以下几个方面:
首先，法规种类较欠缺，法制体系极不完善。北洋政府的经济立法，虽较清末有很大进步，但与同时期欧美诸国及日本等国相比，无论在种类构成，还是在内容、体例等方面均极不完备。例如，有关地租、公债、航海、保险、劳动等方面的法规尚未制定，或很不完全，因而不利于这些经济部门本身的有序发展。由于土地制度没有改革，中国农业经济一直处于封建的小农业生产状态，落后的农业生产和地租剥削，不仅不能为资本原始积累提供资金，反而使得大官僚、大资本家有可能将大量的工业利润转向土地投机买卖，极大地阻碍了中国工业化进程。又如，由于公债发行无法可依，极度混乱，不仅没有起到为经济发展筹集资金的作用，反而使得大量企业利润和社会闲散资金流入投机行列，乃至转为内战经费。财政税收制度的混乱，使得北洋政府视实业为财蔽，重聚敛而轻建设，这种财政本位，非经济导向的特质，成为社会经济发展的致命毒瘤。在涉外经济法方面，北洋政府继续延承清末恪守不平等条约的惯例，不敢在税收、贸易、航运、路矿等方面制定维护国家主权的法律、法规，使得北洋政府的经济立法仍具有半殖民地半封建社会立法的色彩。不仅如此，在洪宪帝制后的12年间，经济立法几乎再无建树可言，这使得本来滞后的中国近代经济立法事业又进一步拉大了与世界先进国家的距离。
其次，法律缺乏权威，存在着严重的有法不依、执法不严的情况。张謇就任农商总长之初曾表示，对于民间工商企业，“不外余向所主张之提倡保护奖励补助，以生其利；监督制限，以防其害而已”。(31)但事后则大为感叹说，扶植与奖励或可事倍功半，补助则无能为力。如《公司保息条例》可以说是扶植民族幼稚工业发展的一项极为有效的法规，但在条例颁行后不到两个月，农林工商部即表示:“惟财政支细万状，列入预算，则使每年增加一百八十万元之支出，常恐不能确实应付，而拨给六厘公债票，每年支出六厘息一百八十万元，同一列入预算，同为不能确实。”结果不了了之。《植棉制糖牧羊奖励条例》规定的奖励金，亦因“财政部筹款为难”，一直“悬而未断”，(32)最后亦未有结果。再如《国币条例》颁布初期曾得到较好的执行，但好景不长，北洋政府和造币厂从追求利润出发，擅自降低国币的成色，使得新币的信用开始跌落。后来各地军阀又私铸劣质货币，使得国币制度受到严重破坏。还有些法规形同虚设，如北洋政府曾颁布了《证券交易所法》和《物品交易条例》，却难以起到规范证券市场的作用，仅在1921年的几个月内，上海就有112家，全国有近200家交易所竞相设立，使得证券市场出现空前混乱，引发“信交风潮”，大量证券公司和交易所倒闭。(33)以后，证券市场沦为十足的公债交易所。这些事例都说明北洋政府的经济立法并未起到指导经济运行的法律基础作用，反映出北洋政府贯彻执行法律制度的无能和低效。
最后，北洋政府经济立法的步伐仍相当缓慢，法制建设明显落后于社会经济发展的需要。北洋政府的经济立法虽较清末有很大进步，但法制建设仍滞后于社会经济发展。如北洋政府颁布的经济法规种类虽达40余项，但领先或同步于社会经济活动的经济立法却不多见。除《商会法》、《国币条例》、《证券交易所法》等少数法规稍稍领先或同步于社会经济活动，带动了北洋时期的商会建设、币制改革和证券市场的发展外，大部分经济立法并未超出清末立法的范围，特别是在货币金融、财政税收、政府经济职能等宏观经济法规方面既乏建树，且混乱无章，这些都严重影响了国家运用经济立法指导经济活动，规范经济秩序的法律功能。而少数领先或同步于社会经济活动的法规，如《公司保息条例》、《国币条例》等，由于种种原因，在实际操作中也未得到有效的贯彻，这些都严重影响了经济立法示范、引导、监督功能的发挥。而人存政举、人去政废的个人色彩浓厚的立法局面更使得经济立法活动缺乏权威性和连续性。如北洋政府经济立法活动的开展大部分是在张謇任农商总长时期，张謇立法的指导思想是为其“棉铁主义”政策服务的，立法带有浓厚的个人色彩。即便如此，张謇仍感到经济法规在实际操作中难以得到贯彻。张謇在任职两年后挂冠而去，他任内所制定的有关法规也随之烟消云散。袁世凯死后，政局动荡，内战频仍，北洋军阀政府政令不出国门，经济立法最后沦为各派军阀势力搜刮民脂民膏，聚敛财富，争权夺利的工具，经济立法已完全丧失了引导和推动中国经济近代化的积极意义。实践证明，不改变中国半殖民地半封建的社会经济秩序和政治秩序，不普及以法治国、以法兴国的法制观念，中国近代的经济法制建设只能以失败而告终。历史证明了这一点。
【注释】
(1)《袁大总统书牍汇编》，上海广益书局1914年版，第53～54页。
(2)《大总统秘书厅交工商部拟定矿律商律等文》，《政府公报》第14号，1912年5月14日。
(3)沈家五:《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社1987年版，第9页。
(4)张謇:《实业政见宣言书》，《张季子九录·政闻录》卷7，第1页。
(5)《中国大事记》，《东方杂志》第10卷第8期。
(6)《致财政部会拟保育商业呈》，《张季子九录·政闻录》卷七。
(7)《政府公报分类汇编·矿政》，第132页。
(8)北洋政府农商部参事厅编:《农商法规·工商》，北京和济印书局1925年版，第1页。
(9)《大清国矿务正章》，《东方杂志》第4卷第6期。
(10)阮湘:《第一回中国年鉴》，商务印书馆1924年版，第1420页。
(11)阮湘:《第一回中国年鉴》，商务印书馆1924年版，第1420页。
(12)北洋政府农商部参事厅编:《农商法规·工商》，北京和济印书局1925年版，第2页。
(13)北洋政府农商部参事厅编:《农商法规·工商》，北京和济印书局1925年版，第66页。
(14)《余姚商务分会章程》，《商业杂志》第2年第1号。
(15)沈家五:《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社1987年版，第12页。
(16)《政府公报》1914年2月8日。
(17)《财政部咨各省检送划分国家税法草案请饬各属一体遵照文》，《政府公报分类汇编》(23)。
(18)《无商法之弊害》，《中华全国商会联合会报》第1年第1号。
(19)《无商法之弊害》，《中华全国商会联合会报》第1年第1号。
(20)《法学通论》，《中华全国商会联合会报》第1年第1号。
(21)《张季子九录·政闻录》卷7，第6页。
(22)沈家五:《张謇任农商总长时的经济政策及其措施》，《中国近代经济史研究资料》第8辑，上海社会科学出版社1987年版，第72页。
(23)《政府公报》第1012号，1915年3月4日。
(24)《农商公报》第18期，“政事”第7页，1916年1月。
(25)李新、李宗一:《中华民国史》第2编第1卷(上)，中华书局1987年版，第379页。
(26)《中华全国商会联合会报》第2年第2期，“法令”第1页。
(27)《中国大事记》，《东方杂志》第13卷第1期，1916年1月。
(28)《第四次农商统计表》，第812、813页。
(29)沈家五:《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社1987年版，第172页。
(30)《中华实业界》第2卷第5期，1915年5月。
(31)沈家五:《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社1987年版，第9页。
(32)《政府公报》第676号，1914年3月26日。
(33)陆仰渊、方庆秋:《民国社会经济史》，中国经济出版社1991年版，第105～106页。
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