巴塞尔委员会倡导的银行监管国际合作

第二节　巴塞尔委员会倡导的银行监管国际合作

国际社会在应对银行国际化潮流、开展银行监管国际合作方面，在银行准入监管上的合作主要表现为世贸组织缔约方在服务贸易自由化基本原则下依本国国情作出向外国投资者开放本国银行市场之承诺，国内市场开放基于各国自愿、具体准入条件也因国而异，故是比较初级的合作，而在矛盾冲突更加难以协调的银行市场退出监管方面至今未能取得成果。相对而言，国际社会在银行持续性监管方面的合作成果是最丰富的，产生这些成果的平台便是巴塞尔委员会。

一、巴塞尔委员会

20世纪70年代早期，美国、英国、德国和阿根廷的一些商业银行接连倒闭，形成战后西方世界第一次银行业危机。危机使西方各国普遍意识到，在国际银行监管问题上必须结束各自为政的时代。1974年9月10国集团国家的中央银行行长齐聚瑞士巴塞尔讨论银行监管问题，次年2月根据英格兰银行总裁的建议，在国际清算银行的主持下，10国集团加上瑞士银行监管机构的高级官员在巴塞尔正式成立了“银行监管实践委员会”(Committee on Banking Regulation and Supervisory Practices)，后更名为“巴塞尔银行监管委员会”(Basle Committee on Banking Supervision)，简称“巴塞尔委员会”，成员包括比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国。

巴塞尔委员会的成立使银行监管国际合作从理论上升到实践。作为成员国在银行监管方面进行经常性合作的论坛，巴塞尔委员会一年召开3至4次例会，讨论改进银行危机预警系统的方法和国际合作监管的模式，探讨在全球范围内弥补银行监管漏洞、提高监管合作水平和监管质量的办法，并将讨论所达成的共识向世界公布。巴塞尔委员会一再强调其“并不具有任何正式的超国家的监管权力，所公布的决定不具有也不打算具有法律强制力”。因此，巴塞尔委员会所公布的文件无论是被冠以“声明”、“框架”、“原则”、“标准”还是“建议”，都不是国际法意义上的条约，但同时，该委员会在银行监管国际合作领域所具有的影响力是有目共睹的，其所公布的银行监管基本原则被认为具有国际惯例的性质。^[6]以2004年6月巴塞尔委员会公布的《新资本协议》为例，据调查，有88个非巴塞尔银行监管委员会的国家(或地区)，包括非洲、亚洲、加勒比海地区、拉丁美洲、中东和非巴塞尔监管委员会的欧洲国家(或地区)准备实施新资本协议，而且大部分国家也制定了在2009年前实施新资本协议的规划。加上巴塞尔委员会成员国，计划实施新资本协议的国家已超过100个。^[7]

作为专门研讨银行监管合作的国际论坛，巴塞尔委员会高度重视根据国际银行业的发展不断改善其工作，包括与其他国际机构和非巴塞尔委员会成员国开展合作。离岸金融中心的兴起给国际银行监管带来的挑战在1991年的国际商业信贷银行倒闭事件(简称BCCI事件)中得到了比较充分的体现，吸取此事件之教训，巴塞尔委员会与离岸银行监管官组织^[8]一起于1996年发布了《跨境银行监管》。20世纪80年代开始，席卷西方国家的金融自由化浪潮冲垮了金融分业经营的樊篱，为应对金融混业经营对金融安全的挑战，巴塞尔委员会积极与其他金融监管组织合作，1999年2月，该委员会与国际证券监管者组织和国际保险监管协会共同发布了《金融集团监管》，内容涉及资本充足标准、从业人员资格条件、监管信息系统共享框架与信息共享原则，以及监管机构合作等问题。为在更大的范围内促进各国(地区)银行监管当局的交流和合作，巴塞尔银行监管委员会从1979年就开始牵头举办国际银行监督官大会，它是多边银行监管论坛，每两年举行一次。而当前国际社会普遍认可的银行监管国际标准——1997年有效银行监管的核心原则就是由巴塞尔委员会与一些非十国集团国家联合起草的。

二、巴塞尔银行监管规则

巴塞尔委员会自成立以来，在国际银行的持续性监管规则协调方面做了大量工作，围绕国际银行的审慎监管和风险防范公布了一系列文件，对国际银行监管责任分配、最低监管标准与原则提出了很多意见和建议。

(一)分配国际银行监管责任

巴塞尔委员会成立后的第一个关于国际银行监管的文件——1975年9月26日正式发布的《对国外银行机构监管的原则》(简称巴塞尔协议)开创了在国际银行母国与东道国之间分配监管责任的先河。该协议按照股权原则确定分行、多数股权附属机构、少数股权附属机构的定义，并据此监督银行的流动性、清偿能力、外汇活动及储备量。协议强调银行监管机构间的合作，确立了对国际银行的充分监管原则和合作监管原则，规定东道国的责任与义务是监督其境内的外国银行，应以东道国为主监督外国银行分行的流动性和外国银行附属机构的清偿能力。同时，东道国与母国的银行监管机构应当互通信息，并代为检查对方银行的海外机构。

随着对国际银行监管合作认识的加深，巴塞尔委员会于1978年公布了《合并资产负债表原则》，提出将国际银行的总行、海外分行及附属机构视为一个整体，综合考察其资本充足性、流动性、清偿能力、贷款集中程度、外汇风险与国家风险。在此基础上巴塞尔委员会于1984年5月出台了修改后的《巴塞尔协议》，即《第二巴塞尔协议》。《第二巴塞尔协议》的重点是进一步明确银行监管权的分配，涉及国际银行清偿能力、流动性和外汇风险三个方面的监督。该协议适用于三种类型的银行，即分行、附属机构和合资银行。其主要内容包括:

1.关于清偿能力的监管

协议规定，分行的清偿能力由母国负责监管，子行的清偿能力由母国和东道国共同负责监管，合资银行的清偿能力则主要由东道国承担监管责任。但在某些情况下，合资银行仍应由东道国与母国共同监督其清偿能力。^[9]

2.关于流动性

修改后的协议改变了原来的以东道国为主监管流动性的原则，要求母国与东道国共同承担监管责任。协议要求分行与子行的流动性由东道国监管机构负责监管，这是因为流动性与分行或子行所在地的货币市场和金融政策有密切联系。同时，协议要求母国对整个银行集团的流动性进行监督，这是因为分行与子行的流动性与总行的整体流动性有关，应当被视为考察总行流动性不可缺少的部分。

3.关于外汇活动与头寸

修改后的协议规定，不论银行的分支机构或附属机构属于什么类型，它们的外汇活动与头寸都由母国和东道国共同监管。母国监督其在全球的外汇头寸，即管理整个系统;东道国监督跨国银行在其境内的外汇交易与外汇头寸，着重负责对个别机构的监督。

修改后的巴塞尔协议体现了母国监管为主，东道国监管为辅的总体思路，还对统一国际银行的监管提出了两项基本原则:一是任何外国银行都不能逃避监管;二是监管应当充分。这两个原则以承认某些监管标准不完善以及在银行中包含有大量的非银行机构为前提。在该前提下，为了保证监管的效果，协议特别强调了母国与东道国间合作的重要意义，并规定了实施监管原则的新措施即:第一，如果母国认为东道国没有对其领土上的外资银行进行充分的监管，可以扩大监管范围或终止海外机构的经营活动;第二，如果东道国认为外资银行的母国没有实施充分监管，可以禁止该国金融机构在其境内设立机构，或对其业务进行限制。

作为专门研讨银行监管实践的国际论坛，巴塞尔委员会不断地针对国际银行监管实践中暴露出的问题提出新的监管举措。1991年BCCI事件在国际金融界造成了巨大动荡，被认为是世界金融史上最大的丑闻。针对该事件暴露的国际银行监管制度存在的漏洞，巴塞尔委员会于1992年6月发布了《关于监管国际性银行集团及其跨国分支机构的最低标准的建议》(以下简称《巴塞尔建议》)。

BCCI是一个结构复杂的金融集团。^[10]该集团的控股公司为国际商业信贷银行控股公司(BCCI Holdings)，其注册地在卢森堡，主要业务所在地却为伦敦，两个子公司分为BCCI.S.A和BCCI Overseas，前者在卢森堡注册，在15个国家设有47家分行和2家全资子行，后者在开曼群岛注册，在28个国家设有63家分公司。BCCI其他全资子公司或联属企业，大约在30个国家设有255家银行机构，包括办事处、信贷机构、财务公司等。此外，BCCI还有两家重要的关联企业，它们是在开曼群岛注册的ICIC Overseas和ICIC Holdings，它们虽然不是BCCI控股公司的子公司，但与之有密切关联。

BCCI事件表明主权国家确定法人国籍的传统理念与制度已不适应当代国际银行的监管。BCCI母公司及两个主要子公司均在卢森堡注册成立，根据英美法的传统观念，BCCI的国籍应为卢森堡，卢森堡应作为母国对BCCI集团整体承担并表监管责任。但实际上，BCCI 98%以上的业务均在卢森堡之外进行，其主营业所与管理中心早已迁往开曼群岛等离岸金融中心。依据主营业地或管理中心标准，开曼群岛等主营业地所在国应作为BCCI的母国对BCCI集团整体承担并表监管责任。于是对BCCI的母国并表监管陷入一个尴尬的境地:BCCI的登记成立地卢森堡认为“对于一个98%以上的活动处于其管辖范围之外，并且其他国家监管当局不承担母国并表监管责任的银行集团，由卢森堡行使充分的统一监管是不可能的”^[11]，事实是早在80年代后期，卢森堡监管当局就承认无力对BCCI进行有效监管，要求将其子公司BCCI.S.A迁往其他国家注册。^[12]而作为其主营业地和管理中心的其他国家，或是本身离岸金融中心的地位使其欠缺并表监管的积极性(如开曼群岛)，或是缺乏作为母国的有效依据难以取得其他国家的配合与支持(如英国)，致使始终未能有一个确定的母国对BCCI实行并表监管，即便是嗣后英国、法国、卢森堡和开曼群岛成立专门的“监管者联盟”(college of regulators)也无济于事。母国的缺位与并表监管的不力直接导致BCCI欺诈交易盛行，负债累累，最终走向覆灭的命运。

吸取对BCCI监管落空之教训，《巴塞尔建议》开始颁布具体的母国确定标准。巴塞尔委员会沿袭许多英美法系国家在法人国籍认定上的“控制主义”传统，主张国际银行母国的确定标准应为“控制利益”。国际银行总行与其海外分行之间显而易见的非独立法律关系决定了总行对海外分行具有法定的控制利益，而国际银行对其外国全资子行、控股子行存在类似分行的资本控制关系，故此三类国际银行分支机构的母国皆应为母行的所在国。至于少量参股的银行以及合资银行，由于没有一家母行对其具有“控制利益”，因而没有任何单一母国可对其承担起并表监管责任。对此，巴塞尔委员会要求母行至少应保有与其所参与股份比例相适应的资本充足率，并只能由一个监管者承担母国并表监管责任，不允许在此问题上作出任何自行安排，明确反对BCCI事件中英、法、卢、开曼群岛等国组成监管联盟的处理办法，因为这很容易因并表监管责任的分配造成不必要的推诿和拖延。同时，巴塞尔委员会的多数成员国同意对此问题进行个案处理，并同意主要按照母行对上述银行的有效控制程度和管理参与程度来确定承担并表监管责任的母国。

《巴塞尔建议》继续强调母国与东道国在监管方面应进行密切合作，主张所有国际银行集团和国际银行均应该属于母国有能力行使统一监管的机构所监管，建立境外机构应事先得到东道国监管机构和银行或银行集团母国监管机构的同意，东道国监管当局应拥有向银行或银行集团母国监管当局索取关于跨国分支机构信息的权力，并且，东道国可以基于审慎性考虑，拒绝不能达到上述监管最低标准的设立分支机构的申请。

(二)统一国际银行监管最低标准

1.资本充足率

虽然巴塞尔委员会公布的国际银行监管责任分配规则对加强银行监管的国际合作发挥了重要作用，但远未解决国际银行监管的所有问题。最突出的问题有二:一是所发布的文件仅提出了抽象的监管原则和责任分配，对于监管的内容都没有提出任何具体可行的标准，很难在实践中发挥理想的效果;二是母国并表监管要求母国和总行对境外机构承担一切风险，客观上促使东道国为吸引外资而放松监管，有可能导致风险发生与积累，以及不公平竞争。意识到文件的实践结果与其宗旨相违背，巴塞尔委员会开始对国际银行的监管标准进行协调。

巴塞尔委员会一直重视从增强资本来源的角度强化国际银行体系的稳定，在认识到国际银行监管标准差异带来的消极影响后，巴塞尔委员会确立了两个基本目标:一是新的监管体系应当为增强国际银行体系的稳定与完善而服务;二是力图消除国际银行业中不平等竞争的根源，创造公平的制度环境，争取新的监管体系适用于各国的银行监管时保持高度统一性。为实现上述目标，巴塞尔委员会于1988年7月通过了《关于统一国际银行的资产计算和资本标准的报告》，^[13]简称《巴塞尔报告》，确定了银行资本、资本充足率的计算方法及最低资本充足率，迈开了制定国际银行监管最低标准的第一步。

《巴塞尔报告》将资本分为两大类，即核心资本与附属资本。从理论上讲，核心资本一般应当具备以下特点^[14]:一是资本的价值相对比较稳定;二是资本的成分对世界上多数国家的法律与会计制度有共同的性质;三是能够作为市场判断资本充足性的基础。按此概念，普通股的实收资本、不能赎回且不能积累的优先股和公开储备均属于核心资本。附属资本主要包括未公开的储备、普通准备金和普通呆账准备金、次级长期债务等。巴塞尔报告规定了核心资本与附属资本的内容，统一了两类资本的计算，明确了核心资本应不少于银行资本的50%。

1988年《巴塞尔报告》关注的焦点是银行业务的信用风险，将银行资本与信用风险挂钩，要求银行的资本充足率达到8%，并为暂时不能达到此标准的银行规定了过渡期和实施安排。为统一银行信用风险的衡量，《巴塞尔报告》将银行表内业务的各种资产按照种类划分为5个等级，为每个等级规定了风险加权系数:0%，10%，20%，50%，100%，并关注了信用风险的更深层面——国家转移风险。鉴于银行表外业务迅猛增长，该报告还注意反映银行表外业务的重要性和潜在风险，将银行表外业务资产风险折算后加入风险资产，以银行资本与银行风险资产总和之比作为该银行的资本充足率。

《巴塞尔报告》关于资本充足率的规定一经推出即受到世界各国的广泛关注，很多国家都以国内法的形式接受这个标准。巴塞尔委员会则根据国际银行经营风险的发展状况，不断地完善此标准，其中影响力广泛的修改有两次。一次是1996年初发布的《体现市场风险的资本协议修正案》(以下简称《市场风险修正案》)。该修正案适应20世纪90年代以来国际金融市场和金融创新的迅猛发展、银行的风险已超出传统的信用风险的现实，将银行业务的市场风险纳入资本充足监管的范围，并将市场风险细分为利率风险、股票交易头寸风险、外汇风险和商品风险计四类。另一次则是2004年6月公布的著名的《资本计量和资本标准的国际协议:修订框架》(简称“新巴塞尔协议”)。

新巴塞尔协议核心监管思想是三个支柱:最低资本要求、外部监管和市场纪律。

最低资本要求在坚持银行的资本充足率不低于8%、信用风险仍是银行面临的主要风险之外，将市场风险和操作风险纳入资本充足率计算公式，对计量资产风险权重的方法做了重大改进，不仅基本消除了风险权重上的国别歧视，而且增加了风险级次，并创造性地提出了一整套内部评级的资本金计算方法(简称“内部评级法”，IRB法)。

外部监管部分增强了执行资本标准的程序，重点强调监管过程，并确定了监管的四项关键原则，即银行必须将其资本需求和风险概况挂钩，必须有一个维持资本在合理水平上的策略;监管者必须对这些安排进行评价，一旦发现银行资本计划中的漏洞必须采取行动;银行开展业务必须达到最低的资本水平，监管者应当有权要求银行的资本水平高于最低资本水平;银行的资本水平在降低到最低要求之前监管者应进行干预。

市场纪律部分试图依靠统一的银行信息披露来加强市场纪律的有效性，要求金融部门增加有效披露的必要信息。最低限度或“核心”披露的内容包括银行业集团内控制实体的细节信息、实收资本数量、已披露储备量、少数股权、信贷损失措施和资本构成等。银行也必须披露关于信贷风险方面的细节信息，包括区域性经济崩溃、部门性崩溃、地区和部门的坏账、信用风险、不利于资产管理的技术。新《巴塞尔协议》以推进信息披露来确保市场对银行的约束效果。巴塞尔委员会首先提出全面信息披露的理念，认为不仅要披露风险和资本充足状况的信息，而且要披露风险评估和管理过程中治理结构以及风险与资本匹配状况的信息;不仅要披露定性的信息，而且要披露定量的信息;不仅要披露核心信息，而且要披露监管信息，并对银行的信息披露体系进行评估。

新《巴塞尔协议》全面回应了1988年《巴塞尔报告》公布以来对该报告的批评意见，特别是充分考虑了银行可能面临的各种风险以及引起风险的各种因素，力求风险评估全面、灵敏;为银行提供了多种评判资产风险的办法，改进了银行信贷资产风险权重的灵活性;增加了银行信息披露的要求，为利用外部监管约束和发挥市场纪律创造了基础条件。普遍的观点是，新的《巴塞尔协议》代表了资本监管的发展趋势和方向，强化了监管的标准和手段。当然，新巴塞尔协议并不是完美的，它也存在不足之处，如在主权风险问题上，虽然国别标准的地位下降，但它仍然在银行的资产选择中发挥作用，其潜在的影响仍不可低估。

2.授信业务管理

作为专营授信业务的赢利性法人，信用风险始终是银行所面临的经营风险中最重要的一种。因此，巴塞尔委员会十分重视国际银行授信业务管理标准的统一，建立了对银行“贷款风险集中程度和大额贷款风险”、“关联贷款风险”和“国家风险”的监管，并要求建立系统的信用风险管理原则，包括授信审批标准与监测程序的原则、资产质量监管与呆账准备金充足评估原则、防止风险过于集中和大额贷款^[15]披露原则、限制关联贷款原则和控制国家风险原则等。

(三)改进国际银行监管方式

监管机关对银行实施监管的方法有现场检查和非现场检查之分。运用电子数据信息技术，很多国家建立起比较完备的报表信息传递和非现场检查制度，得以较低的成本、较高的效率考察被监管银行的资产和经营状况。但过分依赖非现场检查很容易造成监管信息失真和监管机关误判，因为被监管银行往往不情愿将真实经营状况报告给监管机关，而是通过特殊的会计方法掩盖真相，以逃避监管机关的整改和制裁。非现场检查的缺陷在BCCI事件中得到了充分的印证，现场检查和外部审计对揭露BCCI的内幕起了决定性作用，此后不仅各国监管机关开始重提现场检查和外部审计作为银行监管方法的重要性并付诸行动，巴塞尔委员会也在1997年《有效银行监管的核心原则》第19条明确规定“银行监管者应当具有通过现场检查或外部审计师对监管信息的可靠性加以独立监管的手段”，将现场检查和外部审计手段提升为有效银行监管核心原则之持续性银行监管方式加以强调。