农产品贸易法律制度概述

第一节　农产品贸易法律制度概述

一、农产品贸易和农产品贸易保护

农产品贸易是国际贸易中一个最为基础的贸易领域，它对于世界各国的国民经济发展和国内生产结构有着非常重要的影响。长期以来，发达国家一直在世界农产品贸易领域中居于主导地位，因此，它们不断采用各种不同的方式对农产品贸易进行干预，补贴、价格支持等措施屡见不鲜。而在发展中国家内部，农业构成大部分国家国民经济和出口收入的主要来源，在发达国家农业保护的压力下，发展中国家往往都倾向于对农业剩余进行剥夺，对农产品进行征税，这使得农民从事生产活动所能获得的收入低于其依照市场原则所应获得的收入。发达国家和发展中国家之间农产品政策的巨大差异，使得国际农产品贸易陷入极度的混乱和扭曲，南北国家之间的矛盾愈演愈烈。

从发达国家农产品贸易政策的历史发展过程来看，可以毫不夸张地说，其核心就是农业保护。早在19世纪初期，欧洲国家就开始制定法律，对农产品贸易进行限制，这其中比较著名的是英国1815年的《谷物法》。该法律规定，只有在英国国内的粮食价格超过特定的水平时，才允许从国外进口谷物。19世纪后期，农产品贸易保护主义的潮流愈演愈烈，德国、法国纷纷制定关税法，采取更强有力的措施来保护本国农产品。到了20世纪30年代，第一次全球性资本主义经济危机爆发，这也成为了发达国家农业保护史上一个重要的转折点。^[1]在此期间，发达国家不仅通过高额关税政策来对本国农业提供保护，还加大了国内农业支持的力度。尽管“二战”之后所建立的多边贸易体制对国际贸易自由化具有积极的影响，但在农产品贸易领域，GATT的努力却始终无法对贸易保护加以有效的调控。随着新一轮全球性金融危机的到来，农产品贸易保护甚至有进一步抬头的趋势。

在发达国家和地区中，美国、欧盟和日本的农业政策具有很强的代表性。

美国认为，农业生产过剩和消费需求不足是影响农业的主要问题，因此美国主要通过限制农业生产规模，实施休耕补贴，制定价格和收入支持计划和需求扩展计划来刺激农产品需求，提高农产品价格。上述方式主要通过《农业调整法》和《农业贸易发展援助法》实施。此外，美国还在20世纪90年代制定了“农业出口拓展计划”，由政府对遭受不公平贸易行为的农产品出口商提供出口补贴。

欧盟处理农产品问题的方式是构建农产品统一市场，这种方式主要通过共同农业政策(Common Agriculture Policy，CAP)来进行。为了确保共同农业政策的实施，欧盟制定了三项基本原则:第一项原则是共同体市场统一原则，即逐步取消欧共体成员国之间的关税，实现共同体内部成员国之间商品、劳动力和资本自由流通，协调成员国之间防疫和兽医等条例，制定共同的经营法规、价格和竞争法则等;第二项原则是共同体优先原则，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当产品进口价格低于共同体内部价格，实行进口征税;当产品出口价格低于共同体价格实行价格补贴，控制从共同体外部进口，避免受到世界市场波动的影响;第三项则是价格和预算统一原则，即制定统一的农产品价格和财政预算，由各成员国缴纳一定的费用建立欧洲农业指导金和保证基金，用以进行补贴和支持共同农业政策的发展。

在具体的实施过程中，欧盟共同农业政策对内实行价格支持制度，对外则实行贸易保护，制定统一的农产品价格、市场干预、差别关税和出口补贴等制度。首先，欧盟内部实行统一的农产品价格，农产品自由流通，免征关税，并优先购买成员国的产品。其中价格机制是共同农业政策的核心制度，该制度由目标价格(target price)、干预价格(intervention price)和门槛价格(threshold price)构成。其中目标价格为欧盟农业生产者的指导价格，同时又是生产者价格浮动的最高限度;门槛价格即进口农产品的控制价格;干预价格则是农产品价格下浮的最低限度。目标价格在每年年初确认，当欧共体市场价格降低到目标价格之下某一点时，欧共体将以事先制定好的干预价格收购农产品;而当市场价格超过目标价格时，欧共体则将收购的农产品投放到市场中以平抑物价，这种价格运作机制确保了生产者产品的出路，从而有利于稳定市场。其次，对欧共体以外的国家实行保护关税，进口的农产品按照国际市场价格和内部统一价格之间的差额征收差价税。最后，建立共同农业基金，即“农业保证和指导基金”(EAGGF)，用于补贴向欧共体以外的出口，提高在国际市场的竞争能力，稳定和调节各成员国的农产品价格，资助各成员国进行农业结构改革。除此之外，欧盟还设立了其他各种名目繁多的补贴和基金以保障农民收入，欧盟也因此成为世界上对农产品补贴力度最大的实体之一。

日本则是世界上对农产品进口依赖程度最高、对农业保护程度最深的国家之一，其现有的法律主要通过价格支持、生产补贴和贸易保护三种措施来对农产品实施保护，其中种类繁多的贸易保护措施构成了日本农产品保护体系的一大特色。除通常的进口配额外，日本农产品的进口往往由政府性或准政府性贸易机构垄断，这些机构往往通过国营贸易(state trading)方式对农产品提供保护。

与发达国家一样，发展中国家向来也十分重视农业问题，它们通常也将提高农民收入作为国内农业政策的核心。一方面，农业是发展中国家最为基础的产业部门，对于维护国内经济和政治稳定、保障粮食供应，有着非常重要的战略意义。但另一方面，农业在发展中国家国内综合政策中的地位却比在发达国家内部要低得多。发展中国家由于经济基础比较薄弱，在实践中很难全面贯彻对农业的优先保障，不仅如此，发展中国家所制定的贸易、汇率、金融和税收政策往往以严重歧视农业为前提，这些政策抵消了政府对农业的支持政策，限制了农业生产的增长，使得整套农业制度形成了一个自相矛盾的怪圈。^[2]

长期以来，世界各国在农产品贸易领域中存在着很深的矛盾，这其中既包括发达国家与发展中国家之间的矛盾，也包括发达国家之间的矛盾。

发达国家与发展中国家在农产品领域中的矛盾是南北矛盾的核心内容之一。一方面，发达国家的各种农业保护政策使得相对具有价格优势的发展中国家农产品很难进入发达国家国内市场，即使能够进入，其原有的价格优势也会被各种名目的贸易壁垒措施所抵消;另一方面，发达国家为处理国内过剩农产品采取了大量的补贴措施，造成农产品国际价格不断被压低，发展中国家农产品在国际市场上的份额不断萎缩。这些都造成了发展中国家农产品外汇收入的锐减，发展中国家的农民也因此遭受了很大的损失。

在农产品领域中，除了发达国家和发展中国家之间所存在的矛盾之外，发达国家之间也存在激烈的对抗与冲突，这种冲突主要体现为对现有世界农产品市场的争夺和重新进行划分。在发达国家内部，美国、澳大利亚等国农业基础较好，农产品出口欲望比较强，而日本和欧洲国家则受制于国内自然条件，农产品生产能力相对比较一般，对国内农产品的保护愿望则更为强烈。特别是进入20世纪末以来，欧共体的共同农业政策初见成效，在欧共体内部也出现了很多剩余农产品。为了对这些剩余农产品进行处理，欧共体也开始采取各种补贴措施鼓励其内部农产品向外出口，最终与美国等国发生了激烈的贸易战。

发生在发达国家与发展中国家之间，以及发达国家之间的农产品贸易纠纷，对国际农产品贸易体制造成了巨大的冲击。从GATT到WTO，农产品贸易一直都是多边贸易谈判的焦点问题，多哈回合谈判更是由于农产品议题的裹足不前而陷入僵局。受新一轮全球性金融危机的影响，国际农产品价格进一步下跌，发展中国家农产品的利润空间越来越狭窄，全球农产品贸易似乎已经面临发展过程中的一个重要的十字路口。

二、GATT1947体制下的农产品贸易制度

正是由于南北双方在农产品贸易问题上的激烈冲突，GATT1947从制定伊始就想通过制度设计来缓和南北双方的上述矛盾。但令人遗憾的是，这种努力并不成功。

GATT1947中并没有单独针对农产品的法律规则，因此农产品贸易似乎应该受到GATT1947所有规则的约束。但是，GATT1947对于初级产品(primary products)有着一些例外性的规则。由于绝大多数农产品同时也是初级产品，农产品贸易实际上一直都没有被有效纳入到GATT多边贸易体制纪律当中来。^[3]这些例外规则主要包括以下几个方面:

(一)国内补贴例外

对国内农产品和农业提供补贴，是很多国家保护农业最为重要的措施，这类措施很容易对农产品的进出口产生影响。但是，GATT对国内农产品补贴并没有进行严格禁止或限制，而是采取了比较宽松的态度。

首先，尽管GATT将国民待遇原则确定为多边贸易体制的基本原则，但却同时规定，国民待遇要求不得妨碍专门对国内生产者提供的补贴。^[4]因此，专门针对国内农产品生产者提供的补贴并不违反GATT多边纪律的要求。至于何谓“专门对国内生产者提供的补贴”，专家组在“欧共体-美国油籽案I”中指出，如果补贴所产生的利益只有一部分归于国内生产者，则不能认为此类补贴属于“专门对国内生产者提供的补贴”。

其次，在对初级产品征收反补贴税方面，GATT第6条第7款规定，对于不受出口价格影响的、为稳定初级商品的国内价格或国内生产者利润的制度，有时虽会使供出口商品的销售价格低于向国内市场中同类产品的购买者收取的可比价格，但如对该有关商品有实质利害关系的各缔约方之间经磋商后确定下列条件，则仍应被视为不构成属本条第6款范围内的实质损害:(a)该制度也使供出口商品的销售价格高于向国内市场中同类产品的购买者收取的可比价格，且(b)由于有效生产调节或其他原因，该制度的实施并未过度刺激出口或严重侵害其他缔约方的利益。

再次，从程序上看，要求提供国内补贴的缔约方只需要将补贴情况通知缔约方全体，并在特定情况下与有关缔约方讨论限制补贴的可能性，补贴的程序性要求就已经符合。

最后，东京回合达成的《关于解释和适用关贸总协议第6条、第16条和第23条的协议》(以下简称《补贴协议》)对补贴问题进行了进一步的规范，但其也仅仅只是要求缔约方设法避免国内补贴对其他国家的利益造成损害，并没有任何实质性的强制措施对国内补贴进行规范。

(二)出口补贴例外

这一例外规定在GATT1947第16条B节第3款，该款规定，“缔约方应寻求避免对初级产品的出口使用补贴。但是，如一缔约方直接或间接地给予任何形式的补贴，并以增加自其领土出口的任何初级产品的形式实施，则该补贴的实施不得使该缔约方在该产品的世界出口贸易中占有不公平的份额，同时应考虑前一代表期内该缔约方在该产品贸易中所占份额及可能已经影响或正在影响该产品贸易的特殊因素”。

为了进一步说明第3款中的有关问题，GATT1947对本款附加了注释，有关规定如下:

1.一缔约方在前一代表期未出口所涉产品的事实本身，并不阻止该缔约方确定其在有关产品的贸易中获得份额的权利。

2.稳定与出口价格变动无关的一初级产品的国内价格或国内生产者利润的制度，有时会使供出口产品的销售价格低于向同类产品国内市场购买者收取的可比价格，如缔约方全体确定以下事项，则应被视为不涉及第3款意义内的出口补贴:

(a)该制度也造成，或其目的是造成，供出口产品的销售价格高于向同类产品国内市场购买者收取的可比价格;

(b)该制度的实施、或实施的目的是，由于有效控制生产或以其他方式，不至于不适当地刺激出口或不致严重侵害其他缔约方的利益。

尽管缔约方全体作出此种确定，但是如此种制度下的运作除自有关产品的生产者处募集资金外，全部或部分地由政府基金供资，则此类运作应遵守第3款的规定。

(三)其他例外

除了对进出口进行补贴外，GATT缔约方还可以通过其他方式对农产品进出口实施限制。如根据GATT第11条，缔约方可以在符合条件的情况下对任何形式的农产品实施进出口数量限制;而根据GATT第20条，缔约方可以将“为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”排除在适用范围之外。在GATT的历史上，缔约方曾多次通过援引上述例外意图对本国农产品提供保护。除此之外，GATT缔约方也往往会通过提出保留或者诉诸GATT第25条豁免程序，将本国农业保护措施排除在多边贸易体制纪律之外。^[5]

正是由于在法律文本和实践中存在诸多的例外，农产品贸易问题从一开始就游离于GATT体制之外。因此，GATT从产生伊始就一直在努力让农产品回归到多边贸易体制当中。在1960年开始的狄龙回合谈判中，欧共体为其共同农业政策做了大量努力，谈判的结果使得世界农产品贸易陷入了更为糟糕的境地;而在肯尼迪回合中，农产品开始成为谈判的焦点，但谈判也仅仅是在少数农产品上达成了关税减让;在随后的东京回合谈判中，九个发达国家对1/4的农产品进口关税进行了削减，平均削减幅度达到40%，主要发达国家对牛肉和乳制品进口的配额都有所松动，但农产品贸易的基本规则并没有改变，欧美发达国家仍然奉行高度的农业保护政策，农产品贸易制度因而陷入了改革的“瓶颈”。

三、乌拉圭回合农产品贸易谈判

20世纪80年代以来，受世界整体经济环境的影响，农产品的消费量增长开始放缓，这与发达国家农业技术日新月异的发展所带来的农业生产能力的提高形成了尖锐的矛盾，农产品进出口纠纷因此不断升级，各国也不得不开始重新审视现有的世界农产品贸易格局和规则。正是在这种背景下，农产品贸易问题被纳入到1986年开始的乌拉圭回合多边贸易谈判的议题之中。

在乌拉圭回合农产品谈判过程中，充斥着美国、欧共体和凯恩斯集团(Cairns Group)三大利益集团之间不断的讨价还价，这使得谈判的进程异常艰难。美国希望欧共体取消出口补贴，欧共体则要求美国将国内支持和出口补贴一并削减，凯恩斯集团主要包括14个农产品出口国，这些国家一方面要求欧共体取消出口补贴，修改其共同农业政策，另一方面也要求美国适当作出让步。1991年，乌拉圭回合各谈判方形成了“邓克尔文本”，规定以1986—1990年补贴水平为基准，在6年内将出口补贴支出削减36%，接受补贴的出口产品数量削减24%。但欧共体对此仍不满意。为了进一步协调有关谈判方利益，美国和欧共体于1993年订立了最终的“布莱尔宫协议”，将接受补贴的出口产品数量削减从24%调整为21%，并同时规定了实施期为9年的“和平条款”，在此期间，符合《农业协定》的农业补贴得以免予受到GATT项下的指控。在此基础之上，各谈判方达成了关于农产品贸易的统一规则——《农业协定》(Agreement on Agriculture)。至此，乌拉圭回合农产品谈判基本结束，农产品一直游离于多边贸易体制纪律约束之外的状况也就此终结。

《农业协定》属于WTO协议的有机组成部分，其被作为“一揽子交易”的内容纳入《建立世界贸易组织协议》的附件1A(Annex 1A)之中。《农业协定》由序言、正文和5个附件构成，共21个条款。其主要内容包括:各成员方需提供农产品进口的最低市场准入量;各成员方削减本国支持的承诺应适用于有利于其国内农业生产者的附件2中所列的一切国内支持，国内支持措施的总价值不得超过其承诺的水平;各成员方不得提供不符合本协议以及与各方承诺表中所做承诺不符的出口补贴;各成员方均不得维持、使用或恢复那些应转化为关税的非关税措施;各成员方应对农业补贴的反补贴措施保持适当克制，等等。其中，市场准入、国内支持和出口补贴构成了《农业协定》的三大核心内容。

除了上述三大核心内容之外，《农业协定》还设立了关于“改革进程的继续”的规定，要求在《农业协定》实施的第五年开始进一步的谈判，谈判需考虑非贸易关注、发展中国家特殊和差别待遇等问题，以期建立一个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制。^[6]为了保证条款的实施，《农业协定》还设立了常设性的农业委员会，以定期审议WTO成员履行各自承诺义务的情况，并监督《关于改革计划对最不发达国家和粮食净进口发展中国家可能产生消极影响的措施的决定》的实施情况。

四、多哈回合农产品贸易谈判

自乌拉圭回合谈判以来，农产品问题一直被视为谈判的核心，在新一轮的多哈回合多边贸易谈判中，农产品谈判经历了非常曲折的历程，大致可以分为四个阶段:第一阶段从2000年3月到2001年3月，是谈判的起步阶段;第二阶段从2001年3月到2002年3月，谈判方围绕《农业协定》的主要问题和《多哈宣言》第13～14段的内容提出了大量意见;第三阶段从2002年3月到2003年9月，这一阶段由于解决的是制定具体模式(modalities)的问题，因此各谈判方分歧巨大，最终导致了坎昆会议的失败。第四阶段从2003年9月到2004年7月，谈判方最终达成了《多哈回合框架性协议》(Doha Framework Programme)。该协议在农产品问题上还是采取了较为折中的态度，其一方面在综合支持总量问题上规定采取“层级公式”(tiered formula)的削减方式，要求国内综合支持总量水平较高的成员方作出相应较多的减让，另一方面则规定，为了防止成员方通过在不同类产品之间转移支持量来规避协议，对于具体产品的综合支持总量应在其平均水平基础上进行削减，但具体的方法则留待今后议定;^[7]同时，对于国内承诺问题，除应该遵循《农业协定》第6条所列标准外，还可议定新的标准，但这种标准须确保“蓝箱”措施较之综合支持总量具有较少的贸易扭曲效果，并考虑到WTO权利义务的平衡，并对于正在进行的改革不会造成恶劣的影响。^[8]

自《多哈回合框架性协议》达成以来，主要谈判方互相指责，并坚持对方应该首先作出让步，这使得多哈回合谈判陷入僵局，WTO总理事会甚至一度决定政治冻结谈判。谈判恢复后，农业问题的进展仍然缓慢，各谈判方也对谈判能够取得何种结果持非常谨慎的态度。