行政赔偿举证责任

第二节　行政赔偿举证责任

一、行政赔偿举证责任的概念和特征

(一)行政赔偿举证责任的概念

行政赔偿举证责任，是指人民法院审理行政赔偿案件时，赔偿请求人和赔偿义务机关的举证责任分配，如果应当提供证据的一方未能提供证据，由其承担不利后果。

人民法院审理行政赔偿案件时，凡是和案件有关的证据都可以提出。但是当事人所提供的证据是否具有证明力量，足以确定所要证明的事实，还要经过判断。证据的判断是指负责听证的人和作出裁决的人，对各方当事人所提供的证据，进行鉴别，确定它的准确性和证明力，决定它的证明的程度，是否达到能够确定它所要证明的事实。证据的判断包括两方面的问题:一是证据是否具有证明力及证明力的大小;二是证据的证明力量必须达到什么程度才符合能够作出决定的标准。证据必须具有证明力是证据的基本条件，否则不能称为证据。然而具有证明力的证据，就整个案件观察，必须达到一定的证明程度，才能符合可以确定事实的标准，这个程度称为证明的标准。证据的证明力由证据规则作出规定，我国的刑事、行政、民事均对此作出了规定。证据的证明标准原则由法律作出规定，但其具体的意义主要由裁决人员和法院在适用时确定。法院在适用证明标准时，往往考虑案件的性质、作出决定的结果和对当事人的影响，而要求不同程度的证明标准。在司法审判中，刑事案件的证明必须达到没有任何合理怀疑的程度，这是一个要求证明程度较高的标准，民事和行政案件的证明标准是证据优势，即在考虑全部证据以后，根据占优势的证据以确定事实，作为裁决的根据。我国国家赔偿法对此未作出规定，实践中可以参考以上规定。

(二)行政赔偿举证责任的特征

第一，以证明具体行政行为违法为前提。行政赔偿的前提条件是具体行政行为的违法性，所以，要获得国家赔偿，首先要确认的是行政行为的违法性，必须对其违法性的举证责任予以明确。此与刑事赔偿有所不同。

第二，证明的核心是损害事实与行为间的因果关系。无论行政赔偿是单独的诉讼还是附带的请求，均是以解决是否赔偿为核心的，所以举证责任的核心是谁来承担因果关系的举证责任。此与行政诉讼不同。

第三，在向行政机关提出请求后提起行政赔偿诉讼和在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求，赔偿请求人和赔偿义务机关所要承担的举证责任有所不同。

第四，在行政赔偿诉讼中，赔偿义务机关可以调查取证。在一般的行政诉讼中，被告行政机关及代理律师不得自行收集证据，这是由“先取证，后裁决”的原则决定的。在行政赔偿诉讼中，赔偿义务机关同样不得就具体行政行为是否合法而收集有利于自己的证据，但可以收集有关损害以及损害原因、第三人过错和受害人自己过错的证据。

二、赔偿请求人的举证责任

(一)身份事实的举证责任

身份事实包括两个方面，一是赔偿请求人的身份，二是赔偿义务机关的身份。对于自己具有赔偿请求人资格的证明是国家赔偿程序启动的前提，根据《国家赔偿法》第六条规定，赔偿请求人为受害的公民、法人和其他组织。公民、法人和其他组织申请赔偿时，应当对自己的赔偿请求人身份负举证责任。如果申请人并非违法行为受害人本人，请求人除提供自己的真实身份证明外，还应当举证证明自己与死亡的受害公民之间存在继承关系或其他扶养关系;或者与终止的法人、其他组织之间存在权利承受关系。国家赔偿案件的赔偿义务机关均为国家公权力机关，在证据学上属“司法认知”的范畴，为免证事由，赔偿请求人不需要提供证据加以证明。

(二)具体行政行为违法性的举证责任

单独提起行政赔偿诉讼的，赔偿请求人应当提供赔偿义务机关承认违法的材料以及有关国家机关确认该行政行为违法的法律文书。因为单独的赔偿请求诉讼，人民法院审理的中心是行为与损害结果的因果关系以及赔偿的数额及方式，赔偿请求人必须首先证明行为是违法的。行政违法可以是行政机关自行确认，也可以在行政诉讼或者行政复议程序中解决，其结论可以直接作为证明违法事实存在的证据使用，从而代替对违法事实的证明。如果在行政诉讼和行政复议中未提出赔偿请求，赔偿请求人可以将人民法院或者行政复议机关作出的行政行为违法的结论提交人民法院，作为单独提起赔偿请求诉讼的条件。在行政诉讼和行政复议中附带提出赔偿请求时，人民法院和行政复议机关必须先确定具体行政行为是否违法，根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，行政机关必须举证证明其行为合法，否则即承担败诉的责任。所以，赔偿请求人不必证明行政行为违法。

《国家赔偿法》第三条从立法层面明确将行政不作为纳入国家赔偿范围。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条，如果赔偿请求人主张由于赔偿义务机关不作为行为造成自己权益损害，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:①被告应当依职权主动履行法定职责的;②原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

(三)先行处理事实的举证责任

根据《国家赔偿法》第九条规定，赔偿请求人单独要求赔偿的，应当先向赔偿义务机关提出，所以，当赔偿请求人向人民法院提起赔偿诉讼时，就需要举证证明其申请已经过先行处理程序。如果赔偿义务机关已经作出书面的决定，赔偿请求人需提供该书面文件;如果赔偿义务机关在法定期限内未作出决定，赔偿请求人需提交已向赔偿义务机关提出赔偿请求申请，并且已经超过法律规定期限未作出决定的证明，如赔偿义务机关收取材料的凭证、邮寄材料的凭证等。

(四)损害事实的举证

按照《国家赔偿法》第二条的规定，只有侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，国家才承担赔偿责任，所以，损害事实是行政赔偿案件的重要对象之一。关于原告在提起行政赔偿诉讼中应就其因被诉具体行政行为造成的损害负举证责任的规定有:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十七条第三项规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应承担证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。所以，在行政赔偿诉讼中，原告应提供因违法行政行为造成其合法权益损失的事实证据，如财产受损害的，应提供财产受损具体状况的材料，人身受损害的，应提供能证明伤情的相关材料。原告没有证据或者证据不足以证明其合法权益造成损失，必须承担举证不能的法律后果。当然，如果由于赔偿义务机关的原因致使申请人对其损失后果、具体损失数额无法举证的，举证责任应当转移给赔偿义务机关，如查封不按规定进行登记，造成财产损失无法确认，其责任应由赔偿义务机关承担。

(五)因果关系的证明责任

侵权行为与损害事实之间存在因果关系，是侵权方承担赔偿责任的实质要件。侵害人在何时何地实施了何种违法行为以及这种违法行为确系受害人损害结果发生原因的事实必须得以证实。在该因果关系应当由谁举证证实的问题上，我国理论界一直存在争议，相关法律规定也较模糊。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”。要求赔偿请求人对因果关系承担举证责任。之后的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”，免除了原告对因果关系的举证责任。关于因果关系的证明，虽然国家赔偿法未作具体规定，但是以列举的方式规定了应由赔偿义务机关承担举证责任的情形，按照“谁主张，谁举证”的原则，除了法律明确列举的情形外，侵权行为与损害事实之间的因果关系，应该由赔偿请求人承担。这一规定既符合举证责任的通则，又符合国家赔偿的特点，解决了实践中存在的问题，实现了社会公平正义。

三、赔偿义务机关的举证责任

(一)具体行政行为的合法性

在附带提起的行政赔偿诉讼中，行政行为违法性的审查与行政赔偿的审查实际是两个诉讼，行政赔偿的确定要以行政行为违法为前提，所以，它们适用的是不同的举证责任规则。行政行为违法性适用行政诉讼举证责任规则，《行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定:“被告应当在收到起诉书副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”《行政复议法》对此也作出了相同的规定。所以，行政行为是否合法，适用的是举证责任倒置的原则。即由行政机关举证证明其行为合法，行政机关不能举证或者其证据不足以证明其行为合法，即可认定该行为违法。这是由行政行为“先取证，后裁决”的要求决定的。

在赔偿请求人认为赔偿义务机关不作为行为造成其合法权益损害的案件中，如果请求人认为赔偿义务机关应当依职权主动履行法定职责的，或者原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，赔偿义务机关应当提供证据材料证实该行为不属于其职责范围或者赔偿请求人的理由不成立，否则应视为赔偿请求人的主张成立。

(二)不予赔偿或者减少赔偿数额的事实根据和法律依据

在赔偿义务机关作出不予赔偿或者减少赔偿数额决定的情况下，应当提供其事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿诉讼案件若干问题的规定》第三十二条，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。举证责任分为说服责任和推进责任，有诉讼就有事实主张，就存在举证责任的转移，随着诉讼的进行，举证责任按照“说服责任—推进责任—说服责任—推进责任”的循环方式不断推进。按照“谁主张，谁举证”的原则，赔偿请求人在对主张赔偿的事实举证后，赔偿义务机关要么承认该事实的存在，履行赔偿义务，要么不同意赔偿或者不同意赔偿请求人提出的赔偿数额。如果是后者，实际上是赔偿请求人提出了新的主张，就必须提供相应的证据来证明这一事实，证明赔偿请求人主体不合法、赔偿义务机关不存在违法行为、行为与事实之间并不存在因果关系、不存在损害事实或者要求赔偿的数额与事实不符。这一举证责任是针对请求人提供的证据提出的，其作用在于推翻请求人的主张，如果举证不能或者不足，应当承担其主张不能成立的结果，但并不必然推定请求人的主张成立。

法定免责事由的存在，是赔偿义务机关不予赔偿的根据。根据《国家赔偿法》第五条规定，如果赔偿义务机关主张赔偿请求人的损害属于法定的免责事由，应当举证证明:①造成损害的行为属于行政机关工作人员与行使职权无关的行为;②因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;③法律规定的其他情形。如果赔偿义务机关举证不能或者不足，则该免责事由视为不存在。

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条，如果赔偿义务机关认为赔偿请求已超过法定期限的，应当由赔偿义务机关举证证明。

(三)对因果关系的证明

按照“谁主张，谁举证”的一般规则，行为与损害结果之间的因果关系应当由请求人提供证据证实，但在特殊情况下，该举证责任由赔偿义务机关承担，也就是适用举证责任倒置的特殊规则。按照《国家赔偿法》第十五条第二款的规定，在行政赔偿案件中，赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系适用举证责任倒置。作出这样的规定，一是因为被限制人身自由的人，在被限制人身自由期间，采取限制人身自由措施的行政机关负有安全监管的义务，应当由其证明被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力，不是由其违法行为引起的。二是被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力，已经无法对自己的损害与赔偿义务机关之间是否存在因果关系承担举证责任，如果要求其承担举证责任，不符合公平的原则。丧失行为能力是指被限制人身自由的人失去了以自己的行为行使权利和承担义务的能力，例如，成为不能辨认自己行为的精神病人或者植物人等。如该结果因刑讯所致，赔偿请求人除了自己的陈述和受害人的伤情外，其他是不能提供的，赔偿义务机关则可以提供监控录像、体检记录等证据。

应当指出的是，赔偿请求人在举证责任倒置的情况下，也应承担“初步证明”责任，合理说明违法行为与损害结果之间的因果关系，然后按照举证责任倒置适用规则由法官进行认定。同时，有权提供相应的证据证实赔偿义务机关的行为与其损害结果之间的因果关系，但如果举证不能或者不足，不免除赔偿义务机关的举证责任。