城乡规划的制定与修改

第二章　城乡规划的制定与修改

第十三条　本市的城乡总体规划分为市城乡总体规划和其他区县（自治县）城乡总体规划。

市城乡总体规划的规划范围为市域范围，以全国城镇体系规划为制定依据；其他区县（自治县）城乡总体规划的规划范围为该区县（自治县）域范围，以市城乡总体规划为制定依据。

城乡总体规划包括：城镇、乡村建设用地和人口规模；城乡规划建设用地、重大基础设施和公共服务设施布局；禁止、限制和适宜建设的地域范围及各类专项规划等。

【条文主旨】

本条是关于重庆市城乡总体规划的层级、范围和内容的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第二条、第十三条。

【学习要点】

一、为什么要制定城乡总体规划

《城乡规划法》中确定的法定城乡规划类型中有城镇体系规划，在《重庆市城乡规划条例》中没有把城镇体系规划列为法定的规划类型，而是代之以城乡总体规划。这主要是因为：原来的规划体系中，只有城市和镇的规划，新的法定规划体系中纳入了乡和村的规划，城镇体系规划无法体现城市、镇和乡、村规划的全部内容；统筹城乡综合配套改革，必然发生城镇和农村之间在人口流动、土地用途转换、基础设施布局等方面的相互关联，城镇体系规划也无法反映这些内容；随着人类生活状态的改善，规划除了应当安排好建设用地为人民的生产生活打造宜居宜业的条件之外，还应当更多地将建设用地周边的生态用地、农业用地等非建设用地也纳入打造宜居宜业的环境之中综合考虑，城镇体系规划也不能比较全面地解决这些问题。所以在本条例中，重庆将城乡总体规划纳为了法定规划之一，这种创新也得到了全国人大法工委的认可，全国人大法工委认为重庆市提出的城乡总体规划的规划类型是符合《城乡规划法》的精神和要求的。

二、城乡总体规划的两个层级

重庆市的城乡总体规划包括重庆市城乡总体规划和其他区县（自治县）城乡总体规划两个层级。

重庆市集大城市、大农村、大山区、大库区为一体，存在区域差距、城乡差距、贫富差距。而且，城镇与乡村空间地域相互交叉，相互融合，发展到现在，一、二、三产业之间的相互联系愈加紧密，切实需要将全市城镇与乡村的规划在内容上统筹谋划，在空间上统筹部署，在基础设施上统筹安排。因此，作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，重庆应当编制全市的城乡总体规划。

重庆有着“省域架构、直辖体制”的独特市情，市直接管辖区县，除了主城区是一个完整形态的城市外，其他每一个区县（自治县）既是一个完整的行政单元，也是统筹城乡发展的基本管理单元。从区域特征、发展阶段以及需要调控的资源等方面来看，区县都义不容辞地承担统筹城乡的具体责任。因此，每一个区县（自治县）应当编制包括其人民政府所在地的城市和广大的镇、乡以及农村区域在内的区县（自治县）城乡总体规划。

主城区不需要单独编制城乡总体规划。这是因为重庆市城乡总体规划中已经包括了主城区城市总体规划，而且主城区城市总体规划中确定的城市规划区，其范围包括了主城区的全部行政辖区范围，有关城乡统筹的内容可以在主城区城市总体规划中反映。因此，本条例没有要求单独编制主城区的城乡总体规划。

镇也不需要单独编制城乡总体规划。镇的行政管理层级较低，统筹调控的资源有限，而且由于面积相对较小，有关镇的城乡统筹规划的内容可以在区县城乡总体规划和镇总体规划中体现，本条例没有要求镇单独编制城乡总体规划。确有必要时，也可以在编制镇总体规划之前，先进行镇域范围的城乡统筹规划研究。

三、城乡总体规划的规划范围

市城乡总体规划的规划范围为重庆市整个行政辖区，包括所有的下辖区县（自治县），面积为8.24万平方千米。

主城区外的区县（自治县）的城乡总体规划的规划范围为该区县（自治县）的整个行政辖区。

四、城乡总体规划的制定依据

《城乡规划法》第十二条规定：“国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。”省域城镇体系规划的编制依据是全国城镇体系规划，重庆市的城乡规划体系中的“城乡总体规划”，包括了城镇体系规划的内容，相当于省域城镇体系规划的地位和作用，应按照全国城镇体系规划，指导重庆市城乡总体规划和城市总体规划的编制。因此，全国城镇体系规划应当作为市城乡总体规划制定的重要依据。

市城乡总体规划是区县（自治县）城乡总体规划制定的重要依据。这是因为，从城乡规划体系上看，区县（自治县）城乡总体规划是市城乡总体规划的下层级规划，按照下层级规划不得违背上层级规划强制性内容的原则，区县（自治县）城乡总体规划应依据市城乡总体规划进行编制。从行政管理体制上看，市城乡总体规划由重庆市人民政府组织编制并需报国务院批准，其内容涵盖了市域城乡统筹和城镇体系规划的内容，对有关各区县的城乡统筹、区域定位以及主要城镇等级、职能、规模、区域性重大基础设施等的确定有着重要的指导意义与控制要求，区县（自治县）人民政府作为重庆市人民政府的下级政府，其组织编制的区县（自治县）城乡总体规划必须贯彻落实市城乡总体规划确定的强制性内容。

五、城乡总体规划的主要内容

城乡总体规划的重点在于全域城乡空间布局，应从有利于统筹城乡发展的大局出发，综合和整合城镇体系规划、城市（镇）总体规划、乡规划、村规划以及交通、水利、环保、教育、卫生、文化等各类专项和专业规划的相关内容。

城乡总体规划的主要内容应当包括：在全域范围内确定城乡空间布局方案；划定空间管制范围、制定保护生态环境和人文资源的措施；统筹安排城乡居民点和产业用地布局、统筹安排区域基础设施和社会服务设施。城乡总体规划还可以在人口演变研究和产业发展预测的基础上，对城乡空间发展的远景作出预测，提出中心城区和主要居民点（如中心镇）的远景规模和架构。

六、城乡总体规划的成果

城乡总体规划的成果应当包括规划文本、研究报告、图纸及附件（说明和基础资料等）。

规划文本应当包括以下主要内容：总则、城乡空间布局、人口预测与城镇化目标、城镇体系与居民点布局、区域基础设施布局、区域公共设施布局、空间管制、防灾减灾等。

研究报告应当包括以下主要内容：综合现状、历史沿革、社会经济发展目标、用地建设适应性评价、生态敏感性分析、区域生态体系布局、产业布局、空间管制范围（包括历史文化传统、风景名胜区、森林公园、自然保护区、水系保护和其他特别控制区域等）、资源和环境保护措施、防灾措施（地质灾害、防洪、风灾和应急防灾）等。

由于城乡总体规划是一种全新的规划类型，对其应当包括的主要内容的研究也会随着经济社会发展和城乡规划工作的开展而不断深化。本条例只列出了目前我们认为城乡总体规划应当包括的几个方面内容。在具体实践中城乡总体规划应当包含哪些内容，应当如何体现这些内容，还需要在规划实践中不断完善和规范。审批的内容也需要结合实践不断改进。所以我们认为，城乡总体规划上报上级人民政府审批时，上报审批的规划文本中主要应当包括规划的强制性内容。

第十四条　主城区、其他区县（自治县）人民政府所在地城市应制定城市总体规划。

城市规划区外的镇，应制定镇总体规划。城市规划区内的镇是否制定镇总体规划，由市人民政府确定。

【条文主旨】

本条是关于需要制定城市总体规划和镇总体规划的范围的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第三条、第十五条。

【学习要点】

一、需要制定城市总体规划的范围

（一）主城区应当制定城市总体规划

依据《城乡规划法》第三条的规定，城市所在地人民政府负有制定城市总体规划的责任。重庆主城区类似于其他省的省会城市，重庆市人民政府既承担了省政府的职能又担负着省会城市政府的职能。因此，重庆市人民政府应当组织编制重庆主城区城市总体规划，通常重庆主城区的城市总体规划与重庆市城乡总体规划一同编制。

（二）其他区县（自治县）人民政府所在地应当制定城市总体规划

本条例规定重庆市主城区以外的区县人民政府所在地应当制定城市总体规划，而不是镇总体规划。主要基于以下几方面考虑：一是从区县城市发展的态势来看，区县人民政府所在地一般都是区县域范围内的中心城市，有的甚至已经超越了区县域的范围，成为更大范围中的中心城市，具有完备的城市形态。二是从区县城市的规模来看，区县人民政府机关所在地的规划范围不仅仅局限在一个镇或街道的范围，从目前重庆市下属区县的实际情况来看，几乎全部都不局限于某个镇或街道，而是跨越了数个街道、镇或乡的管辖区域。根据《城乡规划法》和重庆市的实际情况，本条例规定主城区以外的其他区县人民政府所在地城市也应制定城市总体规划。

二、需要制定镇总体规划的范围

从镇与城市规划区的关系角度分析，有的镇位于某一城市的规划区范围内，有的镇位于城市规划区范围之外。镇是否需要编制总体规划，应当考虑城市和镇两方面发展的态势，既要考虑镇本身的发展需求，更要考虑镇的发展不能同城市的发展相冲突，避免近期镇的建设对城市和镇的长远发展造成不利影响。

本条例规定，城市规划区外的建制镇应当制定镇总体规划。而对于城市规划区内的建制镇，是否需要制定镇总体规划，应当结合具体情况加以分析。城市规划区内的镇，有的全部或绝大部分已经被城市的规划建设用地所覆盖，此类建制镇不需要再制定镇总体规划，而应纳入所在地城市总体规划统筹布局；有的全部或绝大部分位于城市的规划建设用地之外，此类建制镇是否需要单独制定镇总体规划，本条例规定应当由重庆市人民政府决定。这是考虑在制定城市总体规划时，由于已经对城市规划区范围内建制镇的城乡空间发展提出了引导与控制要求，城市规划区内的建制镇是否需要单独制定镇总体规划，应根据城市规划建设发展阶段的要求和该镇实际情况，以及未来发展趋势，慎重研究后确定。又由于区县城市总体规划是由重庆市人民政府审批的，其规划区内的镇的发展应当符合经批准的总体规划的要求，避免出现下层级规划与上层级规划不一致的情况。因此，本条例规定，主城区外的区县城市规划区内的建制镇是否需要单独制定镇总体规划，由区县人民政府报重庆市人民政府确定。因此，在制定区县城区的城市总体规划，划定其规划区范围时，就应当认真考虑这一因素。

第十五条　市城乡总体规划、主城区的城市总体规划由市人民政府组织编制，报国务院审批。

其他区县（自治县）的城乡总体规划及其所在地的城市总体规划由区县（自治县）人民政府组织编制，报市人民政府审批。

镇总体规划由镇人民政府组织编制。主城区的镇总体规划，由所在地的区人民政府报市人民政府审批；其他区县（自治县）的镇总体规划，由镇人民政府报所在地的区县（自治县）人民政府审批。

市人民政府和其他区县（自治县）人民政府组织编制的城乡总体规划和城市总体规划在上报审批前，应经本级人民代表大会常务委员会审议；镇总体规划在上报审批前，应经镇人民代表大会审议。审议意见交由本级人民政府研究处理。组织编制机关上报审批总体规划时，应当将审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

【条文主旨】

本条是关于城乡总体规划、城市总体规划和镇总体规划编制主体、审批主体和审批程序的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第十四条、第十五条、第十六条，《宪法》，《人民代表大会组织法》。

【学习要点】

一、总体规划的编制主体、审批主体和制定程序

城乡总体规划和城市总体规划的编制主体是所在地的城市（镇）人民政府，审批主体是其上级人民政府，重庆市有关总体规划的编制和审批主体见下表。

《城乡规划法》规定，直辖市的总体规划应由直辖市人民政府报国务院审批。因此，重庆市城乡总体规划和主城区城市总体规划的编制主体为重庆市人民政府，审批主体为国务院。

依据《城乡规划法》第十四条“城市总体规划编制与审批”、第十五条“县人民政府所在地镇总体规划编制与审批”以及本条例第六条“重庆市城乡规划工作实行重庆市人民政府统一领导下的分级管理体制”和第七条“城乡规划的制定实行分级编制和分级审批制度”的规定，重庆市主城区外的区县（自治县）的城乡总体规划及区县（自治县）人民政府所在地的城市总体规划的编制主体为该区县（自治县）人民政府，审批主体为重庆市人民政府。

依据《城乡规划法》第十五条“镇总体规划编制与审批”以及本条例第七条“城乡规划的制定实行分级编制和分级审批制度”的规定，镇总体规划的编制主体为镇人民政府，审批主体为上一级人民政府。主城区范围外区县（自治县）的镇总体规划，由区县（自治县）人民政府审批；由于主城区实行的是重庆市人民政府统一管理的城乡一体化规划管理体制，主城区的九个区人民政府不具备法定规划审批职权，主城区范围内经重庆市人民政府同意制定镇总体规划的，由所在地的区人民政府报重庆市人民政府审批。

1999年，建设部发布了《城市总体规划审查工作规则》，确定了城市总体规划的审查原则和程序。重庆市结合自身的实际，确定了相应的审查要求。

二、人民代表大会及其常务委员会在编制与审批总体规划中的作用

城乡总体规划和城市总体规划是城乡规划法定体系中具有重要地位的规划类型，是一个地区城乡建设和规划管理的依据，具有无可替代的重要地位。《城乡规划法》和本条例均规定地方政府在将城市总体规划报上级政府审批前，应先提请本级人民代表大会或其常务委员会审议，广泛听取人民代表对总体规划方案的意见，这有利于人民代表大会对地方政府是否依法编制和审查总体规划进行监督，这对确保总体规划编制与审查程序的严肃性和合法性具有重要意义，也有利于人民代表对总体规划批复后的实施工作进行有效的监督。

根据《宪法》、《人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，人民代表大会是国家的权力机关。人民通过选举，产生人大代表，人大代表代表选民意志履行职责，接受原选民单位和选民的监督。人大代表本身也是广大人民群众的一员，实践证明，人大代表在审议时提出的许多建设性意见，都反映了人民群众的意愿。

按照《城乡规划法》的有关规定，总体规划的编制与审批是政府的职能。下级政府编制的总体规划要报上级政府审批后，才具有法律效力。在总体规划上报审批时，对于同级人民代表大会及其常务委员会的审议意见，相关人民政府应当着眼于经济社会发展全局，从增强总体规划的科学性、前瞻性和可实施性的角度进行整理分析，统筹协调各方面利益，综合判断，并对采纳和不采纳的情况进行说明。这样的规定对提高总体规划的水平，使总体规划更好地反映人民群众的意愿，具有非常积极的重要意义。

第十六条　城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，还应对更长远的发展作出预测性安排。

【条文主旨】

本条是关于城乡总体规划、城市总体规划和镇总体规划规划期限的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第十七条。

【学习要点】

一、关于总体规划期限

《城市规划基本术语标准》对城市规划的定义是“对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理”。从保持总体规划的严肃性、体现总体规划的实践性和前瞻性角度考虑，在制定总体规划时应对“一定时期”作出界定，确定总体规划的期限。

总体规划的期限设置不可过长，也不可过短。如果总体规划的期限过短，不利于总体规划的前瞻性，也不利于对长远发展用地布局和设施进行规划控制；如果总体规划的期限过长，无益于总体规划对经济社会发展的适应性。此外，二十年的规划期限也是多年来全国规划界规划经验的总结。综合考虑以上因素，《城乡规划法》和本条例都将总体规划的期限确定为二十年。当然，在具体的规划编制中，规划的期限也可以有适当的增减，不一定都是二十年。

二、关于更长远发展的预测性安排

为了保证城市发展的延续性和规划的前瞻性，城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划除了应当对规划期限内的各项建设活动作出总体部署外，本条例还规定，总体规划还应对城乡更长远的发展做出预测性安排。总体规划引领城乡发展的作用和城乡发展的持续性特点要求总体规划应着眼长远，这不仅是规划本身的前瞻性的要求，也是城市可持续发展的要求，更是在对自然资源和空间资源进行合理配置和长远控制的基础上，提前谋划战略性基础设施的要求。

更长远发展的预测性安排主要包括：对实现规划期目标后城市下一步可能的发展方向的预测，对未来远景的城乡建设用地发展空间的宏观控制，对城乡空间的战略性资源和重大基础设施的控制与安排，等等。如重庆从20世纪50年代开始制定城市总体规划起，在历次规划编制中，对机场发展用地、跨两江桥位、隧道以及风景名胜区、森林公园、自然保护区、历史文化保护区等主城区周边攸关城市长远发展的重要空间资源都提前进行了控制。实践证明，这些提前控制对保护城市生态环境，保证城市长远发展的合理格局，保证城市重大基础设施顺利实施，促进城市经济社会可持续协调发展发挥了重要作用。

第十七条　城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划中涉及禁止和限制建设的地域范围，规划建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、自然与历史文化遗产保护等强制性内容不得擅自修改。确需修改的，应按有关法律法规规定进行。其他一般技术性内容修改完善的具体办法由市人民政府另行制定。

【条文主旨】

本条是关于城乡总体规划、城市总体规划和镇总体规划修改的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第十七条、第四十七条。

【学习要点】

一、总体规划的主要内容

（一）城市总体规划的主要内容

城市总体规划的主要内容应当包括：依据依法批准的重庆市城乡总体规划、区县城乡总体规划，确定城市性质、职能和发展目标；科学预测规划期内城市人口规模；确定规划区范围，分析和评价城区范围内的用地条件；依据依法批准的重庆市城乡总体规划、区县城乡总体规划，确定建设用地规模，划定城市建设用地范围；划定规划区建设用地范围内禁止、限制和适宜建设的地域范围；确定建设用地范围内各类建设用地的布局规划；确定主要基础设施和公共服务设施等的建设规模和建设用地空间布局；制定住房建设规划及相关实施措施建议；确定公共安全设施规划，明确防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等具体规划原则和建设方针；划定各类绿地范围的控制线，江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线，历史街区和历史文化保护区域范围界线，城市基础设施用地的控制线；确定旧区有机更新的原则和方法，提出整治旧城区生产、生活环境的标准和要求；提出地下空间开发利用的原则和建设方针。

（二）镇总体规划的主要内容

镇总体规划的主要内容一般包括镇域规划和镇区规划两部分内容。

镇域规划的主要内容应当包括：明确镇的发展方向和目标，科学预测规划期内城乡人口规模和城镇化水平；明确城乡空间规划结构、居住人口分布；划定镇域范围内禁止、限制和适宜建设的地域范围；依据依法批准的上层次城乡总体规划，确定城镇、乡村建设用地规模；结合土地利用总体规划，确定基本农田、耕地、建设用地的分布；结合国民经济发展规划，确定重大建设项目空间布局；结合环境保护规划，确定各类建设用地布局；明确风景名胜区范围，文物古迹、历史街区和历史文化保护区域范围，江河湖库的水岸保护范围，规划绿地控制范围，并确定保护要求；规划镇域城乡综合交通体系，确定交通设施布局；规划城乡市政公用设施系统、城乡公共设施系统、城乡公共安全设施系统，对各种重大基础设施专业规划进行综合平衡与协调；确定镇域主要的农村集中居民点布局；规划实施政策措施；提出近期建设项目建议。

镇区规划的主要内容应当包括：分析评价镇区范围内的用地条件，划定禁止、限制和适宜建设的地域范围；确定规划区范围；明确功能分区和各单元居住人口分布；确定居住、工业、仓储、绿地、公共空间、主要基础设施和公共服务设施等城镇规划建设用地布局，提出土地利用的标准和要求；确定镇区内综合交通设施、市政公用设施、公共服务设施用地的控制范围和规模；确定镇区内公共安全设施规划；明确防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等具体规划原则和建设方针；划定镇区内各类绿地范围的控制线，江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线，历史文化街区、历史建筑的保护范围线，城市基础设施用地的控制线；确定镇区整体风貌特色控制的总体原则；规划实施政策措施；提出近期建设项目建议。

二、总体规划的成果和审批

城市总体规划和镇总体规划的成果应当包括规划文本、图纸及附件（说明、研究报告和基础资料等）。城市总体规划上报上级人民政府审批时，上报审批的规划文本中主要应当包括规划的强制性内容。

三、对总体规划的内容的划分

城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划涉及城市发展的各个领域，城乡规划的制定既要确定宏观的规划目标，又要明确具体的规划指标；既要规定强制性的控制要求又要适应建设发展中的实际情况，其内容比较综合、非常丰富。我们认为，总体规划的内容一般可以分为强制性内容、技术性内容和指导性内容三大类。其中强制性内容是总体规划确定的具有法定强制力，必须严格执行的内容。下层级规划不得违背和变更上层级规划确定的强制性内容，涉及规划强制性内容的修改，必须按照法定的程序进行。技术性内容是指为保证规划目标的实现而在总体规划中确定的技术控制内容。在总体规划的实施中，技术性内容可以根据实际情况进行优化和细化；而且，随着科技的发展和技术手段的革新，技术标准也在不断完善，技术性内容也应有弹性，应有适应实际需要变化的可能。指导性内容一般是指总体规划中的具有方向引导性的内容。在大多数情况下，方向引导性的内容以定性的为主，很难量化，而且在不同的阶段，指导性的内容有不同的侧重，也会有相应的变化。为使总体规划在实施过程中能够适应实际中的许多变化因素，本条例特别列出了总体规划中的强制性内容，并且规定了技术性内容可以由市人民政府制定修改办法，这是由城乡规划本身的规律和特点所决定的，是符合制定总体规划的本意的。

四、关于总体规划的强制性内容

为了加强规划的实施及监督，《城乡规划法》中把规划涉及的六个方面的内容规定为强制性内容。本条例在此基础上，特别强调了四个方面的强制性内容。《城乡规划法》和本条例确定总体规划的强制性内容，是为了加强上下规划的衔接，通过差异化的管理手段，确保上述主要的事关大局的规划内容得到有效落实，确保城乡建设发展能够做到节约资源、保护环境、和谐发展，促进城乡经济社会可持续发展，并且能够以此为依据对规划的实施进行重点监督。

（一）确定总体规划强制性内容的原则

一是强制性内容必须落实上层次法定规划的约束性要求；二是强制性内容应当根据各地具体情况和实际需要，实事求是地加以确定：既要避免遗漏有关重要内容，又要避免将技术性的和指导性的内容确定为强制性内容；三是强制性内容的表述必须明确、规范，符合国家有关标准，使其具有可检查的特点。

（二）现行法律法规对城市总体规划的强制性内容的表述

总体规划中哪些内容应当列为强制性内容，全国规划界都在进行深入思考和讨论。一般认为强制性内容不宜过多；在不同层级，不同层次和不同类型规划中，以及在不同地区的各层级、各层次和各类型的规划中，甚至在同一规划的不同控制点，强制性的内容也可以不一样。现将现行法律法规和相关文献中对总体规划的强制性内容的表述列出，供大家参考：

1.《城乡规划法》对总体规划强制性内容的规定

“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”

2.本条例对总体规划强制性内容的规定

“禁止和限制建设的地域范围，规划建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、自然与历史文化遗产保护等”，这些内容是在总体规划编制中普遍应当包括的内容，而在每一个具体的总体规划编制过程中，还应当根据具体情况，将其他一些必须严格控制的内容列为强制性内容。

3.其他相关文献的表述

（1）《国务院办公厅关于印发城市总体规划修改工作规则的通知》（国办发［2010］20号）对城市总体规划强制性内容的规定：“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护控制性指标、自然与历史文化遗产保护区范围、城市防灾减灾设施用地以及法律法规规定的其他内容。”

（2）《城市规划编制办法》（2005年建设部令第146号）对城市总体规划强制性内容的规定：“城市规划区范围；市域内应当控制开发的地域（包括基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区）；城市建设用地（包括规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标如建设用地面积、容积率、人口容量等，城市各类绿地的具体布局，城市地下空间开发布局）；城市基础设施和公共服务设施（包括城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局，城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施，文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局）；城市历史文化遗产保护（包括历史文化保护的具体控制指标和规定，历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线）；生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施；城市防灾工程（包括城市防洪标准、防洪堤走向，城市抗震与消防疏散通道，城市人防设施布局，地质灾害防护规定）。”

五、关于总体规划的技术性内容

在总体规划中，还有相当一部分技术性内容，比如规划建设用地的范围、不同性质用地的分布及规模，道路线型及路幅宽度、具体地块的边界和用地比例等内容。这些内容在编制总体规划时，属于总体规划方案成立与否的重要技术支撑，但是在实施总体规划时，又是可以细化和优化的内容。应当注意的是，不能理解为凡不属于强制性内容的都是技术性内容。哪些内容应当确定为强制性的，哪些内容应当确定为技术性的或是指导性的，需要在制定具体的总体规划过程中根据所面对的不同实际情况进行研究，有的还需要在管理实践中结合实际情况作出判断。

六、对总体规划内容的修改

（一）总体规划中强制性内容的修改

涉及总体规划强制性内容的修改，应按《城乡规划法》第四十七条和《国务院办公厅关于印发城市总体规划修改工作规则的通知》（国办发［2010］20号）的规定执行，即“拟修改城市总体规划涉及强制性内容的，城市人民政府除按规定实施评估外，还应就修改强制性内容的必要性和可行性进行专题论证，编制专题论证报告”。

1.重庆市城乡总体规划和主城区城市总体规划涉及强制性内容的修改程序

修改涉及重庆市城乡总体规划和主城区城市总体规划强制性内容的，应当先向国务院提出实施评估报告和专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的总体规划方案，应当依照《城乡规划法》第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。

2.其他区县（自治县）的城乡总体规划及其人民政府所在地的城市总体规划涉及强制性内容的修改程序

修改经重庆市人民政府批准的区县（自治县）城乡总体规划、城市总体规划强制性内容的属于重大修改，修改前应向重庆市人民政府提出实施评估报告和专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的总体规划，应当依照《城乡规划法》第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。区县（自治县）城乡总体规划和城市总体规划的修改方案经重庆市人民政府常务会议通过后，其成果应报区县（自治县）人民代表大会常务委员会和重庆市人民政府备案，并依法予以公布。

（二）总体规划中技术性内容的修改

对总体规划中技术性内容修改的实质，是在规划实施中根据实际情况对总体规划技术性内容的优化和完善，目的是为了使规划更具可操作性和可实施性，其修改程序相对于强制性内容的修改而言应当简化。在规划实践中，在详细规划的制定和建设项目的实施过程中都需要对总体规划的内容加以具体化，其中有许多内容都涉及对技术性内容的修改。在实践中，为了使总体规划技术性内容的修改具有规范的办理程序，本条例规定可由重庆市人民政府根据重庆市的实际情况另行制定相关修改的办法。

针对总体规划技术性内容的修改，重庆市人民政府目前还未出台专门的管理办法。根据目前的规划管理实际，我们认为，对区县城市总体规划中建设用地布局进行优化、对建设用地位置和使用时序进行调整等内容的修改一般都可以认为是对总体规划技术性内容的修改。

需要指出的是，技术性内容和强制性内容在一定条件下是可以转化的，如果对规划技术性内容的修改不加以必要的控制，大量技术性内容修改的累积就可能影响规划强制性内容的控制。比如对多个不同地块建设性质的修改，可能会导致整个城市不同性质用地比例的失调；对多个不同地块建设规模的修改，也可能会导致整个城市居住规模大大超过规划控制的指标，等等。因此，在每一次对规划技术性内容进行修改时，应当评估其影响。

（三）总体规划“修改”与“编制”的区别

总体规划是城乡发展建设的基本依据，编制的总体规划一经批准，就是“制定”完成，就具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改，以维护总体规划的权威性和严肃性。同时，为了应对城镇发展建设过程中出现的新情况、新问题，也有必要对总体规划进行适时的修改，而且对修改作出的相应规定，利于在规划实施的实践中提高规划的可操作性。《城乡规划法》中分别对总体规划的制定和修改程序作出了规定。

目前重庆市在实践中对区县（自治县）总体规划的“制定”和“修改”，采取了有差别的审查程序。

总体规划“制定”包括总体规划首次制定和重新制定两种情形。制定总体规划前应先对城乡空间资源进行充分调查和分析，对区域资源承载能力等方面开展专题研究，重新制定城市总体规划的，还需要对上一版城市总体规划的实施情况进行评估，对涉及强制性内容的修改进行专题论证，并按照《城乡规划法》和本条例规定的程序进行编制、审查、审批和公布。

总体规划“修改”是指对已经上报批准的文本中的某些具体条文和图纸进行修改。目前重庆市将修改按照“重大修改”和“局部修改”两种修改方式进行管理。其中，“重大修改”是指涉及对城市总体规划强制性内容的修改，有以下情形之一的，区县（自治县）人民政府方可提出对城市总体规划进行重大修改：市政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；行政区划调整确需修改规划的；因国务院及市政府批准重大建设工程需修改规划的；经评估确需修改规划的；市政府认为应修改规划的其他情形。

“局部修改”是指不涉及对城市总体规划强制性内容的修改。有以下情形之一的，区县（自治县）人民政府可提出对城市总体规划进行局部修改：因国务院及其部门和市政府批准重大建设工程等原因需对城市建设用地布局进行优化调整的；因实施城市总体规划需要对城市建设用地位置进行适当调整的；因经济社会发展需要对城市建设用地的使用时序进行适当调整的；因推进统筹城乡改革试验，经市政府批准增加城市建设规划用地指标，需修改城市总体规划的；市政府认为应局部修改城市总体规划的其他情形。

第十八条　规划区内的城镇建设用地应制定控制性详细规划，控制性详细规划不得违反总体规划的强制性内容。制定控制性详细规划应包括地下空间的规划内容。

主城区的控制性详细规划，由市城乡规划主管部门组织编制，报市人民政府审批，批准后报市人民代表大会常务委员会和国务院备案。

其他区县（自治县）人民政府所在地城市的控制性详细规划，由区县（自治县）城乡规划主管部门组织编制，报区县（自治县）人民政府审批，批准后报本级人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。

其他区县（自治县）的镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制，报区县（自治县）人民政府审批。

【条文主旨】

本条是关于控制性详细规划编制、审批的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第十九条、第二十条、第三十三条、第三十七条、第三十八条，《物权法》第一百三十六条。

【学习要点】

一、控制性详细规划的地位与作用

（一）什么是控制性详细规划

控制性详细规划是以总体规划为依据，在对用地进行细分的基础上，对每一个规划地块的用地性质、开发强度及有关环境、交通、绿化、空间、建筑体量等规定明确的规划条件或规划要求，确定明确的指标，以实现对用地建设的规划控制，并为土地的有偿使用提供依据。在城乡规划制定和实施过程中，控制性详细规划作为规划管理的直接依据，是对总体规划的深化和细化；而且是实施城市和镇的总体规划以及国有土地使用权出让、划拨的法定前置条件。

（二）控制性详细规划的地位与作用

2008年，在多年各地实践的基础上，《城乡规划法》将控制性详细规划纳入法定的城乡规划体系，控制性详细规划正式成为由国家法律规定的法定规划。2011年，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条对控制性详细规划的地位和作用进一步作出了明确的规定：“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。”

1.控制性详细规划在规划编制体系中的地位与作用

《城市规划编制办法》第二十四条规定：“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。”

因此，在城乡规划编制体系中，控制性详细规划是基于城市总体规划与实施性规划之间（包括修建性详细规划和具体建筑设计方案）的中间层次。控制性详细规划对上层次规划而言，应当落实总体规划的意图；对规划实施而言，应当指导修建性详细规划的编制，指导建筑设计和开发建设行为。因此，控制性详细规划是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次。

2.控制性详细规划在规划实施管理中的地位与作用

《城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”

《城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”

因此，控制性详细规划是规划制定、规划管理与规划实施之间衔接的重要环节，是判断项目建设是否符合城乡规划要求的最直接依据。控制性详细规划是建设用地规划许可证、建设工程规划许可证核发的依据，也是批准临时建设的依据。本条例还规定，位于规划城镇建设用地范围的乡村建设，不得影响已批准的控制性详细规划的实施。在规划管理和实施中，规划管理部门主要依据控制性详细规划，提出规划设计条件，并纳入土地出让合同；规划条件是否可以变更，也要依据控制性详细规划进行审核。

二、控制性详细规划的编制范围

本条例规定，规划区内的城镇建设用地应制定控制性详细规划。规划编制组织机关应根据经依法批准的城市总体规划和镇总体规划，编制规划区范围内的城市规划建设用地和镇规划建设用地的控制性详细规划。在具体规划编制工作中，规划编制组织机关可结合社会经济发展情况和总体规划的近期实施计划，制定控制性详细规划的编制计划，并适时制定各地块的控制性详细规划。

应当指出，无论是《城乡规划法》还是本条例都没有对总体规划批准后，控制性详细规划的制定提出规划期限的规定。目前，规划实施中不确定因素影响较大，因此，在及时组织编制完成控制性详细规划方案的基础上，可以结合实际情况对控制性详细规划方案进行认真论证和研究，然后适时分期、分地块上报批准，并将经依法批准的控制性详细规划作为规划管理依据。

《城乡规划法》第四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”对于规划区外的独立工矿点，可以直接编制修建性详细规划，作为土地使用和项目规划管理的依据；若用地规模较大的，也可以参照编制控制性详细规划实施管理。

三、控制性详细规划的编制主体和审批主体

重庆市控制性详细规划的编制和审批主体见下表。

（一）编制主体

本条例依据《城乡规划法》第十九条和第二十条规定：“城市控制性详细规划的组织编制主体是城市人民政府的城乡规划主管部门，镇的控制性详细规划的编制主体是镇人民政府。”

结合重庆市的行政管理体制，具体而言：主城九区范围内（包括主城区内的镇）的控制性详细规划的组织编制主体是市城乡规划主管部门；主城区外的其他区县（自治县）人民政府所在地城市的控制性详细规划的组织编制主体是区县（自治县）城乡规划主管部门；其他镇的控制性详细规划的组织编制主体是镇人民政府。

在目前的规划管理工作中，由于镇人民政府在控制性详细规划组织编制方面缺乏经验，区县（自治县）城乡规划主管部门可以积极协助镇人民政府组织编制镇规划建设用地的控制性详细规划。

（二）审批主体

《城乡规划法》第十九条和第二十条的规定：“城市的控制性详细规划的审批主体是本级人民政府；镇的控制性详细规划的审批主体是上一级人民政府；县人民政府所在地镇的控制性详细规划的审批主体是县人民政府。”

本条例结合重庆市的行政管理体制作了明确规定：“主城九区范围内（包括主城区内的镇）的控制性详细规划的审批主体是重庆市人民政府；主城区外其他区县（自治县）人民政府所在地城市的控制性详细规划和其他镇的控制性详细规划的审批主体是区县（自治县）人民政府。”

四、控制性详细规划的内容

控制性详细规划的内容是在实践中不断丰富和完善的，住房和城乡建设部先后在2005年颁布的《城市规划编制办法》和2011年颁布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等两个行政规章中明确了控制性详细规划的内容。

（一）《城市规划编制办法》的相关规定

2005年12月，建设部颁布的《城市规划编制办法》将控制性详细规划的内容分为规定性和指导性内容两大类。《城市规划编制办法》规定的控制性详细规划的具体内容如下：

（1）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

（2）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。

（3）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则。

（4）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

（5）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合，确定地下空间开发利用具体要求。

（6）制定相应的土地使用与建筑管理规定。

（二）《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的相关规定

2011年，住房和城乡建设部颁布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》对控制性详细规划的基本内容作出了规定：

（1）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求。

（2）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标。

（3）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求。

（4）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。

在过去较长时间内，控制性详细规划一般按照《城市规划编制办法》进行编制。重庆市规划局结合地方实际，制定了《重庆市控制性详细规划编制技术规定》，用于指导控制性详细规划的编制。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》颁布后，重庆市规划局又对《重庆市控制性详细规划编制技术规定》进行了修订，将来还会根据实际情况不断探索和完善。

（三）控制性详细规划应包括地下空间的规划内容

1.控制性详细规划包括地下空间的规划内容的意义

地下空间是城市的重要组成部分，也是城市宝贵的空间资源。随着我国经济的快速发展和城市化水平的不断提高，地下空间的开发利用已进入一个比较快的发展时期。积极、科学、有序地开发利用地下空间，是节约土地资源、建设紧凑型城市、提高城市运行效率、增强城市防灾减灾能力的有效途径之一。

随着城市地下空间开发利用程度的不断提高，地上、地下空间之间的相互关系与影响也越来越复杂。《物权法》第一百三十六条规定确认了土地分层出让制度，即“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。由于地下工程建设具有建设的复杂性，建成后的难以更改性和使用中的局限性等特点，因此比地面工程更需要科学的统一规划并按照规划有序的进行建设。因此，本条例规定，在编制控制性详细规划时，应当将地下空间纳入其中统筹考虑，规范城市地下空间的开发利用，指导城市地下空间特别是城市重要地段的地下空间的有序规划建设。

2.现行法律法规对地下空间规划内容的表述

《城乡规划法》规定：“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。”

《城市规划编制办法》规定：“控制性详细规划应确定地下空间开发利用具体要求。”

《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》规定：“编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。”

本条例规定：“制定控制性详细规划应包括地下空间的规划内容。”

3.控制性详细规划中地下空间规划的主要内容

控制性详细规划中应包括地下空间规划内容，确定规划地块范围内地下空间开发利用的各项控制指标（主要包括地下空间的土地用途、开发强度等），为城市地下空间开发建设项目的设计及地下空间资源开发利用的规划管理提供科学依据。控制性详细规划中应包括地下空间规划内容是本条例根据重庆市城乡规划和建设的实际所作出的专门规定，在具体的控制性详细规划的编制中，如何具体表达地下空间的内容，有待于在实践中进一步探索。

五、控制性详细规划不得违反总体规划的强制性内容

本条例明确规定，在编制控制性详细规划时，不得违反总体规划所确定的禁止和限制建设的地域范围、规划建设用地和规模、基础设施和公共服务设施用地、自然与历史文化遗产保护等强制性内容。总体规划的强制性内容在不同的规划方案中可能有所不同，本条例所列出的不得违反的四个方面的内容，但并不意味着，在每一个总体规划中，只能有这四个方面的强制性内容。实际上，在不同的城市地区，由于实际情况和管制要求等的不同，会在总体规划中确定不完全一样的强制性内容。依法批准的总体规划中确定的强制性内容，在其范围内编制控制性详细规划时都不得违反。

六、重庆市制定控制性详细规划的工作程序

（一）制定计划

1.重庆市主城区范围内的控制性详细规划

由重庆市城乡规划主管部门结合当地社会经济发展情况和近期建设计划，制定规划编制计划，并按计划分期分批制定控制性详细规划。

2.其他区县（自治县）人民政府所在地城市的控制性详细规划

由区县（自治县）城乡规划主管部门结合当地社会经济发展情况和近期建设计划，制定规划编制计划，并按计划分期分批制定控制性详细规划。

3.主城区外其他镇的控制性详细规划

由镇人民政府结合当地社会经济发展情况和近期建设计划，制定规划编制计划，并按计划分期分批制定控制性详细规划。

（二）委托编制

控制性详细规划的法定编制主体应当择优选择并委托具有相应资质的规划编制单位承担控制性详细规划编制工作。

（三）前期论证

控制性详细规划的编制主体负责会同其他有关部门和相关企事业单位对编制中的重大问题进行综合协调和论证。

（四）审查

（1）控制性详细规划的编制主体负责组织对规划方案进行初审。

（2）控制性详细规划的编制主体负责邀请有关专家对规划方案进行专家审查。

（3）控制性详细规划的编制主体负责组织相关部门对规划方案进行行政评审。

（4）规划方案应依法向社会公示，公示时间不得少于三十日，必须广泛征集社会各界和公众意见。

控制性详细规划的编制主体结合专家审查意见和行政评审意见对规划方案进行修改，形成控制性详细规划方案。

（五）审批

修改完善后的规划方案经规划编制主体审查同意后，应当结合城市总体规划实施的具体情况和具体规划地块的论证和优化情况，分期报请相关的人民政府审批。

（六）公布

控制性详细规划经人民政府批准后，由人民政府公布（法律、行政法规规定不得公开的内容除外）。

七、备案要求

从法律角度看，备案分为审查性备案和告知性备案两种。审查性备案是指依法承担备案义务的单位或个人，按照法定程序将有关材料报送有权机关审批或批准的行为，其法律意义在于未经备案，不予生效或不得施行。告知性备案是指依法承担备案义务的单位或个人，在法定期限内按照法定程序将有关材料报送有权机关存档备查。它与作为事前控制手段的审查性备案不同，属于事后监督方式。在这种情况下未经备案，并不影响控制性详细规划的效力。我们理解《城乡规划法》规定的控制性详细规划的备案，属于告知性备案。

不管是报本级人民代表大会常务委员会备案还是报上一级人民政府备案，本质上都是本级人民代表大会常务委员会或是上级机关对有关政府及其规划主管部门是否按总体规划依法制定控制性详细规划和是否严格实施控制性详细规划的一种监督形式。对于目前各地在制定和实施控制性详细规划的过程中出现的规划修改过于随意和频繁的问题，控制性详细规划备案要求是一种具有很强针对性的规定。这有利于加强本级人民代表大会常务委员会和上级政府对地方政府及其规划主管部门的监督，有利于维护依法批准的城乡规划的权威性和严肃性。

本条例根据《城乡规划法》的有关规定，结合重庆市的行政管理体制明确要求：“主城区范围内的控制性详细规划经批准后，应报市人民代表大会常务委员会和国务院备案。主城区外的其他区县（自治县）人民政府所在地城市的控制性详细规划经批准后，应报本级人民代表大会常务委员会和重庆市人民政府备案。”

需要指出的是，按照《城乡规划法》第二十条的表述，对县人民政府所在地以外的镇的控制性详细规划，没有提出备案的要求。我们理解这点是因为：第一，镇人民代表大会未设置常务委员会这一常设机构，难以具体履行备案职责。镇人民代表大会可以根据宪法和有关组织法的规定，对镇人民政府组织编制和实施控制性详细规划的行为进行依法监督。第二，镇人民政府组织编制的镇控制性详细规划本身就是上一级人民政府审批的，因此不需要再报上一级人民政府备案。

八、关于制定控制性详细规划的几点思考

现阶段控制性详细规划在实施时修改频繁，是由于技术、管理等多方面原因造成的。因此，控制性详细规划的制定需要从规划编制方法、编制组织模式、报批管理机制等多方面综合研究，并逐步完善。一是要创新控制性详细规划编制方法。新中国成立以来，我国城市规划编制办法共经历了四次修订。目前执行的控制性详细规划编制内容与深度是根据2006年4月1日起实施的新的编制办法确定的。但总体而言，控制性详细规划编制的技术方法没有发生太大的变化。编制内容与深度较为简单，成果表达主要以体现政府理想蓝图和静态为主，对市场经济规律和市场主体的各种利益诉求考虑不足，对规划实施过程中出现的各种新情况和新问题的适应性不够。因此，今后控制性详细规划的制定，要进一步深化编制技术内容，体现刚性要求，明确弹性要求的修改，既要适应所在区域经济社会发展的合理要求，适当简化强制性内容，在用地布局、地块边界、用地性质、道路分级控制要求、引导性措施等规划不需要严格控制的方面增强弹性，加强引导，允许在实施时由市场主体根据实际情况进行合理优化；又要坚持规划基本原则和控制底线，严格控制规划确定的强制性内容，特别是在公共服务设施和市政设施配套、关键区域的绿地控制、历史文化和防洪水系保护等方面，以保障规划得以有效实施。二是要创新编制组织模式。不同层次的规划，由于编制深度不同，下一层次规划一般会对上一层次规划的部分成果进行合理优化，从而导致控制性详细规划的修改。为解决这一问题，在有条件的地区，可以探索试行“平行推进、动态完善”的规划编制组织模式，即在编制控制性详细规划的同时，及时启动城市设计、项目策划、交通专项规划、修建性详细规划或关键项目方案设计等研究工作。通过及时集中各种专业的技术人员互通信息，沟通进度，群策群力，搭建了交流平台，有效协调管理部门、项目业主、咨询机构、规划设计机构、工程技术机构、招商引资单位之间的各种诉求。三是要创新报批管理机制。在城市快速发展地区，为适应规划实施中的不确定性，要求规划成果必须具有足够的弹性和灵活的管理机制，可以尝试采用“整体编制、分零报批”的控制性详细规划报批管理模式，即控制性详细规划按标准分区编制完成后暂不整体报批，而是统一移交给技术中介机构，根据规划实施的情况深入论证，优化和完善。对整体方案比较成熟、今后变化较小的地块，可以采取整体报批方式；对整体方案不够成熟、今后变化较大的地块，可以经优化、深化和完善之后分地块报批，确保规划实施有保障，开发建设有章法，项目审批有依据。

第十九条　任何单位和个人未经法定程序不得修改经依法批准的控制性详细规划中确定的土地用途、容积率、公共绿地面积、基础设施和公共服务设施配套规定等强制性内容。因总体规划发生变更，导致控制性详细规划的依据发生改变的，以及因公共利益需要等原因规划审批机关认为确需修改的，应按有关法律法规规定的程序进行。修改控制性详细规划其他一般技术性内容的具体办法由市人民政府另行制定。

修改控制性详细规划，组织编制机关应对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改规划，并按原审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

【条文主旨】

本条是关于控制性详细规划修改的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十八条。

【学习要点】

为了保证城市总体规划确定的原则和要求得到落实，又能适应规划实施中实际情况的多变性和偶发的因素，使控制性详细规划既能保障公众利益，又能够发挥市场的作用，有效解决静态的控制性详细规划与城市经济社会发展复杂动态过程的矛盾，在控制性详细规划中，应当明确强制性内容以强调规划的严肃性，同时明确技术性内容和指导性内容以增强规划的适应性。

一、控制性详细规划的强制性内容

（一）现行法律法规及行政规章对控制性详细规划强制性内容的表述

《城乡规划法》没有具体规定控制性详细规划的强制性内容。

《城市规划编制办法》规定：“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。”

《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中，则将土地用途、控制指标、三大公共设施、“四线”作为控规的基本内容。所谓“三大公共设施”是指基础设施、公共服务设施和公共安全设施。所谓“四线”，是指基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）和地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）。

需要指出的是，法律法规和规范性文件所列出的有关强制性内容是针对一般地区编制控制性详细规划而言的，各个时期的发展要求不同，对强制性内容的具体要求和规定也不相同。而在具体的控制性详细规划中，针对不同的地块和不同的管理对象，还可能存在特定的强制性内容，比如有的规划涉及机场限高、重要设施以及国家安全保护区域等内容，也应在相关的控制性详细规划中列为强制性内容。

（二）本条例对控制性详细规划强制性内容的表述

本条例对有关控制性详细规划的强制性内容是这样表述的：“任何单位和个人未经法定程序不得修改经依法批准的控制性详细规划中确定的土地用途、容积率、公共绿地面积、基础设施和公共服务设施配套规定等强制性内容。”

上述四个方面的强制性内容，是大多数控制性详细规划都规定的强制性内容。这里应当指出，在不同的控制性详细规划中，强制性内容可以是不完全相同的。这也并不意味着，除了上述四个方面之外，控制性详细规划确定的其他强制性内容不经法定程序就可以修改；而是意味着，控制性详细规划的强制性内容必须按照《城乡规划法》和本条例明确规定的程序，才可修改。

（三）确定控制性详细规划强制性内容的意义

明确控制性详细规划强制性内容是为了确保资源利用、环境保护、自然与历史文化遗产保护、公共安全、公共服务、城乡统筹协调发展等的规划内容得到有效落实，确保城乡建设发展能够做到节约资源，保护环境，和谐发展，促进城乡经济社会可持续发展。控制性详细规划强制性内容也是为规划实施的监督检查提供基本依据。将控制性详细规划的强制性内容与技术性内容、指导性内容加以区别，也有利于在实践中按不同的原则分别予以指导、控制和管理。

二、控制性详细规划的技术性内容和指导性内容

我们认为，控制性详细规划的技术性内容包括诸如建筑密度、地块边界、道路及综合管网的线型和标高、禁止开口路段等内容。控制性详细规划的指导性内容包括诸如建筑体量、体型、色彩、风格等规划实施原则相关内容。

三、控制性详细规划强制性内容的修改

（一）前提条件

经依法批准的控制性详细规划确定的强制性内容，任何单位和个人未经法定程序不得修改。只有以下两种情形方可申请对控制性详细规划的强制性内容进行修改：

（1）因总体规划发生变更，导致控制性详细规划的依据发生改变的。总体规划发生变更和控制性详细规划的依据发生改变两个条件必须同时满足，缺一不可。如果总体规划发生变更，但这种变更未导致某一控制性详细规划区域的规划编制依据发生改变，或虽有部分修改但经评估后认为该控制性详细规划的编制依据未发生改变的，这两种情况都属于未导致该控制性详细规划的依据发生改变，相应的控制性详细规划就不能修改。

（2）因公共利益需要等原因规划审批机关认为确需修改的。一般情况下，公共利益的界定应当从严掌握（参见本书链接阅读一）。例如因市人民政府实施危旧房和城中村改造、建设绿地广场等公共设施和建设轨道交通、城市道路交通、给排水等市政基础设施，可以认为是因公共利益需要。因此而提出对规划进行修改就是符合本条例立法本意的。

因公共利益需要提出修改控制性详细规划强制性内容，规划审批机关必须慎重研究确定是否需要修改。通常，规划审批机关应当组织相关专家和职能部门对修改的必要性进行评估和专题论证。规划审批机关研究认为不需要修改或专家论证和部门审查不同意进行修改的，也不得进行修改。特别应当强调的是，即使决定修改，修改程序必须符合法定程序，修改后的方案应当确属合理，经得起社会大众和历史的检验。

（二）涉及控制性详细规划强制性内容的修改程序

修改控制性详细规划强制性内容的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本条例第十八条规定的审批程序报批。

目前重庆市规划局关于主城区控制性详细规划强制性内容具体的修改程序分为修改的提出、必要性论证、修改方案审批三个阶段。

1.修改的提出

涉及对主城区控制性详细规划强制性内容进行修改的，由有关区人民政府或市级土地储备机构向重庆市人民政府书面提出。书面材料应包括修改的理由、修改的意向等。

2.修改的必要性论证

涉及对主城区控制性详细规划强制性内容进行修改的，市城乡规划主管部门根据重庆市人民政府的要求，组织开展控制性详细规划修改的必要性论证工作，并征求规划地段内利害关系人的意见，将论证结论报告重庆市人民政府。经重庆市人民政府同意修改控制性详细规划的，方可编制修改方案。修改控制性详细规划强制性内容涉及重大事项的，还应提交市规委会专家委员会审议。

3.修改方案的审批

控制性详细规划强制性内容修改方案的审批按本条例规定的程序进行。在管理实践中，有时也可以将修改的必要性论证和控制性详细规划修改方案一并报请规划审批机关审批，以提高工作效率。

四、涉及控制性详细规划技术性内容的修改程序

本条例规定修改控制性详细规划技术性内容的具体办法由重庆市人民政府制定。根据规划管理的实践，对控制性详细规划技术性内容的修改程序，市规划局正在开展调研和起草工作。一般来讲，对控制性详细规划技术性内容的修改不会影响总体规划的实施产生重大影响。因此，其修改程序应当简化、效率应当提高、方式可以多样。

控制性详细规划技术性内容如果涉及重大利害关系的、涉及改变土地使用权出让时的“招标、拍卖、挂牌”条件的，涉及公共绿地位置变更的，应当慎重研究是否涉及控制性详细规划中的强制性内容，而且应当严格按照重庆市人民政府和重庆市城乡规划主管部门的相关规定办理。

五、控制性详细规划的修改涉及对总体规划强制性内容的有关问题

按照下层级规划不得违反上层级规划的制定原则，《城乡规划法》第四十八条与本条例规定，控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。其中，本条例第十八条在控制性详细规划的制定要求中，明确规定控制性详细规划不得违反总体规划的强制性内容，违反总体规划的强制性内容编制或修改的控制性详细规划不具有法律效力。因此，在制定控制性详细规划时，经研究论证后确需对上位的城市总体规划、镇总体规划的强制性内容进行修改的，应当先申请修改总体规划，待总体规划修改方案批准后，再依据新的总体规划修改控制性详细规划。

第二十条　城镇建设用地的修建性详细规划，不得违反控制性详细规划的强制性内容。

主城区的修建性详细规划，由有关建设单位或市城乡规划主管部门组织编制，报市人民政府审定。

其他区县（自治县）人民政府所在地城市的修建性详细规划，由有关建设单位或区县（自治县）城乡规划主管部门组织编制，报区县（自治县）人民政府审定。

其他区县（自治县）的镇的修建性详细规划由有关建设单位或镇人民政府组织编制，报区县（自治县）人民政府审定。

修改修建性详细规划，按原程序和本条例第五十七条的规定进行。

【条文主旨】

本条是关于修建性详细规划的制定和修改的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第二十一条、第四十条。

【学习要点】

一、修建性详细规划的概念及一般内容

修建性详细规划，是指由相关单位组织规划设计机构依据经依法批准的控制性详细规划以及城乡规划主管部门提出的规划条件或仅依据城乡规划主管部门提出的规划条件，对拟建设地块进行的建构筑物的具体布局和设计。其任务是对建设用地的房屋建筑、市政工程、基础设施、环境绿地和其他公共设施作出具体布置，明确规划建设用地的技术经济指标，提出建筑空间和环境艺术处理要求，确定建设用地内相应控制点的坐标和标高，为各项工程的后续设计提供依据。其内容一般包括：规划背景、现状分析、规划设计构思、用地平衡表、技术经济指标等文字说明；现状图、场地分析图、规划总平面图、道路交通规划设计图、竖向规划图、效果图等基本图纸。修建性详细规划编制工作要在具有完备的基础资料的条件下进行，应开展充分的现场研究，在保护好用地内的文物古迹、风景名胜、传统街区和优秀的历史文化遗产等的基础上，保持民族特色和地方风貌，创造舒适、宜人的城镇空间环境，满足城镇防洪、防火、抗震以及治安、交通管理等城镇建设方面的要求。

二、修建性详细规划的编制范围及其制定依据

《城乡规划法》第二十一条规定：“修建性详细规划应当符合控制性详细规划。”其中表达了这样的含义：编制修建性详细规划的地块应当在控制性详细规划覆盖的区域内。但本条例未采用与《城乡规划法》一致的表述，而是将修建性详细规划的编制范围确定为“城镇建设用地”，在规划管理实践中，需要编制修建性详细规划的项目可能存在三种情形：一是已编制控制性详细规划的“城镇建设用地”上的建设项目；二是未编制控制性详细规划的“城镇建设用地”上的建设项目；三是本条例第八十条规定的“在城市、镇的规划建设用地外已依法取得国有建设用地使用权证的国有建设用地”上的建设项目。之所以如此规定，是因为：总规确定的城镇建设用地不一定全部编制完成了控制性详细规划。重庆市在《城乡规划法》实施以前，由于历史原因，在现有的城乡规划确定的建设用地范围外存在已经征地的情况，并大多已建有独立工矿点、义务教育学校等类型的建设项目，这些项目有的本身需要继续完善，有的需要转变功能。因此，本条例从实事求是的角度出发，作出了如此规定。

对于第一类情形，修建性详细规划的编制依据为依法批准的控制性详细规划以及城乡规划主管部门提出了规划条件。换言之，此时的修建性详细规划是对控制性详细规划的进一步落实和深化、优化，是编制单位按照城乡规划主管部门提出的其他规划条件，是在控制性详细规划基本框架下的具体设计，编制此类修建性详细规划首先应不违反控制性详细规划的强制性内容的要求，不允许通过修建性详细规划的编制变相地调整控制性详细规划的强制性内容。而对于控制性详细规划中的技术性内容，则允许在编制修建性详细规划时通过进一步论证，进行适当优化和完善，这是符合规划编制层层递进的规律的。但应当注意的是：以“招标、拍卖、挂牌”方式取得土地使用权的项目，编制修建性详细规划时原则上不得违反“招标、拍卖、挂牌”时确定的规划条件，若一定要进行调整还必须按照土地“招标、拍卖、挂牌”管理的相关规定完善程序。

对于第二类情形，应当注意的是：修建性详细规划的编制不得影响控制性详细规划的编制和实施。换言之，当控制性详细规划尚未覆盖的区域因特殊项目必须先行实施建设时，可通过编制并审定修建性详细规划作为规划许可的依据，但此时该片区的控制性详细规划应当已有初步的研究成果，用地布局、市政道路系统、基础设施和公共服务设施用地等已基本确定，项目的实施不会影响控制性详细规划的深化完善。控制性详细规划报批时，已依法审定的修建性详细规划应当作为准现状纳入控制性详细规划成果。此类情形下，修建性详细规划的编制依据只有城乡规划主管部门提出的规划条件。

对于第三类情形，所谓“在城市、镇的规划建设用地外已依法取得国有建设用地使用权证的国有建设用地”，是指在本条例实施以前，已依法征收为国有建设用地的土地。需要注意的是：与第二类情形一样，其修建性详细规划的编制依据只有城乡规划主管部门提出的规划条件，修建性详细规划编制完成，经法定程序审定后才能作为规划许可的依据。

三、修建性详细规划的作用

总体来讲，修建性详细规划有两个作用：一是作为办理建设工程规划许可证的依据，即对控制性详细规划已覆盖的地区，若基于所在地人民政府或城乡规划主管部门的进一步的控制要求或便于对大项目整体形象的把握，可在审查建设工程规划方案前编制修建性详细规划，经审定的，可以作为办理建设工程规划许可证的依据，未经审定的，也可在办理建设工程规划许可证阶段作为重要技术支撑。二是作为办理规划条件的依据，即对控制性详细规划未覆盖的地区的建设项目或在规划城镇建设用地之外已依法取得国有建设用地使用权证的建设项目，可通过修建性详细规划的编制，确定各技术经济指标和风貌控制要求，并作为办理规划条件的依据。

四、修建性详细规划的编制与审定主体

依据《城乡规划法》第二十一条和第四十条的规定，修建性详细规划的编制主体是城市、县人民政府城乡规划主管部门、镇人民政府和有关建设单位。本条例第二十条根据重庆市特殊的行政管理体制进行了细化，分别明确了三个区域的修建性详细规划的编制与审定主体。主城区的修建性详细规划，由有关建设单位或市城乡规划主管部门组织编制，报市人民政府审定；其他区县（自治县）人民政府所在地城市的修建性详细规划，由有关建设单位或区县（自治县）城乡规划主管部门组织编制，报区县（自治县）人民政府审定；其他区县（自治县）的镇的修建性详细规划由有关建设单位或镇人民政府组织编制，报区县（自治县）人民政府审定。由于目前重庆市许多镇人民政府尚缺乏规划专业人员，配合规划编制单位开展修建性详细规划的编制和进行初审有困难，有关区县城乡规划主管部门可以积极协助镇人民政府组织编制这一类修建性详细规划。

建设主体已确定的房地产开发项目，修建性详细规划的编制主体也可以是建设单位。在此种情况下，建设单位在编制修建性详细规划时，可以在控制性详细规划和规划设计条件的约束下，结合建设主体的自身要求，协调和平衡市场各类要素，规划成果更具可实施性。

对于城镇中的历史文化街区、重要的景观风貌区、重点发展建设区等城市重要地段，修建性详细规划通常由城乡规划主管部门组织编制，这样更可以达到准确把握城市风貌、体现城市特色、进行严格控制的目的。

应当注意的是，《城乡规划法》和本条例都规定修建性详细规划只需审定而非审批。所谓审批，其程序和形式是明确的，必须以正式下达批复的方式完成；而审定，其程序和形式可以比较灵活，还可以通过非批复的其他方式完成。修建性详细规划作为一种法定规划，经审定后就具有法律效力，可以作为规划许可的依据。但是，修建性详细规划一经审定，其修改就必须经由本条例第五十七条规定的程序。因此，对于一个修建性详细规划是否审定或在什么时候审定，应当谨慎研究决定。

五、修建性详细规划的修改程序

《城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”本条例第二十条进一步明确为：“修改修建性详细规划，按原程序和本条例第五十七条的规定进行。”也就是说，对修建性详细规划的修改必须同时满足两个要求：一是应按原报审程序报原审定机关重新审定；二是应符合本条例第五十七条的规定程序，即“经依法审定的建设项目的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图不得随意修改。确需修改的，城乡规划主管部门应将修改申请及拟修改内容向社会公示，听取利害关系人的意见，并告知利害关系人享有申请听证的权利。利害关系人要求听证的，城乡规划主管部门应组织听证。修改申请经审查符合要求的，方可办理修改手续。其中，涉及修改控制性详细规划的，应先按程序修改控制性详细规划。因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应依法给予补偿”。修改修建性详细规划必须遵循的原则、程序以及利害关系人的认定和补偿规定等将在第五十七条的导读内容中详细阐述。

六、修建性详细规划在实践中的运用

《城乡规划法》和本条例对控制性详细规划进行修改按严格管理的原则作出了规定，这样，一些建设单位则会考虑通过编制修建性详细规划来突破控制性详细规划的限制，其实这是不可行的。实际上，虽然编制修建性详细规划时可以适当完善和优化控制性详细规划中的某些技术性内容，但必须遵循控制性详细规划的强制性内容，不可能通过编制修建性详细规划否定依法批准的控制性详细规划，而只能落实控制性详细规划的强制性内容，完善、深化非强制性内容。而且，修建性详细规划对建筑形象、空间形态的界定十分明确和具体，而不像控制性详细规划，只是通过泛化的指标形成了不太具体的利害关系。就利害关系人而言，修建性详细规划一经审定，其自身的利害关系就十分具体和明了，一旦由于各种原因需要对审定的修建性详细规划进行修改，公示和听证会通过的难度很大。到目前为止，在规划管理实践中，鲜有修建性详细规划的修改项目在公示和听证会时得到顺利通过的。此外，因修改给利害关系人合法权益造成损失的，还将涉及经济补偿的问题。

在规划管理实践中，对修建性详细规划特别是房地产开发项目的修建性详细规划，可以按慎编慎审的原则处理，通常采用如下方式：①在城市、镇的规划建设用地外（即控制性详细规划尚未覆盖的用地上）已依法取得国有建设用地使用权证的国有建设用地上的建设项目，须编制并审定修建性详细规划；②对历史街区和历史文化保护区，根据需要编制并审定修建性详细规划；③对大专院校、大型工矿企业等大型建设项目，因建设用地面积较大，可以编制（但不一定审定）修建性详细规划，明确项目总体布局和建设时序安排，以利分期实施；④对其他的建设项目，如果建设单位要求规划部门对其所编制的修建性详细规划进行审查，规划部门一般可采用专家论证方式对修建性详细规划的合理性提供咨询意见。

第二十一条　区县（自治县）人民政府应根据本地经济社会发展的实际，按照因地制宜、切实可行的原则，确定需要制定乡规划、村规划的区域。其中，主城区内的，由市人民政府决定。

乡规划应当依据所在地的区县（自治县）城乡总体规划编制，村规划应当依据镇总体规划或乡规划编制。

制定乡规划、村规划应从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，符合公路、河道、电力、电信、环境和自然资源保护、文物保护等法律法规的规定。

【条文主旨】

本条是关于乡、村规划的制定范围、依据和要求的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第三条、第十八条。

【学习要点】

一、乡、村规划的制定原则和范围

本条例在《城乡规划法》的规定基础上，进一步明确要求区县（自治县）人民政府应当根据本地经济社会发展的实际，按照因地制宜、切实可行的原则，确定需要制定乡规划、村规划的区域。这是结合重庆市城乡发展的二元化特征的实际作出的规定。本条例强调了制定乡、村规划的区域的划定要遵循“因地制宜、切实可行”的原则，就是说并非要求所有的乡和村都要制定乡规划、村规划。这主要是因为重庆市各地区农村经济社会发展水平极不平衡，如果作出统一要求，指导意义不大。因此，还是根据不同地区农村发展的实际情况和要求，作出有区别的规定并逐步推行为好。目前，重庆市“一小时经济圈”内各区县乡村的发展水平普遍要高于渝东北、渝东南两翼地区各区县的乡村；靠近城市建设用地的乡村的发展水平普遍要高于远离城市地区的乡村；有些海拔较高的山区的乡村生产、居住条件比较差，今后可能需要搬迁；有些偏远的乡村，经济发展缓慢，目前没有编制村规划的紧迫性。即使在经济发展较好的乡村里，编制全域性的村规划的必要性、紧迫性也需要研究论证。在不同地区不同阶段，农村面临的经济社会发展任务不同，因而规划的编制也要面对不同发展阶段的要求，因地制宜，按需制定。此外，因重庆市特有的直辖体制，特别是为保障国务院批准的重庆市城乡总体规划、主城区城市总体规划能顺利实施，有一部分地区的村是否制定村规划，需由重庆市人民政府决定。

确定需要制定乡规划、村规划的区域，一般可遵循以下几点：

（1）涉及行政区划拟撤并的乡、村，一般可暂不编制。

（2）乡、村大部分用地位于规划城镇建设用地内的，一般也可不编制。

其他的乡、村，哪些需要编制村规划，需要在什么时候编制村规划，应当由相应区县人民政府通过研究论证，作出决定，制定编制计划，有计划地逐步开展编制工作。

在一些经济较为发达和规划较大的乡、村，可以根据乡、村发展建设的实际需要，组织编制专项规划，为某些乡村建设项目、农村村民聚居区建设提供规划指导。

二、乡、村规划的编制依据

（一）乡规划的编制依据

本条规定，乡规划应当依据所在地的区县（自治县）城乡总体规划编制。这是因为重庆市的主城区内已无乡，不存在制定乡规划的问题。所有的乡均分布在主城区以外的其他区县（自治县），而区县（自治县）城乡总体规划是重庆市规划编制体系的创新，它从区县域范围论证确定了辖区内各乡镇规划期内的发展定位、人口和建设用地规模、区域性重大公共设施和基础设施等区域性的规划内容，对城市、镇、乡的用地布局均有统筹的考虑。因乡规划的上层级规划即是区县（自治县）城乡总体规划，所以其编制必须符合区县（自治县）城乡总体规划。

（二）村规划的编制依据

本条规定，村规划应当依据镇总体规划或乡规划编制。这是由于村的上级行政管理单元为建制镇和乡，因此村的上一级人民政府既可能是建制镇人民政府，也可能是乡人民政府。镇（乡）人民政府组织编制的镇总体规划或乡规划，均从镇（乡）域范围论证确定了辖区内各村规划期内的发展定位、人口和建设用地规模、区域性重大公共设施和基础设施等区域性的规划内容。因此，建制镇下辖的村，其村规划应当符合镇总体规划；乡下辖的村，其村规划应当符合乡规划。当然，村规划还应与土地利用总体规划相协调，其建设用地规模不得突破国家对村镇人均建设用地指标的有关规定，并与城市总体规划、有关专业专项规划相衔接。

三、乡、村规划的制定要求

本条对乡、村规划的制定有以下四个方面的要求。

（一）从农村实际出发

从农村实际出发，一是应当突出乡村规划的特点，合理规划布局农业产业发展空间、个体村民的生产需求，同时应当避免不切实际的规划，盲目照搬城市规划，或者提出不符合当前发展阶段与当地农业经济发展不相适应的规划。二是在制定规划时应当充分考虑当地农村的地理、人文、资源、物产等方面的客观情况，既要因地制宜、量力而行，又要考虑适度超前，为促进当地经济社会进步创造条件。

（二）尊重村民意愿

尊重村民意愿，即镇（乡）人民政府不能将规划内容强加于农村村民。由于农村集体经济组织和村民是乡村建设的主体，他们对乡村未来发展有着自己的期望和理想，如果镇（乡）人民政府强加一个未考虑村民意愿的规划，将可能导致规划无法实施，还可能给农村的生产和生活造成损失，引发社会矛盾，不利于社会主义新农村的建设。当然，尊重村民意愿也并不意味着要完全放任自流，镇（乡）人民政府在组织编制规划的过程中应当认真听取村民的各种意愿，加以分析归纳，找出其根本利益所在，同时加强先进的规划和发展理念教育并加以正确引导。

（三）体现地方和农村特色

体现地方和农村特色，即规划应尽可能掌握和分析各个乡村所具有的特点，扬长避短、继承传统，并采取适当措施发挥其特色，以满足村民的生产生活所需，既改善村民的人居环境，又保证当地民风及某些体现当地特色的用地布局等能够保留和改善。

（四）符合公路、河道、电力、电信、环境和自然资源保护、文物保护等法律法规的规定

符合公路、河道、电力、电信、环境和自然资源保护、文物保护等法律法规的规定，是考虑到农村地区相关专业规划十分缺乏，而上述内容又对乡村经济社会发展起着重要作用的实际情况。因此，本条对此进行了重点强调。按照《公路法》第十八条的规定，乡、村规划的建设项目应当与公路保持规定的距离并避免在公路两侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。按照《河道保护条例》第二十四条的规定，在乡村规划区的河道管理范围内，禁止规划围堤、阻水渠道、阻水道路以及弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等的场地；在堤防和护堤地，禁止规划建设项目。按照《电力法》第四十八条的规定，在有条件的地方提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化，鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。按照《电信条例》第四十五的规定，乡村规划应当考虑基础电信建设项目。按照《环境保护法》第十八、二十三条的规定，在风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；乡村规划应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观。按照《文物保护法》第十六条的规定，制定乡村规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡规划主管部门会同文物主管部门商定对规划区内各级文物保护单位的保护措施，并纳入城乡规划和文物保护规划。

四、对乡、村规划编制内容的思考

乡规划的内容由于在《城乡规划法》第十八条第二款中已作出了明确规定，本条未再重复。而村规划是本条例的创新，其编制内容需在实践中逐步总结，故亦未在本条中予以规定。虽然有关内容未在条例中明确，但重庆市规划局在《城乡规划法》出台后组织制定了《重庆市规划局关于村规划工作指导意见（2009.6）》、《重庆市村规划编制办法（2009试行）》、《重庆市村规划技术导则（2009试行）》等文件，用以指导目前村规划的制定工作并积累经验。重庆市的村数量大、分布广，在自然条件、资源条件、人口构成和分布、设施多少以及职能作用等方面均存在很大的差异。因此，在确定村规划的编制内容时不能“一刀切”、统一规定一套适用于所有村的规划方法，而是需要摸清现状、因地制宜，分类体现其不同特色。同时，由于村的建设受政策影响较大，加之有着严格的村规划修改程序，其编制内容在体现切实保护基本农田和耕地，合理布局有关基础设施等内容的基础上，还应当强调规划的弹性，增强规划对乡村建设的适应性。

第二十二条　主城区的村规划由镇人民政府组织编制，由所在地的区人民政府报市人民政府审批。市人民政府可以授权市城乡规划主管部门审批。

其他区县（自治县）的乡规划由乡人民政府组织编制，村规划由镇（乡）人民政府组织编制，报所在地的区县（自治县）人民政府审批。

乡规划在上报审批前，应经乡人民代表大会审议，审议意见交由乡人民政府研究处理。村规划在上报审批前，应经村民会议或村民代表会议讨论同意。

修改乡规划和村规划，按原程序进行。

【条文主旨】

本条是关于乡、村规划编制与审批主体及审批程序的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第二十二条。

【学习要点】

本条例结合重庆实际，对乡、村规划的编制和审批主体作了明确的规定，详见下表：

一、主城区村规划的编制和审批主体

主城区的村规划由镇人民政府组织编制，由所在地的区人民政府报市人民政府审批，考虑到此类村规划的数量较大，为提高行政效率，市人民政府可以授权市城乡规划主管部门审批。确定主城区的村规划由镇人民政府组织编制，是因为重庆市主城区内已没有“乡”这一种建制，因而可以明确村的上一级政府为镇人民政府。确定由所在地的区人民政府报市人民政府审批，是由重庆市特殊的行政管理体制决定的。主城区内的规划管理职责由市政府及其规划主管部门负责行使，而编制的规划不能由镇人民政府越级上报给市人民政府，所以本条例规定需先报所在区人民政府。区人民政府在这一过程中可以将区的发展要求在有关村的规划中作出统筹。规定市人民政府可以授权市城乡规划主管部门审批，是考虑到主城区现有的村共896个，市城乡规划主管部门作为市人民政府的组成部门，负责城乡规划管理工作，授权给市城乡规划主管部门审批这一部分村规划既能保证村规划与其他城乡规划的有效衔接，又能提高工作效率。

二、其他区县（自治县）乡规划、村规划的编制和审批主体

目前，重庆市主城区以外的其他区县（自治县）内的乡共有267个。其中，区县人民政府确定需要制定乡规划的，应由乡人民政府组织编制，报上一级人民政府即所在地的区县（自治县）人民政府审批。

目前，重庆市主城区以外的其他区县（自治县）内的村共有7900多个。其中，区县人民政府经研究论证后确定需要制定村规划的，应由镇（乡）人民政府组织编制，报上一级人民政府即所在地的区县（自治县）人民政府审批。其中，村的上一级人民政府为镇人民政府的，由镇人民政府组织编制；上一级人民政府为乡人民政府的，由乡人民政府组织编制。

三、乡、村规划审批前的程序规定

乡规划在上报审批前，应经乡人民代表大会审议，审议意见交由乡人民政府研究处理。作出这样的规定有三个方面的考虑：一是乡规划既包含总体规划层面的内容也包括详细规划层面的内容，参照《城乡规划法》对总体规划的审批程序，一般需要同级人民代表大会进行审议；二是按照《城乡规划法》的规定，组织编制机关应当采取各种方式征求专家和公众意见，而经乡人民代表大会审议是征求意见的最重要的方式之一；三是镇（乡）一级的人民代表大会是容纳、集中民意的法定场所，是我国国家权力机关系统中离广大人民群众最近、最了解并最能反映民意的最基层的国家权力机关，乡规划在上报审批前应经乡人民代表大会审议有利于农村村民的意愿在规划中得以体现，也有利于保障乡规划得到村民拥护，因此得以顺利实施。

村规划在上报审批前，应经村民会议或村民代表会议讨论同意。由于我国的村委会是村民的自治组织，涉及村民利益和村民普遍关心的事项均需由村民会议和村民代表会议讨论决定。村规划与全体村民的利益密切相关，村民有权利参与决策并表达自己的意愿。因此，为体现村民自治和村民意愿，体现村规划编制过程中的民主性，《城乡规划法》和本条例均规定：“村规划在报送审批前应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”

四、乡、村规划的修改

乡规划、村规划经批准后应当严格执行，不得随意改变。修改乡规划、村规划必须依据相应的编制规划的审批程序进行报批。具体而言，就是由原组织编制机关组织编制修改方案，报原审批机关审批。乡规划的修改方案在上报审批前，应经乡人民代表大会审议；村规划的修改方案在上报审批前，应经村民会议或村民代表会议讨论同意。

五、对乡、村规划编制主体和审批主体的思考

《城乡规划法》和本条例之所以均规定乡、村规划的编制主体是镇（乡）人民政府，而不是村委会，是从我国和重庆市农村的实际情况出发的。目前，我国尽管经过了30多年改革开放的高速发展，但依然尚处于社会主义初级阶段，特别是中西部地区经济社会发展水平依然比较低，中西部地区的农村地区依然落后。农村基层群众性自治组织即村民委员会主要负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会不是国家政权机关的任何一种，也不是国家政权机关的派出机关，而是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。现阶段我国农村村民的文化素质普遍还不够高，更缺乏城乡规划的常识和专业知识，乡、村层面也缺乏规划管理人才，而村规划的编制需要专业的分析、科学的论证。因此，村委会尚不具备组织编制村规划的基本条件，依靠村委会无法保证村规划编制工作的顺利开展。据了解，目前在重庆市主城区外的31个区县（自治县）中，村规划的编制工作，经常由区县人民政府指定城乡规划主管部门具体协助镇（乡）人民政府组织编制。这符合当前我国和重庆市农村地区的实际情况，从实际效果看也比较好。

本条例规定乡、村规划的审批主体是市人民政府或其他区县（自治县）人民政府，这是对《城乡规划法》的细化。规定乡、村规划应由上一级人民政府审批，是为了实现城乡统筹发展，将乡、村规划纳入到城乡总体规划、镇总体规划等进行综合考虑，以城镇发展带动乡村发展，逐步实现城乡统筹，同时也可对镇（乡）人民政府编制乡、村规划的活动进行监督，进一步保证规划的科学性、严肃性与权威性。

此外，位于街道办事处辖区范围内的村，其管理范围内通常有许多用地已经在城市总体规划内被确定为规划城镇建设用地。这种情况下若确需编制村规划，因街道办事处为区县（自治县）人民政府的派出机构，不具有组织编制规划的职能，可由同级城乡规划主管部门组织编制后报区县（自治县）人民政府审批（主城区内的报市人民政府审批）。

第二十三条　编制和修改城乡规划，应加强空间发展战略、城市设计、城乡风貌特色等方面的研究，增强城乡规划的前瞻性和科学性。

【条文主旨】

本条是关于在规划编制和修改中加强规划研究的规定。

【法律依据】

创设条文。

【学习要点】

一、加强规划研究的重要意义

当前我国城乡规划的前瞻性和科学性依然还不能完全满足实践的要求，主要体现在对城乡空间的协调、敏感区域的保护与发展策略、空间发展的演变规律、综合交通体系、城市空间形态特色、城乡风貌等重大专项问题的研究与预测不充分；在城乡规划的编制与修改中，对资料收集后分析论证工作薄弱，规划方法有待改进，专业技术支撑仍显不够，规划成果的科学性和针对性尚有缺失，这也是造成城乡规划在实施时频繁修改的原因之一。因此，加强规划前期研究工作，不仅是增强城乡规划前瞻性和科学性所必需的技术支撑，也是今后城乡规划工作的重要方向。编制和修改城乡规划，之所以特别提出应加强空间发展战略、城市设计、城乡风貌特色等三方面的研究，是由其在规划编制和规划管理中的重要作用决定的。

（一）城市空间发展战略

城乡空间发展战略研究是对城市空间的发展所作的全局性、长远性和纲领性的谋划，其内容并没有统一的模式，各个研究单位通常会根据委托单位的要求，设置不同的研究内容，通常包括：区域的发展定位与竞争力；城乡空间结构拓展方向比选与发展模式；大型区域性交通基础设施；生态环境和敏感区域保护与发展策略；历史文化保护与城市特色；城市文化建设与社会发展；保障城乡规划实施的政策措施等。城乡空间发展战略研究涉及的问题大多是由于城乡经济社会的快速发展而引发的，其中一些问题并不属于传统意义的城市规划范畴。城乡规划对这些问题的研究主要是为了回应经济社会各方面对城乡规划的要求。同时，这些问题都是编制和修改城乡规划的背景和条件，决定着城乡规划制度的建设和作用的发挥，影响着城乡规划技术内容的扩展和方法的改进，也影响着规划师的思维方向和价值取向。

（二）城市设计

城市设计是对城市空间环境所进行的设计。一般是指在城市总体规划的指导下，为重要的规划区域的开发建设而进行的详细的形态设计。城市设计的任务是为人们各种活动创造出具有一定空间形式的物质环境，内容包括各种建筑、市政公用设施、园林绿化等方面。由于城市设计必须综合体现社会、经济、城市功能、审美等各方面的要求，因此也有人将之称为综合环境设计。现代城市设计是一个发展中的城乡规划研究类型，包括了建筑学、城市规划与景观建筑学中的相关内容，而且逐渐与城市经济学、城市社会学、环境心理学、人类学、政治经济学、城市史、历史地理学、市政工程、公共管理、可持续发展等知识产生了密切的联系。

城市设计作为城乡规划学科的一个重要内容，与城市规划均具有整体性和综合性的特点，两者具有共同或相似的研究对象、基本目标和指导思想，都关注经济、社会、环境等要素。但是城市规划考虑的问题更加广泛和全面，而城市设计则以研究物质形体环境为主，主要从三维空间出发考虑问题。城市规划的本质是对未来的预测和计划、控制，其社会和政策属性很强，而城市设计虽然也有控制和引导的作用，但主要体现在空间形态控制方面，相对于城市规划的抽象化和数字化而言，城市设计的表达方式更加具象化和图形化，因此更为直观。城市规划一经批准就具有法定性，而城市设计在体制上依附于城市规划，主要是作为一种技术方法而存在。在《城市规划基本术语标准》GB/T50280—98中，城市设计被定义为“对城市体型和空间环境所作的整体构思和安排，贯穿于城市规划的全过程。”相应于不同的城市规划阶段，城市设计应当有不同的内容和侧重点。

（三）城市风貌

城乡风貌特色研究主要是结合一定地域范围内的城乡地形地貌和历史文化内涵，对城市和乡村的整体景观风貌和建筑空间形象，特别是历史保护街区、中心地区、重要交通节点、主要道路两侧地区等重点地段的景观风貌和建筑空间形象进行研究，其目的是进一步挖掘地方传统文化，突出民族传统和地域文化特色，塑造各有特点的城乡环境和建筑形象。由于历史等多方面的原因，我国在城乡规划建设中还存在“千城一面”、“千乡一面”或“城乡趋同”等问题。当前，随着经济社会的发展，城乡风貌特色问题受到各级领导和社会各界的普遍关注，要求也越来越高，需要特别予以重点研究。

以上三个方面的研究，在实践中与城乡规划关系非常密切。近年来，重庆市先后开展了主城区城市空间发展规划研究、渝中半岛城市设计、大型聚居区城市设计、城市建筑与环境整治、市级中心镇风貌特色研究等工作，为科学制定城乡规划提供了较好的技术支撑和科学依据，并取得了良好效果。今后，还需进一步加强对产业发展、社会行为学、社会心理学、城市历史文化等其他方面的研究工作。

二、规划研究与城乡规划的关系

规划研究是针对城乡经济社会发展中涉及规划工作的热点、重点和难点问题进行的专题分析论证，是制定城乡规划和加强城乡规划管理的重要技术支撑，是增强城乡规划前瞻性和科学性的重要手段。但规划研究成果不能作为规划管理的依据。其中与城乡规划编制内容相关的一些重要内容，特别是规划研究成果中被广泛认可和取得一致共识的内容，可以在城乡规划的制定中，纳入规划成果，使其成为法定规划的内容，成为规划编制和管理中的法定依据。

第二十四条　编制和修改城乡规划，应当具备国家规定的人口、土地、经济、测绘、勘察、气象、地震、地质、水文、交通、环境、文物、安全等基础资料。

本市各级人民政府有关职能部门和有关单位应根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。

【条文主旨】

本条是关于城乡规划基础资料的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第二十五条。

【学习要点】

一、收集基础资料的目的

调查研究是城乡规划的基础性工作。要规划建设好城市和乡村，首先就要通过调查研究，弄清城乡发展的历史、地理、自然、文化的背景及经济社会发展的状况和有关条件，分析并认识决定城乡规划建设发展的主要矛盾。没有扎实的调查研究工作和大量翔实的第一手基础资料，就不可能正确认识城乡的发展态势，也不可能制定合乎实际、具有较高科学性的城乡规划方案。调查研究的过程，既是对城乡地区的规划问题从感性认识上升到理性认识的过程，也是城乡规划方案构思的过程，在城乡规划制定和修改过程中是非常重要的基础性工作阶段，具有十分重要的意义。

城乡规划的调查研究一般有三种手段：一是现场踏勘；二是基础资料的收集与整理；三是分析研究。其中，收集到的基础资料，主要是规划部门提供的规划资料和有关部门提供的专业性资料以及有关单位提供的基础数据资料，如地形图、卫星遥感数据等，是城乡规划进行定性与定量分析的主要依据，是保证城乡规划科学性的关键。因此，本条例规定，编制和修改城乡规划，应当具备国家规定的相关基础资料。这里所谓国家规定，主要是指国家规划主管部门就编制和修改城乡规划应当具备的基础资料所制定的标准、准则、规定和政策文件。

二、城乡规划基础资料的内容

《城乡规划法》第二十五条规定：“编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。”本条例第二十四条第一款在《城乡规划法》第二十五条规定的基础上进一步细化为：“编制和修改城乡规划，应当具备国家规定的人口、土地、经济、测绘、勘察、气象、地震、地质、水文、交通、环境、文物、安全等基础资料。”主要内容有：

1.人口资料

人口资料包括在一定时间内城乡户籍人口数、人口增长率、常住人口和流动人口数量、劳动力人口和非劳动力人口数量、分性别人口数、分年龄人口数、人口出生率、人口死亡率、老龄化比率等。

2.土地资料

土地资料包括土地利用总体规划、区域范围内的农地（耕地、林地、园地、草地）、建设用地（城镇建设用地、乡村建设用地）和其他用地的数量和分布、区域内耕地保有量指标、基本农田分布和数量、近年土地储备、供应情况和计划，土地储备与供应规模、结构、布局，近年来土地供应、土地储备、土地开发等方面的情况。

3.经济资料

经济资料包括功能区划资料、近年城乡综合经济指标、经济和社会发展规划、国内生产总值、农业、工业、交通运输、固定资产投资、商业、外贸、利用外资、旅游、保险、财政金融、居民收入和支出水平、地方财政收入、城镇居民人均可支配收入、合同利用外资等数据。

4.测绘资料

测绘资料包括现状地形资料、相应比例尺的地形图、遥感影像资料、地下空间和工程管线资料等。

5.勘察资料

勘察资料包括土壤承载力大小及其分布以及冲沟、滑坡、沼泽、盐碱地、岩溶、沉陷性大孔土的分布范围等方面的勘探研究。

6.气象资料

气象资料包括历年、全年和不同季节的主导风向、风向频率、平均风速、平均降水总量、暴雨概况以及气温、地温、相对湿度、日照等内容。

7.地震资料

地震资料包括各类地震活动断层、获得断层的展布、倾向、倾角、破碎带宽度、发育历史、最新活动时代、活动性质、位移量、滑动频率、古地震事件等指标以及断层的地震危险性评价，此外还包括探测报告、专题说明和断层分布图、城市区域地震构造图、综合地球化学和地球物理探测剖面图、城市钻孔资料等。

8.地质资料

地质资料包括各种比例尺的区域地质调查报告及图件，矿产普查、详查、勘探和矿山开发勘探及闭坑地质报告，石油、天然气地质普查、详查、勘探报告，油（气）田开发阶段的地质总结报告及油（气）资源评价报告，规划区的水文地质、工程地质调查报告，地面沉降、地面塌陷、地面开裂及滑坡崩塌、泥石流等地质灾害调查报告，地震地质资料物、化探和航空遥感地质资料、地质、矿产科学研究成果及综合分析资料。

9.水文资料

水文资料包括江河湖泊的最高、最低和平均水位，河流的最大、最小和平均流量，最大洪水位，历年的洪水频率，淹没范围及面积，淹没概况。

10.交通资料

交通资料包括城乡交通基础资料、航空运输设施、铁路线路及设施、公路交通情况、道路交通情况、轨道交通情况、对外交通情况、机动车占有量和增长率、停车设施情况、公共交通出行时间、线路、空驶率、城市居民出行分布规律与意愿、城市出入口道路交通流量流向、交通出行分区、货运交通枢纽、货运交通运输方式和运输能力、港口码头吞吐情况以及交通发展趋势等内容。

11.环境资料

环境资料包括环境容量、自然资源蕴藏的位置、储备量，森林、草原覆盖率、退化率，以及大气、水体污染情况和环境容量等。

12.文物资料

文物资料包括被核定为文物保护单位的和其他具有文物价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、近现代重要史迹及代表性建筑、壁画等不可移动文物的保护级别、保护范围资料以及历史文化名城和历史文化街区、村镇的基本情况。

13.安全资料

安全资料包括与城乡安全相关的资料，具体包括：地质灾害资料，城乡防洪资料，城市消防资料，城市人防资料，交通灾害资料，城市雷灾、暴雨、洪水、暴雪、台风、暴雨等极端气候统计资料等。

此外，根据近年来的工作实践经验，重庆市城乡规划基础资料还应包括相关单位建立的城乡规划管理地理信息系统、整合后的控规一张图等电子信息资料。

三、提供基础资料的责任和义务

根据《城乡规划法》的规定，城乡规划的编制主体主要是各级人民政府。城乡规划的制定工作需要该地区各级人民政府以及包括城乡规划主管部门在内的各职能部门、有关单位的共同配合和参与。及时配合规划编制机构并提供准确、全面的城乡规划基础资料，是各级人民政府及其相关职能部门和有关单位的法定责任和义务。因此，《城乡规划法》第二十五条规定：“县级以上地方人民政府有关主管部门应当根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。”本条例也明确规定：“本市各级人民政府有关职能部门和有关单位应根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。”

城乡规划主管部门应将基础资料收集作为一项经常性的重要工作，及时动态更新和掌握最新的各项基础资料。有关部门应结合自身职能提供相应的基础资料。如发改委主要提供国民经济与社会发展方面、主体功能区划方面、重大产业发展方面的资料；土地主管部门主要提供土地现状、土地利用、土地储备情况等资料；交通运输主管部门主要提供高速公路、等级公路、港口设施岸线、轨道交通、公交线网、乡村公路等资料。

具体承担编制任务的设计单位，在使用这些基础资料时必须依据有关法律规定，对属于保密范围的基础资料应予以保密。

第二十五条　编制和修改城乡规划，在报送审批前，组织编制机关应依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众意见。公告的时间不得少于三十日。

组织编制机关应充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

【条文主旨】

本条是关于编制和修改城乡规划中公众参与的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第二十六条。

【学习要点】

一、规划编制和修改过程中公众参与的意义和作用

城乡规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策。公布的城乡规划将产生引导城乡居民设计自己生活的效果。正因为如此，城乡规划的编制和修改必然会影响市民的生活和生产。因此，公众在规划编制和修改过程中有权了解规划的具体内容，应当拥有足够的知情权、参与权和监督权，这也是法律赋予公众的权利。公众参与是制度化地反映公众个人意志的程序。为此，《城乡规划法》第二十六条、第四十六条、第四十八条、第五十条和本条例第十九条、第二十二条、第二十五条均对城乡规划在编制和修改过程中的公众参与作了明确规定。

公众参与在城乡规划编制和修改过程中的意义和作用：一是通过公众对城乡规划编制和修改过程的参与，更好地保证城乡规划编制和修改行为的公平、公正与公开，确保城乡规划切实体现最广大人民群众的共同利益；二是在城乡规划编制和修改过程中，通过组织公众参与，可以让公众积极建言献策，参与对城乡发展重大问题的研讨，广泛听取公众对城乡规划方案的意见和建议，有利于提高规划水平，完善规划方案；三是可以提高公众维护自身合法权益的意识，有利于化解和协调各种社会矛盾；四是可以让公众不断加深对城乡规划的认识和了解，逐步扩大城乡规划在公众中的积极影响，从而保障城乡规划得以有效实施。

《城乡规划法》和本条例均规定公告时间不得少于三十日，是为了保证公众有足够的时间了解规划内容，并进行充分思考。这里要提醒注意的是，公告时间一定要满足规定的最少天数要求，不得擅自调减。

二、公众参与的形式

（一）论证会

在编制和修改城乡规划的过程中，组织编制机关在对城乡规划方案进行审查时，应当在上报政府审批前，组织城乡规划或相关领域的高水平专家、学者，就规划编制和实施中的重点问题和城乡规划草案进行专业技术论证，从而使规划设计方案或规划实施方案具有科学性、合理性和可实施性，能够适应经济社会发展的要求。编制和修改城乡规划举行论证会，可以根据需要召开多次。

（二）听证会

在编制和修改城乡规划时，有时会涉及利害关系人的切身利益，在这种情况下，若处理不当容易引发社会矛盾，引发社会不稳定现象。为妥善处理城乡规划修改过程中出现的矛盾和问题，保护公民、法人和其他组织的合法权益，以利于城乡规划的实施，对于涉及相关利害关系人利益，对有关规划问题存在不同意见的，城乡规划主管部门可以应利害关系人的要求，根据需要召开听证会。目前，重庆市规划局已经进行了一些听证实践，用于指导城乡规划部门召开听证会的组织和意见处理。

（三）其他方式

主要包括座谈会、调查问卷、向社会公开征求意见等方式。

1.座谈会

在编制和修改城乡规划的过程中，城乡规划主管部门在正式启动城乡规划编制工作前，或在形成城乡规划方案草案的过程中，可以邀请有关专家和相关部门、单位召开座谈会，了解信息，征求意见。座谈会是编制和修改城乡规划中，公众参与的一种好形式。

2.调查问卷

其又称调查表或询问表，是以问题的形式系统地记载调查内容的一种印件。问卷可以是表格式、卡片式或簿记式。在编制和修改城乡规划的过程中，城乡规划主管部门或规划设计机构可以在基础资料收集或城乡规划方案形成阶段，针对城乡规划方案中公众普遍关注的某些重要问题开展调查问卷，了解公众的想法。

3.向社会公开征求意见

在编制和修改城乡规划的过程中，城乡规划主管部门可以针对城乡规划领域公众普遍关注的重大问题向社会公开征求意见。向社会公开征求意见一般可以通过在重要公共场所现场展示或在报纸、网站上发表公告等方式进行。

三、专家和公众意见的处理

《城乡规划法》第二十六条和本条例均规定，对收集到的专家和公众意见，组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。需要说明的是，由于收集到的意见一般比较琐碎，有的甚至存在冲突，因此，组织编制机关对专家和公众的意见应当在认真梳理的基础上，加以分析研究充分考虑，但这并不意味着必须全盘接受。组织编制机关要以书面的形式将专家和公众意见纪录下来，对其进行归类和整理。整理的过程应该是规划主管部门和规划编制单位深入思考的过程。在充分分析研究的基础上，决定是否予以采纳。决定予以采纳的，应落实到城乡规划草案中；决定不予采纳的，要说明理由。在报送审批的材料中，必须附具专家和公众意见的采纳情况及理由，以便审批机关能对此有详细了解，从而更好地全面把握城乡规划草案的可行性，得出科学的决策意见。

第二十六条　市和区县（自治县）人民政府在组织编制城乡规划过程中和批准城乡规划前，应要求本级城乡规划主管部门组织专家论证和有关部门审查。

【条文主旨】

本条是关于城乡规划主管部门组织专家论证、组织有关部门审查的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第二十七条。

【学习要点】

一、专家论证的作用

专家论证是指城乡规划主管部门在城乡规划上报政府审批前，邀请规划、经济、国土、交通、市政、园林等相关领域的专家、学者，就城乡规划方案从专业技术角度进行论证，从专业技术角度，对城乡规划提出优化完善意见。城乡规划是一门专业学科，其技术性、综合性很强。专家论证是提高城乡规划水平的重要方式。城乡规划受到经济社会发展、自然条件等多方面的制约，涉及社会、经济、工程、建筑、生态、景观、环境、地理、历史等多学科的内容。城乡规划只有广泛吸收不同领域、不同学科的专家、学者的意见和建议，才能提高城乡规划方案的合理性、科学性和专业性。从实践情况看，在规划编制过程中，组织专家论证已经成为规划编制过程中必不可少的工作环节，而且对于规划方案的优化和完善，效果十分显著。

二、部门审查的作用

部门审查是加强各部门履行参与城乡规划职责，进行规划的综合协调和落实有关政策的重要方式，是指城乡规划主管部门在城乡规划专家论证会后、城乡规划审批前，组织经济、国土、交通、市政、园林、环保、水利、消防、民防等相关职能部门召开城乡规划审查会，或就城乡规划中的重点问题召开专题审查会，从法律法规和行政管理角度，综合各部门组织编制相关专业的规划内容，对城乡规划提出优化完善意见。城乡规划不单是一门专业技术性、综合性很强的学科，还是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策，涉及政治、经济、社会发展的方方面面，关系到广大人民群众的切身利益。城乡规划必须广泛听取各个职能部门的意见和建议，才能保证城乡规划方案的合法、合规和可操作性。这也有利于城乡规划充分考虑专业部门的意见，更好地发挥城乡规划在城乡经济社会发展中的引导作用。

三、城乡规划主管部门组织论证和审查的方式

《城乡规划法》第二十七条规定“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查”，本条例结合重庆的实际，明确为重庆市各级人民政府在批准城乡规划前，应要求同级城乡规划主管部门组织专家论证和有关部门审查，明确了负责组织论证和审查的主体是同级城乡规划主管部门。城乡规划部门作为政府专门负责城乡规划工作的部门，其重要职责之一就是组织专门力量对规划方案的技术质量进行审查。召开专家论证会和部门审查会的时间一般应当按照有利于提高规划水平，降低行政成本的原则，在规划编制和审批的具体程序中确定，一般应在规划方案草案形成后、向公众公告前进行。

为了提高行政审批效率，城乡规划主管部门宜在城乡规划审批工作中提前介入。具体工作模式一般为：城乡规划初步方案形成后，由城乡规划主管部门先组织召开专家论证会和部门审查会，规划编制单位根据专家论证意见和部门审查意见对城乡规划方案进行修改，修改后形成城乡规划方案公告稿并提交公告，规划编制单位根据公告收集的意见、专家意见和部门意见对城乡规划方案再进行修改，最后形成城乡规划送审稿，按程序报政府审批。

应注意的是，专家论证会和部门审查会不一定仅召开一次。在规划编制和审查过程中，除上报审批前的正式专家论证会和部门审查会外，城乡规划主管部门还可以根据需要，召开多次专家论证和部门审查。此外，在城乡规划审批前，也可以组织专家和部门对最终成果进行审核以进一步提高成果的质量。

第二十七条　城乡规划的具体编制工作应由有相应资质等级的编制单位承担。

编制城乡规划必须遵守国家标准和规范的强制性规定。

市城乡规划主管部门负责本市城乡规划编制单位的资质管理，对承接本市城乡规划编制工作的规划编制单位进行指导和监督。

【条文主旨】

本条是关于城乡规划编制工作与规划编制单位管理的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第二十四条。

【学习要点】

一、规定编制城乡规划应具有相应资质等级的原因

《城乡规划法》第二十四条规定“城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作”，本条例也规定“城乡规划的具体编制工作应由有相应资质等级的编制单位承担”，主要目的是为了切实保障城乡规划的编制水平。实践证明，对城乡规划编制单位实行资质管理，对保证城乡规划编制的质量是必不可少的工作制度。具有不同等级资质的规划设计机构，其组成人员的专业构成、人数、个人技术职称、工作业绩、管理机制等有很大的差异。在正常情况下，资质等级较高的规划编制单位，由于高素质人才较多，内部管理比较规范和严格，其编制的规划成果质量明显高于资质等级较低的规划编制单位。

各规划编制单位应在《城市规划编制单位资质管理规定》（建设部84号令）规定的业务范围内承担各项规划编制任务。甲级资质的城市规划编制单位承担的城市规划编制任务不受限制；乙级资质的城市规划编制单位可以在全国范围内承担20万人口以下城市总体规划和专项规划的编制任务（含修订和调整），详细规划的编制及研究或拟定大型工程项目选址意见书；丙级资质的城市规划编制单位可以在重庆市承担建制镇总体规划的编制和修订任务，20万人口以下城市的详细规划和各种专项规划的编制，中、小型建设项目选址的可行性研究。

二、编制城乡规划应遵守的国家标准和规范

《城乡规划法》第二十四条规定“编制城乡规划必须遵守国家有关标准”，本条例结合重庆实际，将其明确为“编制城乡规划必须遵守国家标准和规范的强制性规定”。这主要是因为国家标准和规范很多，为了有利于城乡规划的审查和监督，需要突出重点和抓住要点，同时也是因为重庆地处西南山区，本身具有许多与平原城市不尽相同的特点，不应当照搬某些一般性的规定。

以国家住房和城乡建设部组织编制和发布的为例，截至2010年末，共有28个与城乡规划密切相关的国家标准和规范：

1.城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137—90）

2.城市居住区规划设计规范（GB50180—93）（2002年版）

3.城市规划基本术语标准（GB/T50280—98）

4.城市抗震防灾规划标准（GB50413—2007）

5.城市给水工程规划规范（GB50282—98）

6.城市工程管线综合规划规范（GB50289—98）

7.城市电力规划规范（GB50293—1999）

8.城市排水工程规划规范（GB50318—2000）

9.城市用地分类代码（CJJ46—91）

10.城市用地竖向规划规范（CJJ83—99）

11.城市规划制图标准（CJJ/T97—2003）

12.乡镇集贸市场规划设计标准（CJJ/T87—2000）

13.风景名胜区规划规范（GB50298—1999）

14.历史文化名城保护规划规范（GB50357—2005）

15.城市道路交通规划设计规范（GB50220—95）

16.城市道路绿化规划与设计规范（CJJ75—97）

17.公园设计规范（CJJ48—92）

18.镇规划标准（GB50188—2007）

19.城市居民生活用水量标准（GB/T50331—2002）

20.城市用水分类标准（CJ/T3070—1999）

21.城市容貌标准（CJ/T12—1999）

22.城市绿地分类标准（CJJ/T85—2002）

23.风景园林图例图示标准（CJJ67—95）

24.园林基本术语标准（CJJ/T91—2002）

25.环境卫生设施与设备图形符号（CJ/T13～15—1999）

26.城市环境卫生设施规划规范（GB50337—2003）

27.城镇环境卫生设施设置标准（CJJ27—2005）

28.市容环境卫生术语标准（CIJ/T65—2004）

此外，编制城乡规划还需遵守其他部委发布的有关技术标准和规范，如《地铁设计规范》（GB50157—2003）、《城市轨道交通技术规范》（GB50490—2009）等。

在重庆市域范围内编制城乡规划，还需遵守重庆市地方技术标准和规范。

三、对城乡规划编制单位的资质管理、指导和监督

《城乡规划法》第二十四条规定：“从事城乡规划编制工作应当具备下列条件，并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作。”

甲级规划资质的管理由住房和城乡建设部统一负责；重庆市乙、丙级规划资质的管理由重庆市规划行政主管部门负责。一般新设立的规划编制单位，在具备相应的技术人员、技术装备和注册资金的条件后，可先申请相应等级的暂定城乡规划编制资质，暂定资质有效期为两年。有效期满后，再根据其业务情况，确定是否转为正式资质。为进一步加强对规划编制单位的质量管理，重庆市还出台了《城乡规划编制失误责任追究暂行办法》。

市城乡规划主管部门对外地单位来重庆市承接业务的规划编制单位进行指导和监督，并进行项目备案管理。所谓备案，就是外地甲、乙级城乡规划编制单位在重庆市范围内承担规划编制任务时，取得主城区的规划编制任务和主城区外的总体规划（含分区规划）任务的，应向重庆市城乡规划主管部门备案；取得主城区外的详细规划、乡规划、村规划、专项规划编制任务的，应向任务所在地的区、县（自治县）人民政府城乡规划主管部门备案。