行政诉讼中的官民和解机制

行政诉讼中的官民和解机制——行政争端解决新机制

毛洪辉⁽³⁾

案情简介

原告：方某某

被告：B区人事局、A市B区卫生局

案由：人事退休决定行政争议案

原告方某某自1993年到2007年被强制退休前一直在A市B区妇幼保健院工作，期间具有中级职称资格，并于1996年1月起至退休聘任为主治医师职务。1997年3月起担任B区妇幼保健院，副院长职务。2007年2月28日，在方某某51周岁时被告A市B区人事局和B区卫生局共同审批了针对方某某的退休决定。方某某认为，其作为有中级职称的专业技术职务人员，并长期担任副院长领导职务，按照国家人事部《关于印发〈关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）〉的通知》（国人部发〔2004〕63号）第五条“对由工勤岗位受聘到专业技术或管理岗位的人员，在专业技术岗位或管理岗位聘用满10年（本意见下发前已被聘用的，可连续计算）且在所聘岗位退休（退职）的，可按所聘岗位国家规定的条件办理退休（退职），并享受相应的退休（退职）待遇”和C省人民政府办公厅转发的《关于C省事业单位人员聘用制度试行细则的通知》第五十三条“对由工勤岗位受聘到专业技术岗位或管理岗位的人员，在专业技术岗位或管理岗位聘用满5年且在所聘岗位退休（退职）的，可按所聘岗位国家规定的条件办理退休（退职）手续，并享受相应的退休（退职）待遇”的规定应至55周岁退休，两被告共同决定方某某在51周岁时退休的行政行为违法。遂于2009年1月20日向A市B区人民法院提起行政诉讼。

被告答辩称：第一，原告方某某的退休争议系与用人单位发生的劳动争议，而不是与行政机关发生的行政争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围。第二，原告方某某系工人身份，根据《国务院关于颁发〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发〔1978〕104号）按工人的退休年龄办理退休，即到50周岁应该退休。

争议焦点

本案争议焦点有两个：第一，事业单位人员退休是民事方面用人单位与劳动者之间的劳动人事争议，还是行政机关参与的行政审批事项，同时也就是如果是劳动人事争议应提起民事诉讼，若是行政争议则可以提起行政诉讼。第二，针对原告方某某的实际情况是否应到50周岁退休。

审理判决

本案由A市B区人民法院受理后不久，该院行政庭的主审法官即找到原告代理人询问案情并表达行政案件并非只有通过判决才能解决争议，在法院主持下原被告双方也可以通过和解结案，原告代理人跟原告沟通后也表示如果条件合适可以和解。庭前原被告双方未能达成和解。本案随即进行了开庭审理，审理过程中法院对于第一个争议焦点明确表态，根据国家法律、法规和规范性文件规定事业单位人员退休须经过行政机关审批决定，未经行政机关审批用人单位无权将劳动者强制退休。事实上，本案中两被告也确实在原告的退休登记表中盖章审批同意了。行政相对人对于行政机关的退休决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。对于第二个争议焦点即针对原告方某某的实际情况是否应到50周岁退休问题，法院听取原被告双方的意见，但未明确表明态度。庭审后主审法院多次找原告一方及被告进行协调，双方在和解条件上各作退让，最后在主审法官主持下双方达成和解协议，原告向法院撤回起诉，全案终结。

经典评析

本案例主要并非是想分析案件本身的是非曲直，而是通过分析该圆满解决过程来探讨在某些行政诉讼中用官民和解方式解决行政争议的可能性和必要性。

我国早先的司法解释和行政诉讼理论认为行政诉讼有别于民事诉讼的一个特殊原则是不适用调解。原因有：（1）国家行为的合法性只能由法院通过审理加以认定，不允许任何人通过协商认定。（2）调解前提是当事人对于权利享有实体处分权；而作为诉讼当事人的行政机关行使职权的权利是法律规定的，行政机关无权对该权利加以处分。（3）人民法院审理行政案件时，只能就具体行政行为是否符合事实和是否合法作出裁定或判决。

原先司法解释和理论中所称的原因也并非毫无道理，但是，第一，从理论上说，公权力隐有一定弹性，公共利益与个人利益并非不可调和。首先立法就是比较原则的，社会复杂多变而法律具有相对稳定性。所以，立法中存在大量的不确定法律概念，如“公共利益”、“必要”、“重要”、“适当”等，这就使行政主体在法定职权范围内大有可为。合法的决定往往并不是唯一的。行政职权的个案适用离不开行政主体的掂量、比较、评估、权衡和决定。这本身就隐含了对行政职权的处分。

第二，大量的自由裁量行政行为为行政主体行使一定的处分权留下了很大空间。被告行政机关在意识到被诉具体行政行为确有错误时，主动改变具体行政行为，也是一种处理问题的方法。只要法律、法规赋予行政主体一定幅度或范围的裁量权，也即说明行政相对人应履行的义务具有变动的可能性，这就存在调解的余地。

第三，某些行政行为并不具有公共性，“民与官”良好沟通日渐普及。行政主体与相对人的关系已从一种利益冲突、对立或对抗、互不信任的关系发展到一种利益一致、服务合作、相互信任的关系。行政调解现已成为及时化解矛盾不可或缺的行政手段之一。事实证明，行政机关运用说服教育的调解方式，配合必要的行政命令，效果更好。引发了行政诉讼，再由法院调解更为有利。诚如有学者所说：“事实上，允许调解未必损害原告利益或者公共利益，不允许调解也不见得能够保护原告利益和公共利益。”

第四，调解能迅速解决纠纷，减轻法院的压力。法院的任务不是纠察违法行为，而在于裁判纠纷。作为一种诉讼类型，行政诉讼的直接目的之一也是为了解决争端。调解能迅速解决当事人之间的纠纷，可以使原告在较短的时间实现起诉目的，有效地缓解当事人之间的对抗，实现双赢或多赢。再说，行政诉讼中的原告是有权依法自由处分自己权利的。

第五，调解可以降低诉讼成本，能有效缓解对抗，并使纠纷得以彻底解决等已为民事诉讼所证明，行政诉讼亦当如此。当事人自行协商解决纠纷，比法院依法强制解决当事人纠纷的判决更为有效。审判及判决的成本比较高，大量的时间、精力、财力耗费在法定程序中，并可能增加上诉、申诉、信访的比例，浪费国家司法资源。相对地，达成调解协议的诉讼成本比较低，利于实现诉讼经济原则。再说，调解形式简便，具有很大的灵活性，法官主持下，双方当事人互谅互让，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也能在心理上得以真正消除。

本案中，法院判决未必是解决行政争议的最优解决方案，也许在各种利益均衡下的妥协才是对双方甚至包括法院一方在内的三方最有利的解决方案。最高人民法院2008年2月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二、三、四条规定被告根据原告的请求依法履行法定职责；采取相应的补救、补偿等措施；在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成的和解等方式可以视为改变其所作出的具体行政行为，原告申请撤诉，人民法院可以裁定准许撤诉。事实上，该条文的规定已经对行政诉讼的和解机制留下巨大空间。本案的圆满解决是对行政争端解决新机制的积极探索。