我国促进劳动就业的基本政策

第二节　我国促进劳动就业的基本政策

一、我国促进劳动就业的基本政策

就业促进是指国家为了保障公民实现劳动权所采取的创造就业条件、扩大就业机会的各种措施的总称。《劳动法》、《就业促进法》和《就业服务与就业管理规定》对促进就业的措施作了具体的规定。国家采取各种措施，促进劳动就业，实行有利于促进就业的财政政策，加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作。就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。就业专项资金的使用管理办法由国务院财政部门和劳动行政部门规定。2008年为了实现扩大就业战略，促进以创业带动就业，人力资源与社会保障部制定了《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》。我国各种促进就业政策包括：政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训和就业援助。

（一）政策支持

政策支持包括财政政策、产业政策、投资政策和人力政策等。现行的财政支持就业政策有四大变化：一是政策扶持的范围越来越广，二是政策门槛越来越低，三是支持项目越来越多。四是政策含金量越来越高。产业政策与就业联系既紧密又互相影响。我国《就业促进法》规定，县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要职责，统筹协调产业政策与就业政策。国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业岗位；鼓励发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业；鼓励、支持、引导非公有制经济发展，多渠道、多方式增加就业岗位。国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽就业渠道。《就业促进法》第14条规定，县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位。

（二）公平就业

公平就业就是反对就业歧视。就业歧视是指没有法律上的合法目的和原因而基于种族、肤色、宗教、政治见解、民族、社会出身、性别、户籍、残障或身体健康状况、年龄、身高、语言等原因，采取区别对待、排斥或者给予优惠等任何违反平等权的措施侵害劳动者劳动权利的行为。我国《宪法》第33条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国际劳工组织在《关于就业和职业歧视公约和建议书》中给“歧视”下了一个较规范的定义：任何根据种族、肤色、性别、宗教、政治观点、民族、血统或社会出身所作的区别，排斥或优惠；其结果是取消或有损于在就业或职业上的机会均等或待遇平等，从而构成歧视。

为维护劳动者的公平就业权，《就业促进法》从七个方面对就业歧视进行了规范：

（1）政府对公平就业的维护。各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。

（2）规范用人单位和中介机构的行为。用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。

（3）保障女工的平等就业权。国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利。用人单位招用人员，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。用人单位录用女职工，不得在劳动合同中规定限制女职工结婚、生育的内容。

（4）保障各民族劳动者的就业权。各民族劳动者享有平等的劳动权利。用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。

（5）保障残疾人的平等就业权。国家保障残疾人的劳动权利。各级人民政府应当对残疾人就业统筹规划，为残疾人创造就业条件。用人单位招用人员，不得歧视残疾人。

（6）保障病源携带者的平等就业权。用人单位招用人员，不得以是传染病病原携带者为由拒绝录用。但是，经医学鉴定传染病病原携带者在治愈前或者排除传染嫌疑前，不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使传染病扩散的工作。

（7）保障农村劳动者的平等就业权。农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。

（三）政府就业服务与管理

政府对就业市场的培育和监管，对规范劳动市场和降低就业成本起着重要的作用。县级以上政府的就业服务与管理的责任：

（1）县级以上人民政府培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，为劳动者就业提供服务。

（2）县级以上人民政府鼓励社会各方面依法开展就业服务活动，加强对公共就业服务和职业中介服务的指导和监督，逐步完善覆盖城乡的就业服务体系。

（3）县级以上人民政府加强人力资源市场信息网络及相关设施建设，建立健全人力资源市场信息服务体系，完善市场信息发布制度。

（4）县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构，为劳动者免费提供下列服务：就业政策法规咨询；职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布；职业指导和职业介绍；对就业困难人员实施就业援助；办理就业登记、失业登记等事务；其他公共就业服务。公共就业服务机构应当不断提高服务的质量和效率，不得从事经营性活动。

（5）县级以上地方人民政府对职业中介机构提供公益性就业服务的，按照规定给予补贴。国家鼓励社会各界为公益性就业服务提供捐赠、资助。

（6）县级以上人民政府和有关部门加强对职业中介机构的管理，鼓励其提高服务质量，发挥其在促进就业中的作用。

（7）县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制。

（四）就业援助制度

就业援助是就业困难人员通过各项促进就业扶持政策，实现再就业，以此达到增加家庭劳动收入，摆脱贫困的制度。

就业援助与失业保险和最低生活保障制度不同，它是一项从根本上解决就业困难人员家庭困难的措施；它也与计划经济时期安置就业不同，其通过财政、税收等政策进行扶持，既促进就业困难人员再就业，又减轻企业负担，降低企业人工成本，增强企业活力，促进经济发展。

就业援助的条件：①需救助的家庭属于城市居民家庭；②就业援助对象包括就业困难人员和零就业家庭。就业困难对象是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。零就业家庭是指城市家庭中，所有符合法定年龄、具有劳动能力并有就业愿望的劳动者都处于失业的状态，且无其他的经营性收入的家庭。对援助对象的认定办法，由省级劳动保障行政部门依据当地人民政府规定的就业援助对象范围制定；③无经营性收入和投资性收入。

就业援助的程序：就业困难人员和零就业家庭可以向所在地街道、社区公共就业服务机构申请就业援助。经街道、社区公共就业服务机构确认属实的，纳入就业援助范围。

就业援助的措施：县级以上地方人民政府采取多种就业形式，拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业。

国家鼓励资源开采型城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移就业。对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，上级人民政府应当给予必要的扶持和帮助。

二、国外就业政策的实践与经验

（一）德国的就业政策

德国联邦劳动局（BA）及其下属的设在各州、各地区的州劳动局、地方劳动局承担着劳动促进的任务。根据德国《劳动促进法》，各级劳动局应采取有效措施以实现如下目标：

（1）既要避免失业、低劣性就业又要防止劳动力短缺；

（2）保障、改善从业人员的职业流动；

（3）防止、减轻或消除因技术发展或经济结构变化给从业人员带来的不良影响；

（4）促进身体、精神或心理残疾人员的职业安置；

（5）取缔带有性别特征的培训岗位和劳动市场，促进在普通劳动市场条件下难以安置的妇女的职业安置；

（6）促进老年雇员或其它在普通劳动市场条件下难以安置的人员的职业安置；

（7）改善地区和经济行业的就业结构；

（8）杜绝非法就业，维护劳动市场秩序。

（二）英国的就业政策

（1）改革社会福利保障制度；

（2）加强教育和培训促进就业；

（3）强化就业服务促进就业的重要举措；

（4）鼓励中小企业发展促进就业。

为解决失业问题，促进国内的劳动者就业，英国工党政府从1998年1月开始实施其“新政”（New Deal）。所谓“新政”就是政府采取一系列措施，帮助没有工作的人从政府福利中走向新的工作岗位，这一政策也被称为“从福利到工作的计划（The Walfare to Work Programme）”。“新政”在英国实施以来已经收到了一定的效果。英国政府在解决失业问题上采取的政策基本上可以分为两种：一个是短期的政策，方法是提供某种补贴，以使失业者尽快再就业；另一个是长期的政策，重点是提高劳动者的受教育程度，注重职业培训和资格培训（包括学习其他行业的知识和技能，对合格者发给资格证书），以使雇员不致落伍，在必要时，能很快转到新的领域。

（三）法国的就业政策

（1）突出就业优先政策；

（2）增加救助性公益岗位；

（3）减少工作时间；

（4）减免社会分摊金政策。

20世纪中期以来，由于失业率上升，政府将就业优先政策放在所有迫切需要解决的事情的首位。起初，就业优先政策的实施是以调整行业结构为方向（60年代期间是农业；80年代初是重工业和汽车业）的，后来由于失业率居高不下而改为直接减少失业人口。除了培训和增加以特殊群体人口为对象的救助性公益岗位（公益性工程、就业互助合同、青年就业合同以及最近的融入社会生活合同）外，90年代初以后，政府围绕两大工作轴心开展工作。一方面，减少工作时间，另一方面，国家减少了企业为职工承担的社会分摊金支出，使劳动成本下降。由于此项减免企业负担的社会分摊金政策是针对雇佣低工资工人的，所以，对以最低工资雇佣工人的企业来说，降低劳动成本的意义十分巨大。

（四）美国的就业政策

（1）政府加大对公共就业服务的投入；

（2）政府鼓励和支持用人单位创造工作岗位，调整供求关系；

（3）政府加强对就业培训的投资，提高劳动者就业能力；

（4）建立了多元化的公共就业服务系统。

美国公共就业服务的供给是一个多元化的系统，有政府公共就业服务机构（既包括劳工部门的也包括其他政府部门的）、独立的民间非营利服务机构，政府与民间机构合作的服务机构或项目、社区的就业服务中心等。这些机构统一纳入到国家公共就业服务的统一框架之中，成为政府实施积极就业政策的重要手段。

（五）日本的就业政策

日本政府针对国内经济长期不景气的情况，在1998年9月制定了一个“一揽子”的《紧急经济对策》，其中有一项重要内容就是“增强就业活力的总体计划”。该计划的主要内容有：

（1）增加就业机会。扶持中小企业，为劳动者创办中小企业或开辟新的事业提供法律政策支持；建立紧急就业开发基金，在紧急就业形势下（失业率超过5.2%），对非自愿失业的中高龄者提供必要的就业机会；扶持劳动者向15个可能新增就业岗位的行业转移（转职）。这些行业是由政府根据就业规模和市场产值综合预测确定的，依次是医疗福利、环境、商务等。

（2）挖掘临时性、短期的就业机会。鼓励地方政府团体开办新事业时提供临时和短期工作机会；对雇用全日制工人较多的雇主给予补贴。

（3）防止裁员和保持就业的稳定。灵活运用就业调整补助金；扶助转业培训；帮助失业严重地区的失业者转移到其他地方就业；鼓励和扶持雇主雇用中高龄失业者；鼓励65岁以上高龄者继续就业。

（4）帮助劳动者获得工作岗位。实施帮助中高龄失业者的再就业计划；提供多种短期培训和职业指导；实施促进就业的示范项目（地区性紧急就业促进计划）；动员民营培训机构开展职业培训，为应届毕业生和早期失业者举办就业洽谈会，组织现场观摩和工作面试等；为白领工人提高职业能力提供培训；为失业者和转职工人扩展培训；运用培训补助金鼓励工人自我开发技能。

（5）促进劳动力供求匹配，与产业部门（经济单位）协作建立“产业就业信息网”；引导求职者自我查询岗位信息；加强对学校毕业生提供信息；在失业者培训期间适当延长失业救济时间；进一步推行“紧急就业开发计划”。

（6）日本还制定了一系列配套的政策措施，如：针对不同地区就业的不同状况制定的地区性就业政策，确保中小企业发展的对策，改进公共就业服务的措施等。

（六）国外就业特点比较

1.不同特点

德国突出保障型就业。德国很早就制定了《失业保险法》，除国家公务员、企业主和个体劳动者外，其他所有在就业年龄内的人口均参加失业保险。英国突出导向型就业。英国就业服务机构遍布全国，失业者可从职业介绍所获得有关工作机会的信息、培训建议、失业救济金及收入保障补助方面的信息，以适应新的工作岗位。法国突出增岗型就业。法国周工作时间减少到35小时，还积极拓展非全日制、临时性工作，以便安置更多失业者。美国突出科技型就业。通过新兴产业，提高就业率。日本突出消化型就业。日本把劳动力就业的重点放在中小企业。政府通过增拨财政预算、降低企业税费、提供优惠贷款等政策，既促进中小企业的发展壮大，又促进就业岗位的增加，抑制失业率上升。

2.相同特点

国外政府在就业领域制度的制定中共同采取以下措施：①政府重视；②重视就业工程的制度建设，实现制度化管理；③重视发挥市场机制的作用；④重视通过调整产业结构增加就业；⑤重视提高失业人员的技术素质；⑥重视消除就业歧视现象。