欧盟委员会

二、欧盟委员会

欧盟委员会，正式名称为“欧洲各大共同体委员会”，是欧盟法律和政策的主要执行机构，在部分领域(如竞争政策领域)也享有广泛的决策权^[44]。欧盟委员会是欧洲一体化合法性的代表者^[45]。与欧盟理事会不同，欧盟委员会的成员及其意志的形成完全不受各成员国的影响。在欧盟管制结构内，欧盟委员会是具有纯粹的“超国家性”特征的管制机构^[46]。

欧盟委员会最早可以追溯至欧洲煤钢共同体的高级公署(也有译为“高级管理局”)。在欧洲煤钢共同体中，高级公署具有较为广泛的职权和较高的政治地位。《罗马条约》签署后，欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体虽然也成立了类似于高级公署的委员会，但由于《罗马条约》加强了理事会的职权而导致委员会的职权和地位有所削弱。《合并条约》后，三大共同体的委员会合并，成立单一的欧洲共同体委员会。1993年《马约》通过后，欧洲共同体委员会被通称为“欧盟委员会”。

在《尼约》生效之前，欧盟委员会根据《欧洲共同体条约》第213条(原第157条)的规定，由20名委员组成。欧盟各成员国所能选派的委员数并不相同:法国、德国、意大利、英国和西班牙五国各可以选派2名委员，而其他成员国只能选派1名委员。《尼约》为欧盟委员会的委员数量设置了一个限额，以降低委员的国家性，而更加突出欧盟委员会的超国家性。根据《尼约》第4条，每个成员国只能向委员会选派一名委员，且当欧盟扩大至27国时，其委员总数也不得超过26名。《里斯本条约》在《尼约》的基础上对欧盟委员会进行了再次改革，2014年后，欧盟委员会委员的总数减少至18名。欧盟委员会设立主席职位，主席是欧盟委员会的政治领导。根据《欧洲共同体条约》第217条和第219条，欧盟委员会主席负责领导委员会的工作，有权决定各个委员的主管业务范围，可以在征得其他委员同意的情况下，要求某一位委员离职^[47]。

欧盟委员会主席和委员的产生方式与主权国家内阁的产生方式极其类似。各成员国在征询欧洲议会的意见后，以共同协议的方式指定其拟任命的欧盟委员会主席的候选人。随后，各成员国与主席候选人进行磋商，指定其准备选派至欧盟委员会的候选人。由此产生的主席候选人和委员候选人一并提交给欧洲议会，经欧洲议会表决同意后即正式上任。根据《尼约》的改革方案，欧盟委员会主席的候选人将不再由各成员国以共同协议的形式决定，而是由“成员国国家元首或者政府首脑层级上”召开的欧盟理事会以特定多数议决提名。在欧洲议会同意该主席候选人提名后，再由欧盟理事会以特定多数议决，通过与主席候选人的共同协议，确定一个根据各成员国提议而形成的委员名单^[48]。《尼约》的改革实质上进一步弱化了各成员国对欧盟委员会的控制，而更加凸现欧盟委员会的超国家性。值得注意的是，虽然各成员国有权自行提名本国在欧盟委员会的委员候选人，但其他国家有权运用否决权否决这一提名，法国和英国都曾运用过该权力^[49]。欧盟委员会委员任期5年，可以连任。

欧盟委员会下设23个总署，各负责一个政策领域或某一方面的事务，通常一个委员负责一个或者几个政策领域，并领导相对应的总署。每个总署设总干事一名，负责本署的具体工作。欧盟委员会委员和其对应总署之间的联系，由欧盟向每位委员提供的私人办公室负责^[50]。根据《合并条约》第17条的规定，欧盟委员会以简单多数的方式进行决策。根据《议事规则》的规定，欧盟委员会的简单多数为13票。在领导方式上，根据《欧洲共同体条约》第219条(原第163条)的规定，欧盟委员会采取集体性原则，委员会必须“以集体名义行动”，每个委员原则上没有任何自行决定权，任何一名委员的一切决定、采取立场及声明均是委员会集体意愿的表达并由整个机构负责^[51]。当然，集体性原则并非没有例外。根据《议事规则》第27条的规定，在集体性原则得到完全遵守的情况下，欧盟委员会可以授权一个或几个委员以委员会的名义并受委员会监督，采取清楚确定的管理和行政措施^[52]。

欧盟委员会享有广泛的职能，主要包括监督职能、提案职能、执行和管理职能以及国际职能等。监督职能是欧盟委员会的首要职能，其核心是监督并保证欧盟各条约、法律和决定得到有效的实施。监督职能具体包括预警权、同意例外(克减)权和惩治违法权等^[53]。提案职能是欧盟委员会最为主要的职能。欧盟委员会是欧盟管制结构中最为主要的立法提案主体。欧盟委员会可以向欧盟理事会提出法律的议案，欧盟理事会仅在全体一致表决时，方可对欧盟委员会的提案进行修改，这一制度被称为“委员会优先”^[54]。当然，欧盟委员会的提议权也是受到限制的。如欧盟理事会、欧洲议会享有所谓“提案的提案权”，即两个机构可以通过提案，迫使欧盟理事会提出相应的提案。此外，在一些特定的领域，欧盟委员会也不是唯一的提案主体。执行和管理职能是欧盟委员会享有的重要职能。根据《欧洲共同体条约》第211条(原第155条)的规定，欧盟委员会有权采取相应措施执行欧盟理事会制定的法律。在竞争法、共同政策的实施、结构基金的操作性管理、商业领域紧急状态的保护措施等方面，欧盟委员会还享有独立的决定权^[55]。欧盟委员会的国际职能主要体现在负责欧盟与其他国际组织和国家的政治性谈判上，同时，欧盟委员会还负责支持欧盟及其各成员国与其他国际组织发展关系。根据《里斯本条约》，欧盟委员会负责外交事务的委员和欧盟“第二支柱”共同外交和安全政策高级代表合并，设立一个名为“欧盟外交和安全政策高级代表”的职位，全面负责欧盟的外交政策，任期为5年。