计算机比对系统

三、计算机比对的法律要件

(一)个人信息计算机比对的概念与范围

个人信息计算机比对(Computer Matching)，是指为了特定的目的，利用计算机程序将两个或两个以上数据库内的个人信息进行比较和鉴别的行为。美国1974年《隐私法》使用的是Computer Matching这一概念，而我国香港资料条例则使用了“核对程序”(Matching Procedure)这一概念。

(二)计算机比对的目标和目的

计算机比对的直接目标是核对信息主体个人信息的正确性，以作为国家机关采取行动时的依据。香港《个人资料(私隐)条例》就计算机比对的目标作了明确的规定，该条例第2条规定，所作比较(不论是全部的还是部分的)是为了产生和核实某些(可即时或于其后任何时间)用做对任何该等资料当事人采取不利行动的资料的;或所作比较产生和核实某些资料，而就该等资料而言可合理地相信将该等资料(即时或于其后任何时间)用做对任何该等资料当事人采取不利行动是切实可行的。

对计算机比对进行立法的基本目的有两个:一是使计算机比对本身合法化;二是设置严格条件规范比对行为，保障信息主体的权利。

政府部门进行计算机比对，事关全民。对政府部门计算机比对进行立法是美国立法史上的一件大事。1988年，美国制定个人信息比对专项法律，法律名称为《计算机比对与隐私法》，该法在承认个人信息计算机比对的合法性的同时，对计算机比对加以严格限制和规范。这部法律后被并入美国保护个人信息与隐私的基本法——1974年《美国隐私法》。

(三)受规范的比对:比对项目^[34]

《美国隐私法》中的比对项目，是指两个或两个以上的个人记录系统之间，或一个记录系统与非联邦记录之间进行的比对。《美国隐私法》规定了两种基本的比对类型:福利比对项目和工资比对项目。福利比对项目，是指政府部门为了执行福利计划而进行的比对项目，包括获得联邦福利计划项目中现金支付与实物援助之申请人、接受人、受益人、参加人及服务提供者资格的成立与确认，以及联邦福利计划项目中的赔偿性支付或过期债务的清偿。行政机关进行福利比对的目的是确保福利计划执行的正确性，以避免欺诈、舞弊和浪费。

工资比对项目是以比较联邦职员名册和工资为对象的比对项目，通过两个或两个以上联邦职员名册或工资自动记录系统之间，或一个联邦职员名册或工资记录系统与非联邦记录之间的比较而进行，这个项目的执行主要是为了落实职员的实际工资情况，以及纳税情况等。

为了最大限度确认计算机比对的合法性，《美国隐私法》规定了以下六种比对，作为例外，可以不适用《美国隐私法》的相关规定。因为，一方面，行政机关进行的所有的计算机比对活动，都会对国民的个人利益产生影响;另一方面，出于强化行政的需要，对所有计算机比对都要求严格适用《美国隐私法》的规定，也并不现实。这六种活动有:

(1)资料统计。政府部门进行计算机比对，仅仅是为了得到宏观的统计资料，而并不对任何可识别个人特征的个人信息进行比对。这种比对，从实质上看，与个人无关，因此不必适用《美国隐私法》关于计算机比对的规定。

(2)研究和统计计划。政府机关为了支持研究工作，或者为了制订合理的统计计划而实施的计算机比对，此种计算机比对可能包括了具有识别个人特征的个人信息的比对，但是因比对所得到的结果，并不作用于个人信息指向的具体人员，也并不作出影响个人利益的决定，因此可以不适用《美国隐私法》关于计算机比对的规定。

(3)获得证据。为执行刑法任务，特定机关在进入到调查特定人员的违法行为之后，为了获得相关证据而进行的计算机比对。在这种情况下，若执行《美国隐私法》的规定，则与任务的执行要求和技术相违背，因此可以不执行《美国隐私法》的规定。

(4)税务稽查。国家税务机关为了查实法律规定的税务信息，追缴税款而进行的计算机比对。

(5)例行公事的比对。此类比对的目的不在于对职员采取不利的行动，而在于例行的行政目的，或者仅限于机关内部掌握的个人信息进行比对，且比对结果，不用于对职员作出不利决定。

(6)联邦利益。为了反间谍的目的，核对准备使用的联邦职员的目的，或者为了核对与联邦签订契约的人的可靠性的目的而进行的计算机比对。

(四)比对的前提:比对协议^[35]

比对协议是进行计算机比对的前提。提供信息的机关称为来源机关(Source Agency)，接收信息的机关称为接收机关(Recipient Agency)，在进行个人信息的计算机比对时，来源机关和接收机关之间必须预先签订一个书面的比对协议。没有比对协议，不得进行计算机比对，行政机关不得对其他机关提供个人信息而参与计算机比对活动。可见，比对协议是计算机比对的前提，是计算机比对的核心问题。比对协议必须包含以下内容:(1)进行比对的目的与法律依据;(2)进行比对项目的理由与预期结果;(3)对需要的个人信息的说明，包括将要使用的个人信息类型，需要的个人信息的大概数目，以及开始与结束的日期等;(4)个别通知。使用过程，实施计算机比对的机关向联邦福利计划中经济援助或现金支付的申请人及受益人、联邦机构的求职人员及现职人员发出个别通知的程序，以及随后依照该行政机关资料统一委员会的指示定期向其发出通知的程序;(5)对比对结果加以核实的程序;(6)比对项目结束后，对项目所需个人信息加以销毁的程序;(7)确保对被比对的记录进行行政、技术与物质保护的程序，以及计算机比对项目的结果。

行政机关不得隐瞒其比对协议。该法还规定，公众有权了解并得到比对协议，以便监督行政机关的计算机比对活动。

(五)比对的监管:信息统一委员会^[36]

每个执行或参与计算机比对项目的行政机关，都必须设立信息统一委员会(Data Integrity Board)，实施监督职能并且在行政机关各个部门之间进行协调，保证该机关的计算机比对工作符合隐私法的要求。信息统一委员会由机关行政首长所任命的高级官员组成，并且应当包括负责实施隐私法的高级官员，并可以设立总监察员，设立总监察员的，总监察员不得兼任信息统一委员会的主席。

信息统一委员会具有以下主要职能:

(1)就书面比对协议进行审查、批准和保存，确保上述活动符合《美国隐私法》和有关法律、法规及指导原则的要求。

(2)对本机关所参与的所有计算机比对项目进行审查，无论该机关是作为来源机关还是接收机关，以确定是否符合有关法律、法规、指导原则及机关所签订的协议的规定，并估算这类匹配项目的成本与收益。

(3)编制一份提交给机关行政首长及预算与管理局(Office ofManagement and Budget，简称OMB)的年度报告，如公众提出请求，可以将这份年度报告公开，年度报告应当说明机关实施匹配项目的活动情况。

(4)为了使接收及提供用于电脑匹配项目的信息达到准确、完整、可信，应当成记录的审查和交换中心。

(5)就《美国隐私法》中实施计算机比对项目的目的，向机关各个部门及职员提供有关解释与指导。

(6)审查机关就计算机比对项目所执行的记录保存与处理政策及实施情况，以确保本法规定得到遵守。

(7)对没有设立计算机比对项目而实施的计算机比对进行审查，并提出报告。

(六)个人权利的救济:正当程序^[37]

计算机比对结果产生后，欲依据该结果对个人采取不利行动前，必须经过独立的查证(Independent Verification)程序，防止对个人造成不必要的侵害。这个程序被成为正当程序。所谓正当程序，是指行政机关在使用计算机比对所获得的信息对个人采取不利的行动之前，必须遵守的程序。这个程序包括以下两个方面的要求:

(1)信息核实。行政机关在计算机比对中获得的信息，不能直接作为采取不利行动的根据。为了加强对个人的保护，任何接收机关、非联邦机关或来源机关都不得由于计算机比对项目所产生的结果为依据，而中断、终止、减少或最终拒绝向该当事人提供联邦福利计划中的经济援助或支付，或者对该当事人采取其他不利的行动。行政机关必须对比对结果加以核实，才能作为其对个人采取行动的根据。

(2)抗辩机会。行政机关根据计算机比对而得到的信息准备对个人采取不利的行动时，必须把行政机关准备采取行动的决定通知个人，并指出个人可以在通知规定的时间内提出抗辩。具体程序为:①行政机关独立核实通过比对得到的信息。②行政机关的信息统一委员会或者来源机关的信息统一委员会，依据管理与预算局局长发布的指令，作出裁定，裁决通过比对得到的信息，仅限于联邦福利计划中由来源机关所支付利益的确认及数额;或者认为有足够的证据证明，来源机关向接收机关提供的信息是准确的。③当事人收到行政机关发出的通知，通知中包括一份机关裁决，并告知当事人可以对裁决提起抗辩。④抗辩机会的小消灭。抗辩期间届满，当事人的抗辩机会消灭。如果在计算机比对中，专门的法律或法规未就抗辩期间作出规定，那么，自行政机关的通知投邮，或以其他方式送达该当事人之日起30日内届满。

看来，在美国，进行计算机比对，并非易事，需要预先成立专门机关——信息委员会，需要双方达成书面协议，需要给予当事人抗辩权，需要一系列的法律程序作保障。