上海世博会在海关通关方面的法制创造

二、上海世博会在海关通关方面的法制创造

除了遵循《海关规章》的相关规定外，中国海关根据举办世博会的实际需要，特别是考虑到便利上海世博会参展者进境物资的状况，进行了一些必要的海关通关制度创造。

这些针对上海世博会进境物资的特殊便利政策集中体现在《通关须知》和《监管通知》等文件中，主要涉及：

（一）给予相关货物进口税收政策优惠

为履行《海关规章》第7条和第8条的规定，根据财关税函〔2005〕22号明确，境外参展者用于世博会的如下三类进口物资可按相关规定免征进口关税和进口环节税：（1）境外参展者进口的用于世博会展览活动、在世博会园区内使用且不流入中国国内市场的宣传品、设计图纸等非贸易性文件；（2）境外参展者在世博会园区内进行展馆建设和布置所必须进口的建筑装饰材料、固定安装设备；（3）境外参展者在世博会园区内举办展示活动所必须进口的民族工艺品、风味食品等。对于上述第（1）类免税货物，财关税函〔2005〕22号明确依照海关规定进行管理，合理数量内免征关税和进口环节增值税。而对于上述第（2）、（3）免税货物，其免税的数量、范围、品种、金额等，则应事先报财政部商有关部门审核确定。

在上述第（2）、（3）类免税货物的申报方式方面，通常的货物免税的申报均是由免税货物的申请主体先与国外供应商签订供货合同，并根据供货合同在货物进口前向财政部提交清单，报财政部审批。待财政部审批后，凭财政部的批件向海关办理货物进口报关手续。为方便参展者办理免税申报手续，财政部和海关总署最终同意采取由上海世博局作为组织者代参展者分批次进行免税货物申报的方式。根据财办关税〔2009〕9号文件的规定，参展者进口的建筑装饰材料和固定安装设备的免税由上海世博局集中分三次汇总报财政部审批；进口的民族工艺品和风味食品集中分两次汇总报财政部审批。为了防止审批期间出现的汇率差问题，财办关税〔2009〕9号文件同时明确，进口货物申请免税的金额直接用进口时的外币金额计算，财政部批复也用外币金额，由此有效解决进口免税货物后续核销时可能出现的由于汇率波动所产生的申请数与批准数不一致的问题。

据统计，截至2010年11月30日，上海世博局共分5个批次为61个境外官方参展者的357批次货物向财政部申请免税进口，货值达人民币2.655亿元。其中，建筑装饰材料和固定安装设备的货值为人民币2.642亿元；民族工艺品和风味食品的货值为0.013亿元。截至2011年3月，上述5个批次的汇总免税申请已全部获得财政部的批复。

需要指出的是，在2006年初发布的署税发〔2006〕3号文件中，海关总署将世博会进口物资的监管方式限定为“一般贸易”（代码0110）、“暂时进出口货物”（代码2600）、“进出境展览品”（代码2700）和“国家和国际组织无偿援助物资”（代码3511）等四类。其中与参展者免税物资对应的为“一般贸易”（代码0110）。然而，上海世博会举办实践远远超过了事先的预想。许多参展者用于展馆建设和布置的建筑装饰材料和固定安装设备系在其本国采购或接受本国企业捐赠后再进境，难以适用“一般贸易”监管方式。根据上海世博会组织和举办实际情况的变化，2009年8月26日发布的《监管通知》拓宽了世博会免税进境物资的监管方式，明确“世博会免税物资可以适用‘其他进出口免费’监管方式办理免税进口手续”。据上海海关统计，上海世博会组织和举办期间，上海海关共接受减免税物资申报442批次，货值达8 374.8万美元，其中“其他进出口免费”监管方式下减免税物资143批次，货值达1397.9万美元。

（二）放宽了暂时进境货物复运出境期限的规定

《海关暂时进出境货物管理办法》第7条第1、2款规定，“暂时进出境货物应当在进出境之日起6个月内复运出境或复运进境”。“因特殊情况需要延长期限的，ATA单证册持证人、非ATA单证册项下暂时进出境货物收发货人应当向主管地海关提出延期申请，经直属海关批准可以延期，延期最多不得超过3次，每次延长期限不超过6个月。延长期限届满应当复运出境、进境或者办理进出口手续”。

上海世博会的举办期间本身长达6个月，许多展览品和其他暂时进境货物需要在上海世博会开幕前进入中国境内进行布展，并在上海世博会闭幕并撤展后方能离开中国。如依照《暂时进出境货物管理办法》的上述规定，将造成大量的世博会参展者暂时进境物资需要在世博会举办期间办理延期手续的情形。为了减少参展者办理延期的不便，《通关须知》将暂时进境的世博物资复运出境的期限延长至12个月，规定“暂时进境的世博会物资应当在首次入境后一年内复运出境。对确需延期复运出境的，经向上海海关申请并获得批准后可以延期出境，但最迟应于2011年5月31日前复运出境”。由此，上海世博会参展者的绝大部分暂时进境物资在中国境内期间免于遭受办理延期手续之累。

需要指出的是，海关总署在延长首次暂时进境期限时设置了两道防线，确保这一优惠措施整体与我国法律现行规定不背离，且不为参展者滥用：其一，《通关须知》为世博暂时进境货物设置了最后的复运出境期限，即2011年5月31日。这一时点是上海世博会所有参展者撤展和拆馆工作完成的最后期限（即2011年4月30日）的一个月后。其二，由于从《通关须知》公布到2011年5月底的总计时间不足两年，因而对世博暂时进境货物的进境总体期限并未突破《海关暂时进出境货物管理办法》第7条所确定的通常24个月。

（三）创新了世博会物资的海关担保方式

1.暂时进境物资的担保

如前所述，ATA单证册下的货物暂时进出境，由国际连环担保体系向海关提供税款担保。对于此外的暂时进境货物，《海关暂时进出境货物管理办法》第8条第2、3款规定，“除另有规定外，非ATA单证册项下暂时进出境货物收发货人应当按照海关要求向主管地海关提交相当于税款的担保金或者海关依法认可的其他担保”。“在海关指定场所或者海关派专人监管的场所举办展览会的，经主管地直属海关批准，可以就参展的展览品免于向海关提交担保”。

表5-2　各类暂时进境货物的海关税款担保要求

对于上海世博会而言，由于上海海关设立了“驻上海世博会园区监管服务中心”，使占上海世博会进境货物价值近90%的展览品可以依照《海关暂时进出境货物管理办法》的规定免交担保。如前所述，上海世博会参展者的进境展览品的价值超过10亿美元，由此可见海关驻上海世博会现场监管为上海世博会组织者和参展者节约了大量的资金。为进一步降低参展者的参展成本，对于非ATA单证册项下除展览品以外暂时进境世博会物资，《通关须知》确立了由组织者提供总担保的模式，即由上海世博局统一向上海海关提交银行保函。依据这一规定，参展者非ATA单证册项下展览品以外的其他暂时进境货物，参展者不用自己提供担保，而是由上海世博会组织者统一提供担保。与此同时，上海世博局为这些货物提供担保的形式为银行保函，而非《海关暂时进出境货物管理办法》通常要求的担保金形式。

除了展览品以外，上海世博会参展者的暂时进境货物还有相当部分是其用于世博会园区内演艺活动的暂时进境设备和其他货物。上海世博会举办的6个月期间，世博会园区总共举办了22 925场次的文化演艺活动。除组织者举办的活动外，来自176个国家、13个国际组织、36个城市和4个企业的1 200余支团队上演的节目多达1 172个。上述文化演艺活动所使用的活动用品，既有中国境内租赁和采购的，也有相当部分暂时进境的货物。文化演艺活动所涉的暂时进境货物有些价值高昂，如全部由组织者提供银行保函，也会造成组织者的巨大财务负担。由此，应上海世博局商请和上海海关请示，海关总署在《关于上海世博会暂时进出境演艺活动用品担保有关事宜的批复》中同意上海海关凭上海世博局出具的保证函为世博会期间在世博园区表演使用的暂时进境演艺用品进行担保，由此大大减轻了组织者为非ATA单证册项下暂时进境货物提供担保的财务负担。需要指出的是，批复中明确此种担保形式（即担保函）的适用具有明确的时间和地域限制，仅限于“世博会期间”“在世博园区内”所组织的文化演艺活动。如暂时进境的文化演艺活动要移出世博园区，应报上海海关批准并应当另外提交相当于进口税款的保证金。

2.免税货物担保

对于参展者享受免税待遇的货物，特别是需要报财政部批准的两类免税货物，由于申报批准时间周期的因素，实践中可能产生货物已抵达主办国的港口，但其免税申请尚未获得财政部批准的情形。由此产生需要凭相关税款担保先行放行货物的问题。

根据《海关进出口货物减免税管理办法》第19条的规定，“有下列情形之一的，减免税申请人可以向海关申请凭税款担保先予办理货物放行手续：……（三）其他经海关总署核准的情况”。《进出口货物减免税管理办法》第22条规定，“税款担保期限不超过6个月，经直属海关关长或其授权人批准可以延期，延期时间自税款担保期限届满之日计算，延长期限不超过6个月”。“特殊情况仍需要延期的，应当经海关总署批准”。

《监管通知》明确了的免税货物审批手续未完成前货物凭税款担保进境的问题，并延长了初次税款担保期限。《监管通知》规定，“正在办理减免税审批手续的世博会免税物资，要求先放行的，应当向海关提交税款担保。初次税款担保期限可以延长为一年。如有特殊情况需要延期的，由世博局向上海海关提出申请，上海海关报海关总署核准”。值得注意的是，《监管通知》未明确为免税货物提供税款担保的主体。换言之，《监管通知》并未像《海关进出口货物减免税管理办法》一样要求税款担保由减免税申请人提供。在上海世博会的实践中，以参展者作为免税主体的免税进口货物，其免税审批手续未完成前的税款担保系由上海世博局以银行保函的形式提供。具体而言，在上海世博局提供的银行保函额度内，海关对符合条件的货物的担保金额在总额内按批次扣减，核销销保后循环使用。

据统计，针对前述上海世博局申报的人民币2.655亿元的申请免税货物，上海世博局共向海关提供税款保函超过5 000万元。

（四）简化暂时进境物资的行政许可程序

根据《海关暂时进出境货物管理办法》第12和13条的规定，货物暂时进出境应当向主管地海关提出申请，提交ATA单证册正本或《货物暂时进/出境申请书》、货物清单以及相关的商业单据。海关批准同意的，应当在ATA单证册上予以签注，或制发《中华人民共和国海关货物暂时进/出境申请批准决定书》。

为了便利上海世博会参展者物资的进出境，特别是为适应世博会开幕前夕和闭幕后货物暂时进出境数量大、时段集中、需求紧迫的情形，《监管通知》明确，暂时进境世博会物资的所有人或其代理人向海关提交世博局出具的《中国2010年上海世博会进境物资证明函》、货物清单等其他相关材料，视为暂时进出境申请；海关能够当场做出行政许可决定的，应当当场作出决定，免于制发行政许可决定书，并及时办理相关手续。

（五）免征世博会物资的滞报金

滞报金（fee for delayed declaration）是海关对未在法定申报期限内向海关申报进口货物的收货人采取的依法加收属经济制裁性的款项。征收滞报金的目的通常是为加强对进出口货物的监督管理，加速口岸疏运，促使进口货物早日投入使用。根据《中华人民共和国海关法》第24条的规定，进口货物的收货人应当自运输工具申报进境之日起14日内，出口货物的发货人除海关特准的外应当在货物运抵海关监管区后、装货的24小时以前，向海关申报。进口货物的收货人超过前款规定期限向海关申报的，由海关征收滞报金。

借鉴海关总署对2008年北京奥运会物资的做法，《监管通知》中明确，“世博会物资统一免征滞报金。世博会物资免滞报金的申请由世博局向上海海关提出。滞报金金额在一百万元以下的，由上海海关核准；超过一百万元（含一百万元）的，由上海海关报海关总署核准”。

据统计，上海世博会期间，海关共办理世博物资的滞报金减免手续358票，免收滞报金人民币133.4万元。

【注释】

[1]在世博会举办期间组织各种文化演艺活动的做法始于1967年的蒙特利尔世博会的“世界联欢节”。加拿大组织者推出了歌剧、芭蕾、戏剧、音乐剧等表演，在新建的世博会剧场里安排了2万场演出，接纳观众1 650万人次。随后举办的世博会纷纷效仿蒙特利尔世博会的做法。据统计，1988年温哥华世博会、1992年塞维利亚世博会、2000年汉诺威世博会和2005年爱知世博会所举办的文化演艺活动的数量分别达到25 000场、30 000场、18 000场和15 000场。2010年上海世博会举办期间，世博会园区内共组织了22 965场次的文化演艺活动，观看各类文化演艺活动的参观者累计超过了3 400万人次。

[2]虽然《一般规章范本》和《参展合同范本》均未设定官方参展者商业活动面积的具体比例，但在近期举办的世博会的实践中，主办国和组织者一般均规定参展者用于商业活动的面积不得超过其展区内全部室内展示面积的20%。

[3]各国海关法一般也都允许在特殊情况下，经批准后可以延长暂时进境期限。

[4]《ATA单证册制度》编委会编著：《ATA单证册制度》，中国财政经济出版社2008年版，第3—4页。

[5]《伊斯坦布尔公约》对《ATA公约》和此前存在的14个特定用途货物公约的共同部分进行总结概括，形成其主约；对《ATA公约》和14个特定用途货物公约进行修改归整，形成附约。目前，《伊斯坦布尔公约》的附约共有13项。根据《伊斯坦布尔公约》第24条的规定，加入《伊斯坦布尔公约》应在签署、批准或加入公约时声明其所接受的附约，并且必须接受附约A（即经修正的《ATA公约》，更名为“关于暂时进境单证的附约（ATA单证册和CPD单证册）”）和至少一项附约。

[6]引自《关于国际展览会参展者进口货物的海关规章》第1条b）项。

[7]《ATA单证册制度》编委会编著：《ATA单证册制度》，中国财政经济出版社2008年版，第4页。

[8]2000年汉诺威世博会的举办时间为2000年6月1日至10月31日。

[9]See Special Regulations No.6 of Expo 2000 Hannover：concerning Conditions of Transportations，Customs Clearance and Handling of Goods，A rticles3，6，7.

[10]日本的海关机构为海关关税局（Customs and Tariff Bureau），直属于日本财政部。

[11]See A rticle 13，Special Regulations No.6 of Expo 2000 Hannover，concerning Conditions of Transportation，Customs Clearance and Handling of Goods，and A rticle 26，Special Regulations No.6 of Zaragoza 2008 International Exposition，Regulations concerning Customs and Logistics Rules.