必要共同诉讼当事人如何参加诉讼

起诉，应以诉状表明当事人、起诉之声明以及诉讼标的及其原因事实提出于行政法院为之（“行政诉讼法”第105条参照）。因此，当事人、诉之声明与诉讼标的（诉讼上请求），分别构成诉之三要素。单一之诉，系指该诉之三要素单一情形，亦即单一之原告对单一之被告，定立单一之诉讼上请求者而言。其中，于当事人有多数情形，如其所提出之诉讼上请求，涉及该多数当事人之共同利益，基于诉讼资料共通等诉讼经济、裁判矛盾之防止、纷争之一次或统一解决或多数当事人间权利保护之要求等因素，而有使其有关争议集中于一个诉讼程序中合并审理（合并辩论、合并裁判）必要者，诉讼制度上遂有为相应设计之必要，以符合制度目的需求。关于此类制度设计，各国未尽一致，且因各个诉讼法中各个相关诉讼制度彼此间关联性之影响，纵为相同规定，其解释适用亦未必须与他国一致。例如，就形成多数当事人诉讼之时点而言，有起诉时之多数当事人诉讼制度，有诉讼系属中之多数当事人制度^〔118〕。就解决多数当事人诉讼之制度设计言，亦有各式各样。例如，承认非法人团体之当事人能力^〔119〕、集团诉讼或团体诉讼^〔120〕、选定当事人（“行政诉讼法”第29条以下）等诉讼担当制度，共同诉讼制度（同法第37条以下）、各种诉讼参加制度（同法第41条以下）、诉之主观变更或追加或反诉制度（同法第111条以下）、关于形式的当事人与实质的当事人分离情形之诉讼停止与承受诉讼制度（同法第179条、第181条、第186条准用“民事诉讼法”第168条参照）以及当事人恒定主义与重复起诉禁止制度（同法第110条、第107条第1项第7款、第115条准用“民事诉讼法”第253条参照）、合并辩论与合并裁判制度（同法第127条、第132条准用“民事诉讼法”第204条），一部终局裁判之容许性（同法第191条）、裁判效力之主观范围（第214条）、上诉、再审或重新审理（同法第284条以下参照）^〔121〕等救济制度设计之差异等，均影响各国多数当事人诉讼制度之实务运作面貌与相关理论。

选定当事人制度，主要系基于诉讼经济观点，对于涉及主要诉讼数据共通之多数当事人诉讼，为简化诉讼，所为之制度设计。最近之发展，则主要针对若干具有高度公共性之案件（多为环境或公害案件，“国土”开发案件，消费者保护或产品责任案件，医生、律师等专门职业人员责任案件等现代型诉讼）中，为衡平原、被两造之诉讼地位或为公共利益之保护目的，而以选定当事人方式（诉讼实施权之授与）实施诉讼。

“行政诉讼法”第29条规定：多数有共同利益之人，得由其中选定一人至五人为全体起诉或被诉（第1项）。诉讼标的对于多数有共同利益之人，必须合一确定而未为前项选定者，行政法院得限期命为选定，逾期未选定者，行政法院得依职权指定之（第2项）。诉讼系属后经选定或指定当事人者，其他当事人脱离诉讼。因此，为简化诉讼，于涉及多数有共同利益之人之案件，本法设有选定当事人与指定当事人制度。

依上开规定，选定当事人之要件为^〔122〕：（1）须有多数共同利益人之存在；（2）须该多数有共同利益之人不属于非法人团体；（3）须就该多数有共同利益人之中选定一人至五人为选定当事人。至于指定当事人之要件：除前述（1）、（2）要件外，尚须（3）诉讼标的之法律关系对于多数有共同利益之人须合一确定；（4）须该多数有共同利益之人未曾选定当事人且经行政法院定期命为选定而逾期未选定；（5）须由行政法院于该多数有共同利益之人中指定之。

该多数有共同利益之人，如属“行政诉讼法”第37条第1项所定之共同诉讼关系人者^〔123〕，固属此所称多数有共同利益之人，即非属该条规定之人，如其主要之攻击或防御方法等诉讼数据共通，亦无禁止其利用选定当事人制度之必要。且选定当事人制度属于任意的诉讼担当之一种，因此选定当事人制度所欲达成之简化诉讼程序之利益，不仅存在于法院亦存于该多数有共同利益之人，如该多数当事人基于处分权主义，以自己责任选定当事人，并使将来裁判效力及于该脱离诉讼之选定人^〔124〕，除非该选定行为违反处分权主义（即当事人对之无处分权）或违背任意诉讼禁止原则（如构成“信托法”第5条第3款所禁止之诉讼信托行为^〔125〕），否则并无禁止该多数有共同利益之人利用选定当事人制度之必要。此点与指定当事人制度，法院之指定当事人权限受有严格限制，以避免过度干预当事人之处分权与程序主体权者，有所不同。亦即，在指定当事人情形，为避免法院过度介入干预多数有共同利益人之诉讼实施权，须于该多数有共同利益之人处于必须“合一确定”关系之“必要共同诉讼人”关系情形，法院基于简化诉讼程序之“必要”，始得指定当事人。因此，所谓“合一确定”解释上应与民事诉讼之概念同，系指该诉讼标的法律关系之裁判，对于该共同利益人须为同胜同败者而言，始不过度侵害当事人之诉讼权^〔126〕。

选定当事人之程序，可于诉讼系属前或系属后为选定，如为指定当事人，则仅能于诉讼系属后指定。其选定当事人者，理论上得为全部选定或为分组选定。选定行为为诉讼行为之一种，故选定人须有诉讼能力，其无诉讼能力者则由其代理人为选定。无论选定当事人或指定当事人，均得于选定或指定后，经由全体当事人之同意或由法院依职权更换或增减之；其经更换或增减者，原被选定或指定之当事人丧失其资格（本法第30条参照）。选定、指定、更换或增减行为，应通知他造当事人（同法第32条），且应以文书证之（同法第34条）。选定当事人因选定、更换或增减等行为不合法，致该被选定人欠缺选定当事人资格或其所为诉讼行为之权限有欠缺^〔127〕者，除不能补正情形外，准用“民事诉讼法”第48条、第49条关于能力、代理权或为诉讼行为所必要之允许有欠缺时补正规定（同法第36条）。

选定或指定当事人为（任意或强制的）诉讼担当之一种，选定当事人或指定当事人，因选定或指定行为而取得诉讼实施权（形式的当事人）。诉讼系属后经选定或指定当事人者，其他当事人即脱离诉讼成为“实质的当事人”。因此，该诉讼须由选定或指定当事人以自己名义为原告或被告，始为适格之当事人；且该诉讼程序之进行，以该选定当事人为断，至于脱离诉讼之其他当事人所生之事由（例如死亡、诉讼标的法律关系移转第三人等），原则对诉讼程序无影响^〔128〕；但就该案件所为裁判之既判力，仍及于该脱离诉讼之其他当事人（本法第214条第2项）。此时，该脱离诉讼之当事人，如就同一事件更行起诉时，则发生更行起诉之一事不再理问题^〔129〕，法院应以裁定驳回其诉（本法第107条第1项第7款）。选定或指定行为，在使选定当事人或指定当事人取得其他当事人之诉讼实施权。在选定当事人情形，因系由选定人以自己责任为选定行为（任意的诉讼担当），理论上选定当事人就该诉讼之实施应有完整之诉讼实施权，但本法因受旧“民事诉讼法”规定之影响，认为选定当事人系为他人实施诉讼，为保护选定人，其诉讼行为宜受有一定限制，故于第33条明定：“被选定人非得全体之同意，不得为舍弃、认诺、撤回或和解。但诉讼标的对于多数有共同利益之各人非必须合一确定，经原选定人之同意，就其诉之一部为撤回或和解者，不在此限。”^〔130〕解释上，本条前段之规定，于指定当事人情形，亦有适用。另被选定或被指定之人有因死亡或其他事由丧失其资格者，他被选定或被指定之人得为全体为诉讼行为（本法第31条）；故除非全体被选定或被指定之人均丧失资格，否则于诉讼无影响。

又选定当事人或指定当事人有二人以上时，其诉讼实施权应共同行使，此时，该选定当事人如系经由全体选定方式产生者，则该诉讼构成固有必要共同诉讼，各选定当事人须一同起诉或被诉；如系经由分组选定方式产生，则各该选定当事人究属普通共同诉讼抑或必要共同诉讼，宜视原各选定人间共同利益关系之性质而定。

“行政诉讼法”第35条规定：以公益为目的之社团法人，于其章程所定目的范围内，由多数有共同利益之社员，就一定之法律关系，授与诉讼实施权者，得为公共利益提起诉讼（第1项）。前项规定于以公益为目的之非法人团体准用之（第2项）。第二项诉讼实施权之授与，应以文书证之（第3项）。第33条（选定当事人为诉讼行为之限制）之规定，于第1项之社团法人或第2项之非法人团体准用之（第4项）。本条规定，依原立法理由说明，谓：因工业发达与科技进步而产生之公害和消费者保护等事件，其受害人有时为数甚多，如全体分别起诉，有违诉讼经济原则，爰撷取德国团体诉讼制度之精神，允许以公益为目的之社团法人，于其章程所定目的范围内，就一定之法律关系，经由多数有共同利益之社员“授与诉讼实施权”，“得为各该社员之利益提起诉讼”。因此，原司法院草案设计，系采“利己的团体诉讼”，惟本条于“立法院”朝野协商时，认为原草案设计与德国团体诉讼原则限于以维护公益为目的之精神有所违背，遂改采“利他的团体诉讼”设计，而将草案条文修改为“得为公共利益提起诉讼”。惟因未将“授与诉讼实施权”相关规定移除（此为利己的团体诉讼之要件），遂使本条规定前后文间产生理论不一致情形。

对此一问题，其后“司法院”于“行政诉讼法部分条文修正草案”已将本条以及类似之第9条规定^〔131〕删除，而将以维护公益为目的之团体诉讼，于同法增订第11条之1与第11条之2，以资解决。亦即规定：“以维护公益为目的之团体，于其章程所订目的范围内，得为公共利益提起诉讼。但以法律有特别规定者为限”（第11条之1）。“公益团体依法律规定有程序参与权，而未适时行使者，就该事件不得提起前条之诉讼。行政行为系基于行政法院裁判为之者，或经行政法院裁判确定者，亦同”（第11条之2第1项）；“公益团体于前项行政程序中，已有陈述意见之机会者，于行政救济程序不得提出未于行政程序提出之主张。但以交付或供其阅览之数据足以形成陈述意见之内容者为限”（同条第2项）；“前条诉讼涉及行政处分而公益团体未受行政处分之送达者，应于知悉或可得知悉行政处分时起六个月内，依法提起诉愿或行政诉讼”（同条第3项）。上开规定，除明确采利他的团体诉讼设计外，虽删除本法第9条之规定，但尚非否定上开团体以外其他人民提起维护公益诉讼之可能性，而系回归本法第2条规定，使立法者依其政策判断于个别法律中分别明定即可。另外，修正草案所称“公益团体”，依其立法理由说明，包括社团或财团，且不限于法人或非法人团体，而使得提起本条团体诉讼之团体范围之条件与资格，回归个别法律自行规定。另外，依本修正草案第11条之1第1项前段反面解释，于公益团体依法律规定有程序参与权者，如其程序参与权受有侵害时，亦得单纯以此为理由，毋须另行主张系争行政行为是否存有实体法上瑕疵，而请求废弃该行为，以恢复行政程序使之继续进行。就此点而论，可认为构成“行政程序法”第174条^〔132〕规定（程序瑕疵不得单独诉求）之例外，且亦构成系争行政行为虽有程序上瑕疵但实体合法情形，仍允许单独以程序瑕疵请求废弃行政行为之明文类型。

上开修正草案条文除修正现行法规定之不当外，并使提起团体诉讼之要件明确，确实为一进步立法设计。然而，现行法设置团体诉讼制度之目的，原在使就一定之公法上争议，涉及有多数当事人，而该多数当事人与对造当事人之地位显然不对等，或有信息高度不对称，或该诉讼之过程或结果涉及高度之公共性或具有扩散波及之效果，或诉讼之实施不宜由其中一人或少数人实施等情形，而使该公益团体得“于一定条件下”，取得诉讼实施权（公益代表人资格），得为公共利益提起诉讼。故本条制度目的，并非单纯在于简化诉讼程序此种诉讼经济要求，其制度重点在于个别法律未规定维护公益诉讼情形^〔133〕，如何经由本条规定选别适当之公益团体并赋与其诉讼实施权，使其得补充个别法律规定之不足。至于如为防止滥诉情形发生，则经由设定选别正当的公益团体资格条件之方式而达成，而非如修正草案限制其于法律别有规定情形始得起诉^〔134〕。简言之，修正草案之修正结果，反而有使团体诉讼之发生限缩适用之反效果。此点，与台湾现行“民事诉讼法”经由扩张选定当事人资格之方式^〔135〕，而承认团体诉讼，其起诉之容许性并不以个别法律有特别规定者为限之情形（即现行民事诉讼制度之设计，扩张承认依消费者保护法提起团体诉讼以外之其他法无明文之团体诉讼类型），显然有别。

当事人、声明、诉讼标的及其原因事实三者，构成诉之三要素。如各要素均为单一，则为单一之诉。而若其中一个以上要素有二以上时，则称复杂诉讼。所谓共同诉讼者，系指在一个诉讼程序中，有多数原告（共同原告）或多数被告（共同被告）之诉讼型态而言。此种原告或被告有多数之情形，系属当事人合并提起之诉，一般称为主观合并之诉，至于涉及合并多数声明或诉讼标的而提起之诉讼，则称为客观合并之诉。在主观合并之诉情形，通常同时构成客观合并之诉。由于提交法院审理之公法上争议，其性质与种类千差万别，该争议可能涉及之法律上利害关系人亦可能为单一或多数，因此，于涉及多数人之情形，是否将该多数人有关之诉讼，以共同诉讼方式集中于一个诉讼程序审理？即须考虑该公法上争议之性质、诉讼制度之目的以及共同诉讼制度之功能等因素，为具体判断。

理论上，如有下列情形，即有使该涉及多数当事人之争议集中于一个诉讼程序审理之必要：例如，（1）该公法上争议所涉及之事实上或法律上争点、证据、攻击或防御方法等诉讼数据有其共通性，为减省法院审理之劳费或避免重复审理（诉讼经济之理由）；（2）如作为诉讼标的法律关系之公法上争议单一，而其涉及多数当事人，或该公法上争议虽非单一，但依行政实体法律规定或诉讼法观点，法院对该多数当事人之裁判，不能矛盾歧异而有作成一致（同胜同败）裁判必要之情形（合一确定必要之理由）；（3）该诉讼之裁判，对于该多数当事人而言，虽未必有同胜同败必要，但构成裁判基础之理由，自理论逻辑或诉讼审理观点，须无矛盾者（合一裁判必要之理由）；（4）公法上争议所涉及之当事人虽属单一，但因诉讼审理过程（利如法院所为事实或法律上争点之认定或证据之取舍等）或法院裁判之结果，第三人权利或法律上利益，可能因而受有影响，如使该第三人亦成为诉讼之当事人，有助于案件争议或事实之厘清，或纷争之一次或统一解决者（纷争之一次或统一解决理由）等，原则均有考虑是否纳入该多数当事人于同一诉讼程序中之必要。为解决上开问题，就现行诉讼制度设计而言，关于（1）、（2）部分，主要有共同诉讼制度，关于（3）部分，有独立当事人参加（或共同诉讼参加、共同诉讼辅助参加）制度，关于（4）部分，则有辅助参加制度。

应注意者，在上述涉及多数当事人情形，虽有利用共同诉讼制度解决纷争之可能，然基于处分权主义或共同诉讼制度与其他相关制度（如诉讼参加、主观的当事人追加或变更、反诉、当事人恒定或当事人继承诉讼主义等）间，其彼此制度目的或制度关联性等因素之影响，实际上未必均须强制其利用共同诉讼方式处理^〔136〕。就此一制度设计与制度运作间之关联性而言，除表现出各国于处理多数当事人问题时，各自制度设计未尽一致外，亦使各国实务运作处理此类问题时，其共同诉讼制度、诉讼参加制度或其他类似处理多数当事人之制度，在实践上可能呈现互相流动、变换或互为影响之动态面貌。因此，在立法论上，如何处理此类涉及多数当事人之诉讼，相当程度属于立法裁量问题。惟无论如何，在处理此类多数当事人问题时，关于现行相关法律条文规定之解释适用或理论建构，原则均考虑该公法上争议之性质、诉讼制度之目的以及共同诉讼制度之功能等因素，为具体判断^〔137〕。

以必要共同诉讼制度之创设为例，此类具有共同诉讼关系之人一旦起诉或被诉，法院就该诉讼标的之法律关系所为审理判断（裁判），如不能对各共同诉讼关系人（无论其是否一并起诉或被诉）发生合一确定之效果，实际上将无法达成诉讼制度目的（例如“行政诉讼法”第1条规定之权利保护或适法性维持目的或民事诉讼之纷争解决目的），并造成司法资源之无谓浪费情形，即有使此类诉讼关系人集中于一个诉讼程序合并审理与合并裁判，或经由扩张裁判效力（如既判力）主观范围等方式，加以解决之必要。因此，在固有必要共同诉讼即经由“当事人适格制度”，强制该共同诉讼关系人须一同起诉或被诉，始能合法提起此类诉讼，否则，该诉讼即以当事人不适格为由予以驳回（消极的合一确定）；反之，在类似必要共同诉讼，虽不强制须一同起诉或被诉，但不问是否一并起诉或被诉，因可经由“判决效力扩张”等方式，以达到制度目的（积极的合一确定）。是以，在考虑于行政诉讼制度应否于准用民事诉讼情形之外，自己创设独自之共同诉讼制度（包括诉讼参加）制度，即有考虑行政诉讼之特质，在处理此类多数当事人诉讼时，有无特殊之处，妥为斟酌之必要^〔138〕。

例如，在撤销诉愿或撤销诉讼，基于行政处分存续力与撤销判决形成力之作用，原告无论胜（形成力发挥作用）败（存续力发挥作用），其争议之法律关系在多数当事人间均发生合一确定效果，故有无承认固有必要共同诉讼制度，以强制不服该行政处分之多数当事人须作为固有必要共同诉愿人或原告一同诉愿或起诉，即有疑义。又在涉及第三人效力之处分情形，因“行政诉讼法”明定诉讼种类之同时，并明定撤销诉讼与课予义务诉讼“被告适格（采原处分机关主义）”^〔139〕之结果，此类诉讼原、被两造既欠缺互换性且人民并无作为被告之可能（此时行政机关与第三人无法作为共同诉讼被告），则裁判结果于原告、行政机关与第三人间须合一确定时，该第三人即无法使之成为原告与被告，基于原告与第三人在诉讼上之听审请求权要求，制度上即有以其他方式（如本法第41条、第42条之诉讼参加）使其能进入诉讼，以合一解决必要。另于行政诉讼虽与民事诉讼同，均采处分权主义，制度上无法阻止多数当事人提起共同诉讼或单独提起有合一确定必要之诉讼（类似必要共同诉讼），则在共同提起情形，因各该多数人均成为形式的当事人，故使其均受判决效力拘束者固有其程序上正当性^〔140〕；然于仅一部当事人提起情形，则如何兼顾其他未一并起诉或被诉当事人之法律上听审请求权，此点亦有在制度上作适当调整之必要^〔141〕。就上述问题而言，由于各国法制未尽一致，本法除仿照民事诉讼设有共同诉讼制度外，并参酌德、日法制，引进行政诉讼独自之诉讼参加制度，而构成台湾独特之多数当事人诉讼制度。

如前所述，是否使涉及多数当事人之诉讼，集中于一个诉讼程序审理，应考虑该公法上争议之性质、诉讼制度之目的以及共同诉讼制度之功能等因素，为具体判断，原无法为统一规定。然本法仿民事诉讼之例，于第37条将共同诉讼之典型要件（主观要件），予以例示规定，使能有所依循。又因共同诉讼通常同时构成客观合并之诉，故有关诉之客观合并要件，亦为共同诉讼之要件。

“行政诉讼法”第37条第1项规定：二人以上于左列各款情形，得为共同诉讼人，一同起诉或一同被诉：（1）为诉讼标的^〔142〕之行政处分系二以上机关共同为之者。（2）为诉讼标的之权利、义务或法律上利益，为其所共同者。（3）为诉讼标的之权利、义务或法律上利益，于事实上或法律上有同一或同种类之原因^〔143〕者。兹说明如下：

（1）共同处分

指系争行政处分为二以上行政机关所共同作成者而言。依“诉愿法”第13条前段规定：原行政处分机关之认定，以实施行政处分时之名义为准。因此，所称共同处分，系指该行政处分系以二以上行政机关名义作成者始属之。如为书面处分，则指该书面所记载之处分机关有二以上者而言^〔144〕。

台湾行政实务上处分名义以二以上机关为之者几未曾见，学者虽有认为如依个别行政法规规定，某一行政处分之作成须由主管机关“会同”他业务主管机关办理情形^〔145〕，如该二以上机关以共同名义作成处分者，固为共同处分，然实际上，纵使相关法规明定应会同办理，仍少见有以共同名义作成处分情形^{〔146〕〔147〕}。又如依处分根据法规虽明定就某一事务应由二以上机关应会同办理，但依法规规定意旨，仅要求主管机关于作成处分前，须先征询他机关意见、先与他机关会商、先取得他机关之核准或同意，再由主管机关以自己名义独自作成处分者，此仅为经他机关协力之行政处分，仍非所称共同处分。台湾行政法规中类似之规定，绝大多数均属此类须经他机关协力之行政处分。

目前行政法院实务，关于二以上学校所联合成立之教师甄选介聘委员会，就教师甄选结果以该委员会名义所为录取与否之决定，认为系属各该学校所共同作成之行政处分，此似为唯一承认共同行政处分之例^〔148〕。至于早期由学界^〔149〕与实务^〔150〕界所发展承认之“多阶段处分”概念，例如依《限制欠税人或欠税营利事业负责人出境实施办法》，由“财政部”或所属之“国税局”通知“内政部入出境管理局”，要求限制该欠税人出境，“境管局”其后所作成之限制出境处分系以上开欠税通知函为依据，此即属于多阶段处分。此一多阶段处分概念，在现行行政诉讼之诉讼类型已有扩张情形下，理论上已无承认实益（后详）姑且不论，但由于前阶段之行为与后阶段之行为分由不同行政机关作成，因此，仍非所谓“共同处分”。

（2）权义共同

为诉讼标的之权利、义务或法律上利益，为二以上人所共同享有或共同负担者，该多数人构成共同诉讼人关系，得一同起诉或一同被诉。因此，于某一权利、义务或法律上利益，为多数人所共有，或该权义性质上为连带债权、连带债务、不可分债权或不可分债务，或某一权利之行使须由多数人共同^〔151〕。或分别^〔152〕为之者，均属之。

（3）原因同一

为诉讼标的之权利、义务或法律上利益，其发生、变更或消灭，有事实上或法律上有同一之原因者，该多数人亦为构成共同诉讼人关系，得一同起诉或一同被诉。关于行政诉讼上之共同诉讼，多数属于本项及次项情形之共同诉讼。其中，属于事实上原因同一者：例如，某宗遗产税纳税义务人之继承人有多数，或某宗赠与税纳税义务人之受赠人有多数情形，属之。属于法律上原因同一者：例如，一般处分（解散处分、土地征收公告、土地重划之公告）所涉及之多数当事人；或违章共有建筑物拆除处分所涉及之多数共有人；或多数人共同申请同一权利（如申请商标、专利等无体财产权或某一建筑执照）遭拒绝情形等，属之。

（4）原因同种

为诉讼标的之权利、义务或法律上利益，性质上为同种类^〔153〕，且其发生、变更或消灭，有事实上或法律上同种类之原因者，得作为共同诉讼人。其中，属于事实上原因同种类者：例如，依“行政罚法^〔154〕”第15条第1项规定，对法人科处行政罚情形，亦一并处罚实际行为之法人代表人或其他有代表权之人者；就某一年度所得税案件中，因扣缴义务人未依法对其所属多数员工办理扣缴该年度所得税，而受补税处分等情形，属之。属于法律上原因同种类者：例如，就某一征收案因未依征收计划使用，不同土地被征收之多数所有人依法请求依原征收价格买回土地；多数人请求核发某祭祀公业派下证明遭拒绝；就某次风灾之多数受害人请求灾害补助等情形，属之。

共同诉讼之当事人既有多数，其通常亦含有多数请求之合并，而构成诉之客观合并，故亦应具备诉之客观合并要件。依“行政诉讼法”第115条准用“民事诉讼法”第248条规定，共同诉讼之数宗诉讼，除定有专属管辖者外，得向其中一诉讼有管辖权之法院合并提起之；但不得行同种诉讼程序者，不在此限。因此，共同诉讼之客观要件包括：

（1）行政法院须就各诉有管辖权

受诉行政法院就共同诉讼之各诉，须均有审判权与管辖权，且该行政法院至少就其中一诉须有土地管辖权，但各诉依“行政诉讼法”第18条准用民事诉讼法第6条、第15条及第17条结果，有共同管辖法院者，由该法院管辖^〔155〕。又于各诉中，涉及专属管辖者，如该专属管辖法院为受诉法院且符合上开规定时，亦得由该专属管辖法院管辖。惟如系依“行政诉讼法”第37条第1项第3款同种类之事实上或法律上原因行共同诉讼者，基于保护被告利益，应以被告之住居所、公务所、机关、主事务所或主营业所所在地在同一行政法院管辖区域内者为限（同条第2项），始得提起^〔156〕。

（2）数诉须许行同种诉讼程序

共同诉讼所合并之数诉，如无法行同种诉讼程序者（例如第一审诉讼程序与上诉审诉讼程序、或通常诉讼程序与再审或重新审理诉讼程序），如合并审理，将抵触各该程序设计之制度目的与价值，故应不得合并提起。但于本法第229条规定简易诉讼，其诉讼程序目的在于程序之简化与诉讼经济，与共同诉讼有相同制度目的，故简易诉讼程序与行通常诉讼程序之诉讼，合并依通常诉讼程序审理，并无不可^〔157〕。

（3）数诉须均具备各自诉讼种类之合法要件

不同于民事诉讼，“行政诉讼法”就各种诉讼类型分别明定其合法要件，因此，共同诉讼所合并之数诉，解释上亦应具备各诉所适用诉讼类型之合法要件^〔158〕。

台湾“行政诉讼法”关于共同诉讼制度之设计，因受民事诉讼制度之影响，主要系考虑诉讼经济与合一确定裁判必要此二项因素。其中，单纯考虑诉讼经济而使涉及多数当事人之诉讼，合并于一个诉讼程序中审理者，称“普通共同诉讼”（基于诉讼共同之共同诉讼）；如系因该涉及多数当事人之裁判有合一确定必要，所提起之共同诉讼，称“必要共同诉讼”（基于合一确定必要之共同诉讼）。在必要共同诉讼中，如该多数当事人须一同起诉或一同被诉其当事人始为适格者，又称“固有必要共同诉讼”（实体法的必要共同诉讼）；如该多数当事人本可分别起诉或被诉，但一旦其成为共同原告或被告时，法院对该诉讼之裁判有合一确定必要者，则称“类似必要共同诉讼”（诉讼法的必要共同诉讼）。

应注意者，在普通共同诉讼情形，法院裁判之既判力，并不及于该未成为共同诉讼当事人之人。于必要共同诉讼情形，固有必要共同诉讼因直接涉及当事人适格问题，通常情形如其全体未一同起诉或被诉，如其情形无法补正或经命补正仍不补正者，法院应驳回其诉；如法院未发觉该固有必要共同诉讼未一同起诉或一同被诉，而对部分当事人做成裁判者，该裁判除可经由上诉或再审救济^〔159〕外，其裁判如已确定者，原则亦为无效裁判。因此，固有必要共同诉讼之真正问题并不在于裁判效力能否及于该全体诉讼当事人，而在于强制该多数当事人须一同起诉或被诉之结果，如因非可归责于共同诉讼人之原因，致该多数当事人无法一同起诉^〔160〕或被诉^〔161〕时，应于诉讼制度上如何解决，始不致过度限制人民宪法所保障之诉讼权？对此，“民事诉讼法”于2003年2月7日修正时，于第56条之1增订必要共同诉讼原告强制追加制度^〔162〕，以资解决。反之，在行政诉讼情形，如前所述，因其固有必要共同诉讼之当事人适格^〔163〕问题有其特殊性，制度设计上乃有必要以诉讼参加等方式，修正固有必要共同诉讼对当事人适格要求之严格性。

反之，在类似必要共同诉讼，因不涉及当事人适格问题，故法院纵使仅对该成为原告或被告之一部共同诉讼人作成裁判，原则亦不发生违法裁判问题；然因类似必要共同诉讼当事人间，因其裁判有合一确定必要，法院裁判之既判力，往往亦及于该未一同起诉或被诉之其他共同诉讼人，而使类似必要共同诉讼人彼此间，实际上发生相当于诉讼担当之效果，或于认为裁判效力不应扩及其他未一同起诉或被诉之共同诉讼人者，则可能发生多数诉讼被分别提起，而产生诉讼不经济问题且亦不利于对造当事人等问题。因此，类似必要共同诉讼之问题，并非在于该多数当事人已一同起诉或被诉情形，而在其未一同起诉或被诉时，为使裁判效力扩张于该未一同起诉或被诉之共同诉讼人，其正当性基础为何？或于裁判效力不扩张情形，如何保障该共同诉讼之当事人之程序利益，使其不致因须分别起诉或被诉而受有不利益？此外，行政法律关系除重视法治主义之要求外，并强调法律关系之安定性与公益性，因此，行政诉讼之审理与裁判，除要求公平与公正外，并应力求客观的真实（职权探知主义）与争议之一次或统一解决，此点与既判力相对性原则间存有相当紧张关系。是以在类似必要共同诉讼中，虽各共同诉讼人均有独立诉讼实施权而可自由决定是否起诉，但基于法律关系之安定与公益要求，亦有将此类未一同起诉或被诉之共同诉讼人，引入诉讼程序（作为准共同诉讼当事人），使受裁判效力拘束之必要。因此，行政诉讼关于类似必要共同诉讼制度之设计，与固有必要共同诉讼情形同，均与后述诉讼参加制度具有密切关联。

共同诉讼主观要件，属于责问事项，如他造当事人责问^〔164〕，经法院职权调查结果发现有欠缺，如各诉仍具备诉之合法要件，法院即应就各诉命为分别辩论及判决^〔165〕。但于固有必要共同诉讼情形，因该多数当事人如未一同起诉或被诉，将发生当事人不适格之结果，因此，此一要件之存否，则属法院职权调查事项。至于共同诉讼客观要件，涉及公益，属于职权调查事项，调查结果，如认为不具备该要件时，该诉并非全部不合法，而系与分别提起之数诉无异，法院应分别审理。共同诉讼之审理，原则应为合并辩论与合并裁判，但法院认为必要时（通常为普通共同诉讼情形），仍得命为分别辩论或为一部终局判决^〔166〕。

于共同诉讼情形，因其具有不同之诉讼经济、裁判矛盾之防止、纷争一次或统一解决之目的等制度目的，且各共同诉讼人间之利害冲突状况未尽相同。则于各该共同诉讼人均作为原告或被告，而集中于一个诉讼程序进行审理时，若仍如单一之诉情形，使各共同诉讼人分别享有完整之诉讼实施权，有时反不利于共同诉讼之审理与制度目的之达成。因此，应如何安排共同诉讼人间其彼此关系问题，即须依其共同诉讼之类型（共同利益状况），设若干因应调整之设计^〔167〕。

普通共同诉讼实际上为各别独立之数诉合并，且有关争议亦以相对解决为原则。亦即，普通共同诉讼制度目的主要在于诉讼经济与裁判矛盾之防止，借由使在事实上或法律上存有一定关联性之事件，得集中于一个诉讼程序，以减省重复审理之劳费并避免裁判之矛盾，而毋须如同必要共同诉讼般，强调裁判内容之法律关系对于各共同诉讼人须一致而不得歧异（合一确定）。因此，基于对当事人诉讼上听审请求权之保障，宜使普通共同诉讼人仍原则保有完整之诉讼实施权，仅于诉讼经济与裁判矛盾防止之必要程度内，予以一定限制。亦即，普通共同诉讼人间之关系如下：

（1）共同诉讼人独立原则

“行政诉讼法”第38条规定：共同诉讼中，一人之行为或他造对于共同诉讼人中一人之行为及关于某一人所生之事项，除别有规定外，其利害关系不及于他共同诉讼人。此为共同诉讼人独立原则。亦即，普通共同诉讼人彼此之间或在与他造当事人之关系上，由于各自对于诉讼标的实体法律关系之权利或法律上利益，有独立之管理权或处分权，故其在诉讼上亦有互相独立之诉讼实施权，既不受他共同诉讼人行为之干涉亦毋须他造之协助（辅助），而能完全本于自己责任实施诉讼。

共同诉讼人独立原则之内容，主要包括：

①共同诉讼人一人之行为或他造对于共同诉讼人一人所为之行为，于他共同诉讼人无影响。亦即，各共同诉讼人得不顾他共同诉讼人之利害，独立选任诉讼代理人（“行政诉讼法”第49条），舍弃、认诺（同法第202条），撤回起诉（同法第114条），和解（同法第219条），上诉（同法第238条）或舍弃上诉（同法第240条）或撤回上诉（同法第263准用第114条）等诉讼行为，且其所为诉讼行为之效力，均不及于他共同诉讼人。同理，他造对于各共同诉讼人所为上述行为，亦得分别独立为之，毋须同一。此外，因各共同诉讼人彼此间地位相互独立，理论上，一共同诉讼人得为他共同诉讼人之代理人或参加他共同诉讼人之诉讼，且亦得作为他共同诉讼人之证人。

②共同诉讼人一人所生之事项，其利害不及于他共同诉讼人。例如，共同诉讼人一人所生诉讼停止事由，仅使该人有关诉讼程序停止，不影响他共同诉讼人诉讼。又关于诉讼要件之存否，各共同诉讼人亦各自独立判断，其上诉期间亦分别独立进行。此外，各共同诉讼人如有迟误期日等诉讼懈怠行为，于他共同诉讼人亦无影响。但各共同诉讼人各有续行诉讼之权（同法第40条第1项），各共同诉讼人得不顾他共同诉讼人，申请续行诉讼。此时，如诉讼程序因全体共同诉讼人迟误言词辩论期日而发生诉讼程序之拟制停止时^〔168〕，共同诉讼一人申请续行诉讼，其阻止诉或上诉之拟制撤回之效果，为他共同诉讼人利益，例外及于全体共同诉讼人^〔169〕。

（2）共同诉讼人独立原则之界限

①职权探知与自由心证主义下之全辩论意旨。民事诉讼在辩论主义下，当事人未主张之事实，法院不得采为裁判之基础（第一命题）；当事人自认之事实，法院不得为相反之认定（第二命题）；当事人未提出或申请调查之证据，法院不得斟酌或依职权调查（第三命题）^〔170〕。因此，法院于审理普通共同诉讼时，基于共同诉讼人独立原则，当事人有独立而完整之诉讼实施权，共同诉讼人一人或他造对共同诉讼人一人所主张或自认之事实或其提出之证据，依辩论主义，仅能作为该共同诉讼人有关诉讼之裁判基础，他共同诉讼人或其相对人如未援用，即不得作为他共同诉讼人有关诉讼之判决基础，否则即构成违法裁判。

惟共同诉讼既然集中于一个诉讼程序审理，基于诉讼经济及裁判矛盾防止之要求，有关其准备程序、调查证据及言词辩论，通常均由全体当事人于共通期日进行，其诉讼记录（如笔录）亦一体作成，且实际上各共同诉讼人彼此间多有共通之攻击或防御方法或（事实上或法律上）争点，故法院对普通共同诉讼所为事实认定与裁判，法律上虽不禁止其发生歧异，但因由同一法院以一个诉讼程序合并辩论与裁判之结果，使法院之心证难以割裂，而“事实上”统一认定事实、取舍证据，并将全部共同诉讼人所为攻击防御方法等诉讼数据作为“全辩论意旨”，据以作成裁判。此种在共同诉讼程序中，因法院自由心证之运用，而使辩论主义适用范围受有一定限制之现象，称为“共同诉讼人间之主张共通原则与证据共通原则^〔171〕”，而与“对立当事人间之主张共通原则与证据共通原则^〔172〕”不同。

反之，于行政诉讼情形，除适用辩论主义之共同诉讼案件外，系采职权探知主义^〔173〕（本法第125条第1项、第133条、第134条）。因此，普通共同诉讼人之关系问题，理论上并不发生上述应否实行“主张共通原则”或“证据共通原则”之问题^〔174〕。换言之，行政诉讼所欲发现之真实，原则为客观的真实，此与民事诉讼之相对真实不同，且于依法行政原则下，行政诉讼多涉及公益，当事人纵有发现真实之协力负担（或义务）以及客观的举证负担（责任），亦与辩论主义下当事人所负之事实主张责任与证据提出责任有所差异。行政法院认定事实与调查证据，不仅不受当事人所主张事实或声明证据之拘束，就共同诉讼人一人所主张之事实或声明之证据，纵使他共同诉讼人未为主张或声明，于确保该共同诉讼人法律听审请求权，经适当而完全之辩论后，法院亦得将该诉讼资料或调查证据之结果，纳入作为裁判之基础。因此，于行政诉讼，虽亦承认普通共同诉讼人独立原则之界限，但此并非基于普通共同诉讼之制度目的（诉讼经济与裁判矛盾之防止）考虑，且与辩论主义无直接关联，而系因行政诉讼之审理程序采职权探知主义之当然结果，还请留意。

②共同诉讼人间之衡平：诉讼费用分担。目前台湾行政诉讼已改采征收诉讼费用，其包括裁判费及其他进行诉讼之必要费用（本法第98条第1项）^〔175〕，并采预纳制（同草案第100条）与诉讼费用担保（同草案第104条）之规定。于普通共同诉讼，既然集中于一个诉讼程序审理，其所生诉讼费用自应共同负担为原则，此一共同负担之比例，并应考虑共同诉讼人间之衡平观点。亦即，本法第104条准用“民事诉讼法”第85条规定，共同诉讼人，按其人数平均分担诉讼费用。但共同诉讼人于诉讼之利害关系显有差异者，行政法院得酌量其利害关系之比例，命分别负担（第1项）。共同诉讼人因连带或不可分之债败诉者，应连带负担诉讼费用（第2项）。共同诉讼人中有专为自己之利益而为诉讼行为者，因此所生之费用，应由该当事人负担。

必要共同诉讼，法院就该诉讼标的法律关系须为合并审理与裁判，且裁判之内容，对各该共同诉讼人须为一致不得歧异。因此，为使裁判达成合一确定要求，必要共同诉讼人其彼此间诉讼行为，即不宜完全贯彻共同诉讼人独立原则，而有使各共同诉讼人间之诉讼数据与程序进行保持一定程度之统一性必要^〔176〕。对此，“行政诉讼法”第39条规定：诉讼标的对于共同诉讼之各人，必须合一确定者，适用下列各款之规定：一、共同诉讼人一人之行为有利益于共同诉讼人者，其效力及于全体；不利益者，对于全体不生效力。二、他造对于共同诉讼人一人之行为，其效力及于全体。三、共同诉讼人中之一人，生有诉讼当然停止或裁定停止之原因者，其当然停止或裁定停止之效力及于全体。兹进一步说明如下：

（1）共同诉讼人之诉讼行为效力

必要共同诉讼人间之行为（包括作为与不作为）一致者，不问是否有利或不利于共同诉讼人，法院自应依该一致之诉讼行为为裁判之基础；但如其行为不一致者，本法以该行为对各共同诉讼人是否有利益为判断标准，决定应以何人之诉讼行为为裁判基础。亦即，共同诉讼人之一人行为对全体有利益者，其效力及于全体；不利益者，对全体（包括实施该行为之共同诉讼人）不生效力。至于某一诉讼行为对他共同诉讼人有利与否，系采形式标准判断。例如，共同诉讼人一人所为有利之声明、有利事实之陈述，或为证明该有利事实而提出之证据、对他造请求之争执或否认、因争执或否认而主张之事实或提出之抗辩或反证、上诉、申请回复原状、申请续行诉讼等行为，均属有利行为，而对共同诉讼人全体发生效力。反之，如共同诉讼人一人所为之舍弃、认诺、自认、舍弃上诉、诉或上诉之撤回，或和解，原则可认系不利行为，故对共同诉讼人全体不生效力。惟于类似必要共同诉讼情形，因不以共同诉讼人一同起诉或被诉为必要，故共同诉讼人一人所为诉之撤回，解释上并不影响他共同诉讼人之诉讼，故无禁止其发生撤回效力之必要。

（2）他造对共同诉讼人之诉讼行为效力

他造对于共同诉讼人一人之行为，不问是否有利或不利，其效力原则及于共同诉讼人全体。此时，他造对之为诉讼行为之人，亦即该受领他造诉讼行为之共同诉讼人，与未于期日出席实施诉讼之他共同诉讼人间，发生类似拟制代理之效果。又于诉之撤回情形，他造对于类似必要共同被告一人所为撤回，不影响他造对其他共同被告之诉讼，法院应就未撤回部分为审理裁判；反之，他造对固有必要共同被告一人所为撤回，因使诉讼发生被告不适格之效果，此时法院应驳回原告之诉。但应注意者，法院对共同诉讼人之行为，并非他造之诉讼行为，因此关于期日之通知、送达等行为，仍应对全体共同诉讼人各别为之。

（3）诉讼程序之进行：诉讼共同原则

于一般情形（含普通共同诉讼），依“行政诉讼法”第127条^〔177〕、第132条准用“民事诉讼法”第204条^〔178〕规定，虽得分别情形裁量决定应否合并辩论与裁判。然于必要共同诉讼情形，无论为固有必要共同诉讼或类似必要共同诉讼，一旦多数当事人成为必要共同诉讼原告或被告，因其裁判必须合一确定，故其诉讼程序原则须合并辩论与裁判，不得分别辩论或分别裁判或为一部判决，否则裁判即属违背法令^〔179〕。因此，法院于指定期日时，应通知各共同诉讼人到场（本法第40条第2项）。法院就共同诉讼所为裁判，为一个全部判决，其中共同诉讼人一人之上诉，原则发生全部上诉（上诉不可分原则）与移审之效果，并遮断裁判之确定。又如法院错误就一部为判决者，应将全体视为一个全部判决，该非判决相对人之他共同诉讼人，解释上亦得上诉。

基于必要共同诉讼之诉讼共同要求，共同诉讼人中之一人，生有诉讼当然停止或裁定停止之原因者，其当然停止或裁定停止之效力及于全体（本法第39条第3款）。

不论为普通共同诉讼或必要共同诉讼，各共同诉讼人各有续行诉讼之权（本法第41条第1项）。所称“各有续行诉讼之权”，指各共同诉讼人，得不顾他共同诉讼人，以自己意思决定诉讼之进行。法院因此而有指定期日之必要者，原则仍应通知各共同诉讼人到场（同条第2项）。