澳门特区“阳光政府”的涵义

据《澳门日报》报道，“阳光政府”可能是以崔世安为首的新一届澳门特区政府用得最多的名词。但澳门中华青年协会于3月份开展了有关“阳光政府”的调查研究，以了解居民对“阳光政府”的意见。结果显示最后收回有效问卷996份里，有超过60％居民不明白“阳光政府”这个概念的含意，反映居民虽然支持“阳光政府”的实施，但其实质工作是什么，或应如何去做，都还是未了解。特区政府与广大居民对打造“阳光政府”的认识落差较大。因此，特区政府应加强对建设“阳光政府”的宣传，使之深入人心。本文拟从简要介绍“阳光下的政府”的来历入手，着重探讨澳门特区构建“阳光政府”的历史背景、含意（创意）、初期运转情况，最后指出现实“阳光政府”与公众参与的密切关系。这对于人们加深“阳光政府”的理解也许会有些帮助或启迪。

自从世界上出现了政府，其工作就与信息的上传下达紧密相关。政府是国家或社会的管理者与服务者，这两个基本职能的发挥都离不开信息的流动。随着世界市场经济的不断深化与信息技术的迅猛发展，信息资源已成为近现代社会最重要的资源之一。而政府不仅是社会信息资源的最大拥有者，更是信息资源的最大使用者。因此，政府应当在信息资源开发利用方面先行一步，不仅政府内部需要信息交流，也需要让社会公众及时了解政府信息，以利提高工作效率，推进社会进步。

就信息公开角度而言，“阳光下的政府”的最初来历可追溯到18世纪中叶。1766年，瑞典制定了《出版自由法》，规定该国公民有出版的自由、阅览政府公共文书的权利。这是世界上最早出现的与信息自由相关的法律，也就是政府信息必须公开、透明的法律。1949年，瑞典国会通过了新的《出版自由法》，后来又于1991年制定了《表达自由法》。这两部法律被认为是《瑞典宪法》不可分割的组成部分。在这些法律中虽然都没有出现“阳光下的政府”的字样，但却体现了政府信息要公开、政府自身管理工作要透明的“阳光”精神。

美国是世界上对政府信息公开制度的发展影响最为深远的国家。早在1909年，美国佛罗里达州就颁布了名为《政府文件法》的法案，该法案规定除特殊的法律豁免之外，政府在行政业务中所产生或接受的任何文件，都应该能够被获取以接受公众监督。1967年，弗罗里达州《阳光下的政府法案》开始实施，该法案明确了公民有获取大部分政府机构会议文件的权利。同年，美国总统签署了《信息自由法》，依据该法规定，除涉及国家安全、公民隐私、商业秘密等豁免提供的9项信息外，所有的政府信息均应向社会公开。

1976年美国第93届国会，参众两院通过了一个名为“Governmentinthe Sunshine Actof 1976”的法案，即《阳光下的政府法案》。这是一部规定美国合议制行政机关会议必须公开的重要法律。[1]该法第2条明确规定：“兹宣告美国的政策如下：公众有权取得关于联邦政府制作决定过程的最充分的可以使用的情报。本法的目的是：向公众提供此种情报，同时保护个人的各项权利和政府履行其责任的能力。”依据该法，除符合规定的豁免公开举行会议的10种情况（如涉及国防或外交秘密，涉及国家贸易或商业情报机密，属于国家机构的内部人事规则等）外，合议制行政机关举行的每次会议，包括其中的每部分都必须公开，公众可以观察会议的进程、取得会议的文件和信息。可见，20世纪中叶，美国“阳光下的政府”的含意仍然是指“透明的政府”和“信息公开的政府”。

此后，不少国家都效仿美国制定了各种各样的《阳光下的政府法案》。例如，1978年法国制定了《行政文书使用法》，同年加拿大通过了《信息获取法》；1982年澳大利亚实施了《联邦信息自由法》；1987年奥地利制定了《联邦行政机关信息公开法》；1991年日本发表《行政信息公开标准》；1994年德国制定了《环境信息法》；1996年韩国颁布了《公共机构信息公开法》；1999年英国公布《信息自由法草案》，2005年正式实施等。

由于历史原因，中国政府信息公开制度建立得相对较晚。在中国内地从2008年5月1日起才开始正式实施《政府信息公布条例》。这对于提高政府工作的透明度，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，推动政府信息公开工作具有重要的指导意义。

（一）澳门“阳光政府”提出的历史背景

澳门特区第三任行政长官崔世安从竞选到上任以来，曾经多次在不同场合公开强调要“传承创新，共建和谐社会”，构建“阳光政府”等，其中三次讲话更令市民和社会各界印象深刻。2009年11月24日，崔世安在公布特区政府新班子时表示，他将在特区政府过往10年成就的基础上，传承创新，实践参选承诺，履行使命。崔世安称，加强廉政建设，推行“阳光政府”将是新一届特区政府的工作重点。未来政府还要加强科学决策，重点研究如何听取广大市民的意见，令政府的工作能以澳门整体利益为依归。2010新年伊始，行政长官崔世安发表元旦献词表示，2010年是特区第三届政府施政的开局之年，本届政府一定以高度的承担感和责任感，坚定兑现自身的承诺：实行有理据、能验证、可调整的科学决策；全面推进廉政建设，建设阳光政府。协同其他众多范畴的施政，在“澳人治澳”的历程中，实现传承与创新，并以“以民为本”为终极依归。2010年3月16日，行政长官崔世安在《2010年财政年度施政报告》（以下简称首份《施政报告》）中更明确指出：“在新的历史阶段，特区政府尤其强调‘阳光政府’和‘科学决策’这两大理念，明确地将自身建设列入政府的施政的首要范畴之一”，“决心打造一个廉洁的、具充分透明度的‘阳光政府’”。并提出一系列应采取的相关措施。

行政长官崔世安为何如此重视打造“阳光政府”？笔者认为，这不是他个人的认识或爱好问题，而是社会发展到一定阶段客观需求的必然反应以及人们的期盼与诉求。具体而言，他提出“阳光政府”的历史背景可从三个方面分析。

1．提高政府公共管治能力的需要

如前所说，自从1976年美国实施《阳光下的政府法案》以来，许多国家都把不断增强施政透明作为提高政府公共管治能力的重要举措。因为澳门的特殊历史背景，在澳葡时期根本没有廉洁阳光政府可言。回归后，尽管第二届特区政府在行政暨公职局下面成立了公众服务器咨询中心（政府信息中心），为公众了解政府信息提供了窗口和桥梁，部分满足了澳门市民了解政府活动的诉求。然而，在诸如土地批给、完善公共财政收支制度、公布聘用外地雇员企业等重要决策方面，普通市民根本无法获知政府政策的相关资料。特区政府的政策透明度仍然有待提高。构建阳光政府已经成为广大澳门市民对政府施政最为强烈的要求之一。

2．重塑特区政府管治威信的需要

尽管回归以来特区前两届政府高度重视廉政建设，并且在廉政建设方面取得了一定的成就，为第三届特区政府廉政建设打下了基础。但是由于上届特区政府中出了个被称为“世纪巨贪”的“欧文龙案”，使特区政府的管治权威受到极大的损害。虽然欧文龙已被判重刑，但贪污案留下的阴影在居民的心中一直挥之不去。根据年初澳门理工学院举行的民意调查显示，有65.51％的受访者认为特区政府最需要优先解决的事情是肃贪倡廉，打造阳光政府。第三届特区政府以这种主流民意为依归，下定决心建立阳光政府，作为“挽回政府公信力和重塑政府管治威信的重要举措。”[2]

3．让公共权力在阳光下运行的需要

众所周知，公共权力是由民众所授的权力。它既有获得民众认同的法律基础，又具有保证民众基本权利为目的的社会责任。因此，公共权力要“为良所用”。绝不能把公共权力视为个人的特权。胡锦涛总书记在《党的十七大报告》中指出：要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”要“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。”2010年3月温家宝总理在《政府工作报告》中要求各级政府部门，”创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”这是防止公共权力不会蜕变为私人权力，容易滋生腐败现象的有效措施。

（二）澳门“阳光政府”的内涵及其创意

如何理解行政长官崔世安提出的“阳光政府”？澳门有学者认为，“阳光给大自然和人类带来的不仅是‘光明’，还有‘温暖’。何谓‘阳光’政府，简单地说就是光明的政府、温暖的政府。光明，体现于政府在透明阳光下行政，实行政务公开、政情公开，居民享有政务、政情的知情权和监督权。温暖，则体现于政府的施政以利民、惠民和为民为依归，也就是人们通常所说的‘以民为本’的政府，这与胡锦涛主席提出的‘权为民所用、利为民所谋、情为民所系’的‘新三民主义’一脉相承。”[3]笔者认为，澳门这位学者这种理解有一定的道理，且通俗易懂。不过，这种说法多少给人有点望文生义的感觉，又过于超前，欠慎重稳妥。因为该文发表于2010年2月的澳门的杂志，那时行政长官崔世安的首份施政报告尚未发表，作者在没有详细了解其将如何“致力建立阳光政府”的情况下，就给“阳光政府”下定义。这显然是不妥当、不严谨的。

如果我们把澳门特区“阳光政府”同20世纪70、80年代美国“阳光下的政府”及其类似政府（以下称美国一类的“阳光下的政府”）作一比较，至少会发现在如下三个方面有着明显的区别：

1．内涵方面

美国一类的“阳光下的政府”，其内涵比较单一，是指“透明的政府”或“开放的政府”，“信息公开的政府”。崔世安提出的“阳光政府”的内涵较为多元，力求施政透明、高效、廉政。除了传承“透明的政府”、“信息公开的政府”，具体内容包括提升施政透明度，建立政府发言人机制，与公众保持良好的沟通；政府将继续坚定维护新闻自由原则，使施政获得有力的公众监督和舆论监督；将更好维护出版自由和资讯权，将修订《出版法》和《广播法》；将检讨现有的咨询组织，使其运作更加规范和透明。对于社会中一些有关政治体制发展的诉求，政府将广泛听取公众意见等外，还力求施政高效、廉政，具体内容要求：强化廉政建设，引入官员财产资料适当公开的机制；审计工作将拓展政府账目审计，确保妥善运用资源；建立官员问责制，明确各部门的职责分工及各自的责任；建立符合澳门实际情况的财政储备及动用制度；加大公务人员行政理论及专业能力的培训；检讨现有的组织架构设置，提升部门行政效能；强化灵活快速的应变机制，全力以赴保持社会的稳定；政府将统筹法规草拟，清楚厘定本澳法律体系的组成内容等。

2．理念方面

美国一类的“阳光下的政府”，比较强调要建立开放的服务型政府的理念。行政长官崔世安在首份施政报告中则明确指出：“在新的历史阶段，特区政府尤其强调‘阳光政府’和‘科学决策’这两大理念。”他还表示，政府将组成向行政长官负责的政策研究室，作为咨询、辅助决策的机构，协助行政长官了解民意和科学决策，协调特区政府各部门政策的制定，提升政府决策的全局性和前瞻性，这些意见和中央的要求是一致的。2004年，国家主席胡锦涛在庆祝澳门回归祖国五周年大会暨澳门特区第二届政府就职典礼上的讲话，曾对特区政府提出四点希望。其中第一点要求，就是“要以人为本，不断提高政府的管治水平”、“要建立健全民主科学的决策机制，提高决策水平。”

回归以来，特区政府在一些公共政策的重要议题上缺乏足够的科学性、全局性和前瞻性，因而造成工作上的某些失误。以崔世安为首的新一届政府总结过去的经验教训，在提升政府的管治能力方面，从科学决策和阳光政府两个方面着手实现政府管治体制的革新，无疑是正确的。其实，科学决策和阳光政府是相辅相成的，它们有着内在的一致性，即减少失误，提高效益性。这是达到“善治”目标的重要条件之一。

3．重视程度方面

美国与相关国家一般都重视制定“阳光下的政府”的法律法规，通过制度来确保“透明政府”的建设。澳门特区上下对建立“阳光政府”高度重视，如前所述，行政长官崔世安多次强调，加强廉政建设，推行“阳光政府”将是新一届政府的工作重点，是2010年特区政府开局的切入点，在新的历史阶段，特区政府更把“阳光政府”和“科学决策”列入政府的施政的首要范畴之一，等等。澳门理工学院一国两制研究中心一项关于澳门特区政府第二个10年发展路向选择的大型民意调查中就显示，超过60％的澳门居民认为，打造“阳光政府”应成为第三届特区政府上任后最需要优先处理的事项。学界把“阳光政府”视作第三届特区政府最为亮眼的施政目标，也成为新政府施政活动的突破口，有的学者则把打造“阳光政府”称为第三届特区政府的核心使命。可见，构建“阳光政府”不仅是第三届特区政府的愿望，也是广大澳门市民对政府施政最为迫切最为强烈的要求之一。

由上所述，我们可以这样说：澳门特区“阳光政府”的含意（创意），简单地说就是透明的政府，也是廉洁、科学、为民的政府。透明是“阳光政府”的实质，特区政府传承了人类政治文明的成果，应把透明放在“阳光政府”的首位；廉洁指强化廉政建设，科学指科学决策，为民指政府施政的目的，三者均体现澳门的特色与创新。可见，特区构建“阳光政府”充分反映了行政长官崔世安“传承创新”、“以民为本”的理念，容易为澳门市民所接受。在这段文字里，笔者没有讲到“温暖的政府”，不是疏忽而是有意的回避。“温暖”是个很动听的形容词，既不是政治名词，也不是法律术语，把它引入政治学范畴的“阳光政府”概念中并不太妥当。

有人说写好施政报告并不难，难的是如何去实施。行政长官崔世安首份施政报告虽然写得平实无华，缺少一些惊人的话语，但他做起来却很认真。行政长官崔世安上任半年多来，在构建“阳光政府”方面已做了几件实事，迈出重要的一步。

首先，重点说说大家最为关心的，也是较为敏感的问题，即高官财产公开问题。《澳门月刊》认为，“建立阳光政府首先应切实公开官员个人财产资料，这是从政者的首要义务……只有政府内部能见到阳光，才有可能构建阳光政府与廉洁社会。”[4]但是，澳门现行的公务人员财产申报制度，都没有全面公开公务人员特别是公共职位据位人的财产及资产状况，只有当涉嫌刑事犯罪，司法机关才可经过严谨的程序向刑侦单位披露嫌疑人的财产及资产。由于葡萄牙法律界认为公开财产抵触人权保障，回归前这一问题长期是“禁区”，至1998年匆匆立法，2003年更新为现行的第11/2003号法律《财产申报》，但由于种种原因，“阳光”尚未完全普照。

2010年1月5日，行政长官崔世安在政府总部召开会议听取本地学者及社会人士对编写首份施政报告的意见，他在回应有关建议时以极大的勇气表示，与廉政专员冯文庄沟通后，计划修订《廉政公署组织法》、《财产申报法》（“阳光法”）等多部法律，以配合3月起廉政公署正式有权调查私人领域的贪污问题。他还透露，政府内部已研究修订“阳光法”的问题，认同主流意见，增加制度的透明度，对于高级官员申报的财产资料设定公开的机制、公开的形式可以包括公众查阅等。

经修订的“阳光法”规定，行政长官及主要官员、立法会议员、司法官员、行政会委员、公共部门的领导及主管人员、公营企业据位人、官方董事及政府代表、主要官员办公室主任及顾问，以及廉政公署工作人员都需要在就任、职务更改或离职时向终审法院申报财产，其他公务人员则向廉政公署申报财产。申报书只会局部公开，一般人能够取阅的是申报人的基本资料等。至于财产及资产资料，申报人必须如实申报，但只有在刑事调查范围，且经过严谨程序后，司法机关、刑事机关才可取阅资料。换言之，澳门的公务人员财产申报制度更类似“备案”性质。[5]由于众所周知的原因，公开领导干部，特别是高级干部的财产，是一件相当困难的事情。澳门在打造“阳光政府”的过程中，现阶段以做到适当公开高官财产已经很不容易了。

其次，行政长官崔世安提出的要“建立政府发言人机制”开始兑现了。据悉特区政府于2010年2月通过第41/2010号行政长官批示，设立政府发言人办公室，并委任特首办谭俊荣主任兼任政府发言人，标志着特区政府的发言人制度正式设立。政府已通过政府发言人举行了多场新闻发布会。当中更以在参与处理“非凡”停航危机中发挥了积极的作用。但是发言人不能单纯成为政府的传声筒，还要成为与公众保持良好沟通的平台。

再次，特区政府正在积极筹备需向行政长官负责的政策研究室。2010年7月初，《澳门特区公报》刊登第200/2010号行政长官批示，成立直属行政长官的“澳门特别行政区政府政策研究室筹备办公室”，负责订定、开展及协调即将正式设立的政策研究室。据悉，拟设的政策研究室，除了政策调研及政策建议外，还要向行政长官提供关于社会结构性问题与形势的分析研究材料，充分掌握民意，协助行政长官科学决策。

最后，更值得一提的是，行政长官崔世安尊重民意，冻结建轻轨展览馆受到赞赏。前些时候，多位议员与有关人士，就特区政府计划要兴建轻轨展览馆向政府提出质询，认为在现时科学馆已有专门展厅介绍轻轨的情况下，政府为宣传轻轨再建一个专门的展览馆，做法实不合理，且浪费公帑，促请政府慎重考虑有关计划。7月11日，他表示，政府已接纳运输工务司司长刘仕尧的建议，并与澳门科学馆达成共识，轻轨展览将继续在科学馆展出，冻结兴建轻轨展览馆计划。澳门街坊总会理事长姚鸿明认为，政府决定冻结兴建轻轨展馆做法适当，是一个重视民意及愿意充分听取民意的“阳光政府”应有的态度。

但是，慎始不一定能敬终，希望行政长官崔世安牢记上任时，温家宝总理的赠言：“慎始而敬终，终以不困。”

政府和民间真诚配合、互动互补，是澳门特区成功实践“一国两制”的基本经验之一。澳门现在打造“阳光政府”，也有赖广大澳门市民对特区社会政治事务的高度关注与投入。“近代革命的先行者孙中山把‘政治’叫做‘众人的事’。众人的事，公诸于众，放到众人之中，交由众人议论，最终由众人决定。……公开、透明在阳光下进行。这就是阳光政治。”[6]澳门打造“阳光政府”也离不开这种“阳光政治”。尽管特区政府已把构建“阳光政府”纳入施政的范畴，作为今后工作的重头戏。然而，单独依靠政府的“高度的责任感、坚毅的承担心、积极的执行力”，并不足以有效扎实推进“阳光政府”的实现。特区政府只是“阳光政府”的设计者及组织者，而关键的推动力量、庞大的参与者和施工队伍则是公民本身。公民是公民社会的根基所在，人民群众是历史发展的真正动力。

前行政长官何厚铧说过：“成熟的公民社会，意味着活跃的民间组织，更意味着理性开放、多元包容、共同价值、崇尚法治、民主参与、自尊自强、合作信任、相互监督、责任承担等基本理念，已经得到广泛认同。对于早处公民社会的萌芽，尤其是拥有悠久社团服务历史的澳门来说……与先进国家和地区存在着一些明显的距离……我们就要自觉提升素质，拓展开放视野，厚积社会资本，凝聚社会共识，建设一个既与国际同步，又具澳门特色的公民社会”，“并有效转化为建设特区的强大动力。”[7]

那么，澳门特区如何推动公众参与、培育公民社会呢？

据笔者所知，澳门在推动公众参与方面存在着一些有利条件，一是回归后广大居民主人翁思想逐步提高，多次选举投票率高于香港；二是有现成的众多成熟社团及社会组织机构可以发挥作用。问题是特区政府愿意不愿意去做、有没有下决心去做，有的官员太忙，有心无力去做；有的官员不忙，有力无心去做。这些情况可能都是存在的。

例如，关于“推进公众咨询制度化、提升公众咨询成效”问题。这是调动公众参与特区事务，提高政府透明度的重要途径。前行政长官何厚铧在2006年11月发表的《2007年财政年度施政报告》中就提出：“在现存的政府咨询组织中，不少成员作出了个人的努力，但总体而言，这些组织体制老化，功能不彰，未能充分发挥下情上达的效果。……经过相关的探讨，政府决定在现有基础上，对现有咨询组织进行规模重整和功能重整，消除形式化的安排，强调实际效果的发挥。”[8]3年过去了，这项工作进展缓慢。行政长官崔世安在首份施政报告中只好旧事重提，政府将检讨现有的咨询组织，使其运作更加规范和透明。随后行政法务司司长陈丽敏表示，认同有必要将公开的咨询规范化和制度化，建立更加畅顺的沟通机制。但愿政府承诺能尽快实现。

又如，澳门发展策略研究中心一年一度的“齐为澳门动脑筋”座谈活动，在推动公众参与方面起着积极的作用。以2010年7月该中心举办的主题为“科学参与迈向善治”研讨会为例，就有近百位各界社团代表和学者出席，就完善咨询机制、推动公民参与、提升科学决策和施政透明度，建立成熟的公民社会，加强施政和行政监督，成立政务统筹中心，提升政府的管治能力和施政效率等建言献策。会上有议员批评政府部门各自为政、互相卸责，虽有协调机制，但成效不彰，建议设立政务统筹中心；有议员表示，“阳光政府”的核心，是创造条件让居民批评政府、监督政府，让权力在阳光下运行；更多的人则倡议，政府要完善和扩宽公民参与的领域和管道，提高公众参与的便捷度，以及时掌握更多民意。笔者认为，以上这些批评和建议是十分中肯的，政府应该积极回应，并组织实施，才能激发公众参与的政治热情。

再如，澳门公众参与日益增多，形式多元化。除普通市民参加社团公共事务活动及每年“五一”上街游行表达利益诉求以及政府施政意见外，近来又出现了佑汉小区举办的“市民论坛”，以及40多名新口岸填海区伦敦街、波尔图街居民代表到相关的政府部门反映意见，提出更改轻轨路线走向的诉求。“这反映了，澳门的公民参与意识已经日益普及，特别是在面对一些与居民利益相关的小区性公共事务面前，居民一改之前‘被动参与’的姿态，主动积极地谋求与政府的沟通对话，了解政府的设想和解释，施加其对政府公共政策的影响力。”[9]

尽管澳门公民参与的整体水平不高，但随着“澳人治澳”意识的提升和教育水平的提高，澳门公众参与将稳步发展。特区政府推动、引导、扶植公众参与，使之更加完善、活跃和高效，责无旁贷。

（原载《阳光政府与公民社会建设学术研讨会论文集》，澳门理工学校一国两制研究中心2010年12月出版）

[1]　王芳：《阳光下的政府：政府信息行为的路径与激励》，天津：南开大学出版社，2006年，第2页。

[2]　宣嵋：《建立阳光政府是重塑管治权威的关键》，载于《澳门月刊》，总第157期，2010年，第16页。

[3]　宣嵋：《建立阳光政府是重塑管治权威的关键》，载于《澳门月刊》，总第157期，2010年，第16页。

[4]　《只有官员看到阳光才能构建阳光政府》，载于《澳门月刊》，总第157期，2010年，第4页。

[5]　《公务员现行财产申报类似备案》，载于《澳门日报》，2010年1月6日，第A01版。

[6]　朱厚译：《建设阳光政治》，载于《动向》，2005年11月号，第29页。

[7]　何厚铧：《行政长官施政报告汇编（2000—2009）》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，2009年，第229页。

[8]　何厚铧：《行政长官施政报告汇编（2000—2009）》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，2009年，第184页。

[9]　鄞益奋：《公民参与：“阳光政府”的推力》，载于《澳门月刊》，总第162期，2010年，第19页。