健全教育政策运行的机制

三、健全教育政策运行的机制

教育政策运行机制问题，是关系到教育政策从制定、实施、管理、评估直到终止的整体运行质量和状况的问题。建立一套科学有效的教育政策运行机制是教育政策良性运行的体制保障。

（一）政策运行机制的含义

教育政策作为一种社会现象同其他事物一样也有其从产生到消亡的自我运行过程，也有其运行的规律性和倾向性。教育政策运行机制包括两方面含义：“一方面是指教育政策运行的体制及程序，如教育政策制定机构与教育政策执行机构之间用制度确定的相互职责结构、决策必须经过的环节等，它是决定教育政策运行机制类型的基础；另一方面，就是由该体制和程序所产生的具有某种必然趋势的功能。这种功能是由教育政策运行体制和程序所派生的，有什么样的教育政策运行体制和程序，就必然产生什么样的倾向和功能。”^[10]科学合理的教育政策运行体制及程序能够保证教育政策的有效运行；反之，教育政策运行体制和程序不健全或不合理（包括不按科学原则设置机构及不遵循科学程序决策等）则会严重影响教育政策的良性运行及其效力的正常发挥。从上述分析可见，所谓教育政策运行机制就是指支配教育政策运行的政策体制、程序及其功能。由于教育政策运行机制对教育政策效力具有根本性的决定作用，因此，教育政策运行机制建设就成为教育活动中的重要内容。只有从建立和完善教育政策运行机制入手，才能从根本上解决和克服教育政策运行过程中的各种问题和弊端，保证和促进教育政策效力的发挥。

（二）政策运行机制的目标

第一，促进教育政策决策民主化。教育政策运行机制必须能够推进教育决策民主，体现民意，保证教育政策来自于实际，正确地指导教育实践。第二，保证教育政策决策科学化。教育政策运行机制必须能够提高教育政策决策的科学性，保证教育政策沿着一定规律和程序运行。第三，实现教育政策运行的协调统一。教育政策运行机制要保证各项教育政策系统运行的协调配合，使它们始终围绕一个统一目标运行。第四，实现教育政策系统的最佳效应，达到教育政策有效调控教育活动的目的。教育政策运行机制只有促进上述目标的实现，才是一个科学合理的运行机制。

（三）政策运行机制的构成

按照教育政策运行机制的基本功能，我们可以把教育政策运行机制的内容划分为动力机制和控制机制两个对立统一的方面。动力机制是教育政策运行的“推进装置”和力量源泉，它的功能是推动和促进教育政策从制定、实施、管理到评估、终止的整个过程的良性运行，以致有效实现政策的预定目标。例如，某一教育政策问题产生后，动力机制能够迅速驱动有关教育政策的制定并付诸实施，使该问题很快得以解决，问题解决后，又能够及时终止政策。和动力机制相对应的另一方面是教育政策控制机制。控制机制是教育政策运行的“制动装置”或“摇控装置”，它的功能是保证教育政策沿预定目标方向平稳运行，而不致出现偏差或失误，它的具体内容很多，例如：保证教育政策按一定程序进行；根据环境变化调整教育政策目标；纠正或终止失误的教育政策；防止教育政策执行走样，等等。教育政策运行的动力机制和控制机制是对立统一的两个方面，对立表现在控制机制遏制政策的盲目运行，使动力不是脱缰的野马；统一表现在二者本质上都是一个“效益机制”，都是为了保证教育政策目标、政策效益的最佳实现，只是二者的保证方式不同而已。

（四）教育政策运行机制容易存在的问题

教育政策运行机制容易存在的问题主要表现在以下几个方面：第一，容易存在对决策主体约束力的缺失。比如决策主体制定教育政策忽视民主原则，个人和少数人说了算；决策靠“拍脑袋”，感情用事，不实事求是。第二，容易存在教育政策运行滞阻，导致教育政策在运行过程中出现“不到位”的现象。第三，容易存在教育政策制定部门与实施部门之间、制定部门之间、实施部门之间的关系不够协调、相互摩擦、内耗的现象，导致教育政策的整体效应不佳。第四，容易存在教育政策监督乏力的现象。教育政策运行过程中存在的问题在一定程度上是由于教育政策监督乏力所致，如我国近年来虽然在教育监督系统的建设工作上取得了不小的成绩，但还需要进一步提高工作质量，理顺监督部门与其他部门之间的关系，重视舆论监督和群众监督的作用，真正使监督工作落到实处。

（五）政策运行机制的民主化、科学化、法制化是教育政策有效运行的重要保障

教育政策运行机制应是保障教育政策能得到有效运行的机制，而教育政策的有效运行则得益于教育政策运行机制的民主化、科学化和法制化。

教育政策运行的民主化要靠其运行机制的民主化来保证，教育政策运行的科学化离不开其运行机制的科学化，而教育政策运行要达到民主而科学的目标则要依靠其运行机制的法制化来实现。从这个意义上讲，教育政策运行的民主化和科学化实质就是教育政策运行机制的民主化、科学化和法制化。

相关链接2-4：

建立教育政策运行的公平机制的相关政策建议

首先，对于地区之间的差距，政府应该继续采取财政的转移支付政策。也就是说国家对西部，或是在同一个省里，经济发达地区能够对落后地区有更多的教育投入和资助，即所谓倾斜性政策。因发展造成的地区差距、城乡差距需要很长时间才能解决，政府应该加大对教育的财政支持，合理分配有限的教育资源，特别是对落后地区、落后学校给予足够的补偿或倾斜性支持。其次，对于缩小城乡之间的差距，寻求缩小教育机会城乡差别的方略，先要有一个宏观的视野，需要对此做多维度与立体式的思考。对于新世纪中国社会发展而言，继续消解城乡分割对立的二元经济结构，加速城镇化的发展步伐，是缩小城乡差别的必由之路。缩小城乡教育机会差别，不仅依赖于宏观制度环境的变革与改善，同时更应加强教育制度与教育政策自身的改革。再次，对于阶层差距，应该完善教育的各种收费制度和与之相配套的奖学金、助学金、贷学金、转移支付、教育凭证、教育费减免等制度，使低收入家庭的子女有获得平等的教育机会。在高等教育这种非义务教育阶段里，在实行收费制度时，还要进一步完善与收费制度和人才培养计划配套的奖、贷学金等制度，以保证实现学业成功的机会均等。

［资料来源］《中国教育公平现状思考》，《天府新论》，2006年第6期。

第一，建立民主化的教育政策运行机制。要在教育政策运行系统中引入平等竞争机制，并赋予教育政策运行系统多元性特征，如与教育政策制定相关的机构设置形式上的多样性，建立多元的教育政策研究组织和多种性质的教育政策咨询组织，全方位拓宽教育政策信息渠道等。此外，要使与教育政策运行有关的组织和人员知识结构的多学科性、分析手段和思维见解的多样性，多元性的组织和人员，无论是官方的，半官方的，还是民间的，一律平等地参与教育政策的运行。这种具有平等竞争特点的多元性的教育政策运行系统，不仅有利于吸收多方意见和建议，克服或减少个体局限性，极大限度地发挥组织集体的活力和创造性，更重要的是对激励公众参政议政，驱动领导机关决策尊重民意，最大程度地实现民主决策起重大作用。

第二，建立科学化的教育政策运行机制。教育政策运行的科学化取决于合理地运行教育政策过程的程序化，它要求构成程序的诸环节——教育问题确认与筛选、目标确定、政策备选方案设计与预评估、政策方案决策、政策执行、检查监测与反馈修正、政策效果评估、政策延续和终止等，有序有机衔接运行。其中，不管哪一个环节出现问题都会影响教育政策运行的科学性，而能否保证教育政策运行过程的程序化关键在于制度化，在于能否以制度约束教育政策主体行为。因此，必须强化约束机制，明确制度要求，落实于全部程序。此外，实现教育政策运行科学化还取决于教育政策系统中的信息系统、咨询系统、决断系统、执行系统和监控系统的规范化，在教育实践中应加强这些系统，确认它们在教育政策运行中的自主性和独立性，强化其功能力度，使其在数量上和质量上不断提高。

第三，建立法制化的教育政策运行机制。要实行机制立法，确保教育政策的推行和适用，教育政策有效地推行和适用是获取教育政策运行民主化、科学化成果的保证。如目前我国的教育政策在具体的推行和适用过程中出现的问题很多，已成为国家教育发展中突出的矛盾。例如，抵制教育政策，以自己的利益为重；观念倾“左”，行动踟蹰等。分析这些问题成因是复杂的，从教育政策运行上讲，没有形成权威的、具有威慑力的“控制机制”是致使教育政策推行和适用问题发生的一个重要原因。因此，强化约束力度，实行机制立法势在必行。目前要结合教育政策机构改革和职能转变，健全教育政策运行责任制，规范行为，明确责任，实行追究制，确认控制机制的法律地位，把教育政策运行主体各方的行为规范、责任纳入法律体系，形成教育政策运行机制法规，并发动社会力量，关心和支持教育政策机制立法工作，逐步实现教育政策运行的法制化。^[11]