养老改革不应继续制造“二元结构”

养老改革不应继续制造“二元结构”

近日，国家人力资源和社会保障部证实“事业单位养老保险制度改革方案”已正式下发，根据国务院要求，山西、上海、浙江、广东、重庆等5个试点省市今年将正式启动这一改革，改革的重要内容，是事业单位养老保险与企业基本一致。这意味着长期以来与公务员挂钩、由国家财政负担的事业单位人员的退休金，将与企业人员的养老金处于同一水平。这与以往很多改革的不同之处在于，是“就低不就高”，是惯常的“补台”方式的反向操作。

从形势上看，当然需要改革，而且这项改革并不是来得过早。公开数据显示，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员逾3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数近80%。1990年全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，而目前已远超1000亿元。虽然说中国的财政收入在2007年突破5万亿元的基础上，在2008年已经突破6万亿元，但是，继续维系由国家财政全部提供事业单位退休金的做法，不符合全民共享发展成果的政治理念，也不利于社会公平。

一方面，事业单位的退休金远高于企业单位。企业、机关、事业单位退休金在1990年时分别是1607元、1715元、1771元，到2005年时分别为8565元、17633元、16147元。发展过程中的差距明显，即使是从2005年至今，已经四次提高企业单位养老金水平，但企业单位的养老金仍然不足现在事业单位的一半（在此不讨论垄断性国企的特殊水平，只讨论平均水平）。另一方面，事业单位的性质现在很复杂，有些事业单位是完全性质的行政体制，几乎没有什么创收，可是有的事业单位“半官办民”，自身是有收入的，即使上缴也是在分配完内部福利的情况下上缴的，由财政买单的合法性是存在问题的。

不过，问题的关键不在这里，关键是在这次改革中没有将公务员纳入改革范畴。这在民间引起了广泛讨论，因为政策制订者脱身于这场“就低不就高”的改革之外。从维持行政系统的稳定性来讲，保障公务员的稳定状态肯定有其益处。但是，在更提倡讲求公平的当下，公务员系统在改革中抽离，而引发民间的广泛质疑，是顺理成章的结果。早就有研究公共政策理论的学者指出，改革中公务员系统的集体利益考量，可能会影响整体改革的公正性，以及公共政策的有意识疏漏。

就当下这次改革而言，公务员没有纳入养老改革，意味着在养老系统里面，又人为制造出一个“二元结构”。原来的养老系统的“二元结构”运作是，以企业人员为一方，以事业单位人员和公务员为另一方。（当然，算上农民的养老问题，我们这个社会的养老系统是个“三元结构”。）两者在养老金筹集及发放标准上，存在双重标准。可是，经过这次改革之后，不是打破原来的“二元结构”，而是将原来结构中的事业单位人员划拨出来，加入到企业养老一方，却保留原有结构的公务人员，发展出一个新的“二元结构”，即以企业人员、事业单位人员为一方，公务员为另一方。

而且，改革之后的“二元结构”中，“就低不就高”的原则，意味着事业单位人员的养老水平降低了，而不是企业人员的养老水平提高了。保持高水平、超稳定的人群，在人数上和比例上都降低了，只保留了公务员这个子系统。这样的结果是，共享发展成果的人数不是增加了而是减少了。从政策操作上讲，其合理性在于如果不是降低3000多万事业单位人员的养老水平，而是提高数以亿计的企业单位人员的养老水平，或许改革无法进行。但是，其不合理性在于，既然3000多万事业单位人员的养老水平能够降低，为什么900多万公务员需要继续保留养老高水平？

公务员的超稳定状态，在日常工作中就已经比企业人员甚至是事业人员高多了。其本身就是一个职业优势，甚至是生活质量优势，但在退休之后仍然保持优势，显然是有失公平的，坊间有质疑也是正常的。其实，大家所要求的不是谁应该多高或者多低，而是要求所有人都应该平等，大家应该是一种国民待遇，而不是分门别类地国民待遇，因为我们都是这个国家的平等公民，宪法规定的义务和权利都是一样的。

这次改革遵循“先试点，再铺开”的渐进稳妥路径，以便在试点中找出问题加以完善。现在进行的是一个“试点”动作，希望政府部门在试点中总结经验、听取社会声音、改进改革方案，为全体国民提供平等的“一元养老结构”，而不是制造新的“二元养老结构”。

（本文发表于2009年2月7日《华夏时报》）