养老改革不应继续制造“二元结构”
近日,国家人力资源和社会保障部证实“事业单位养老保险制度改革方案”已正式下发,根据国务院要求,山西、上海、浙江、广东、重庆等5个试点省市今年将正式启动这一改革,改革的重要内容,是事业单位养老保险与企业基本一致。这意味着长期以来与公务员挂钩、由国家财政负担的事业单位人员的退休金,将与企业人员的养老金处于同一水平。这与以往很多改革的不同之处在于,是“就低不就高”,是惯常的“补台”方式的反向操作。
从形势上看,当然需要改革,而且这项改革并不是来得过早。公开数据显示,截至2005年底,全国事业单位总计125万个,涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域,工作人员逾3035万人,是国家公务员的4.3倍,占全国财政供养人数近80%。1990年全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元,而目前已远超1000亿元。虽然说中国的财政收入在2007年突破5万亿元的基础上,在2008年已经突破6万亿元,但是,继续维系由国家财政全部提供事业单位退休金的做法,不符合全民共享发展成果的政治理念,也不利于社会公平。
一方面,事业单位的退休金远高于企业单位。企业、机关、事业单位退休金在1990年时分别是1607元、1715元、1771元,到2005年时分别为8565元、17633元、16147元。发展过程中的差距明显,即使是从2005年至今,已经四次提高企业单位养老金水平,但企业单位的养老金仍然不足现在事业单位的一半(在此不讨论垄断性国企的特殊水平,只讨论平均水平)。另一方面,事业单位的性质现在很复杂,有些事业单位是完全性质的行政体制,几乎没有什么创收,可是有的事业单位“半官办民”,自身是有收入的,即使上缴也是在分配完内部福利的情况下上缴的,由财政买单的合法性是存在问题的。
不过,问题的关键不在这里,关键是在这次改革中没有将公务员纳入改革范畴。这在民间引起了广泛讨论,因为政策制订者脱身于这场“就低不就高”的改革之外。从维持行政系统的稳定性来讲,保障公务员的稳定状态肯定有其益处。但是,在更提倡讲求公平的当下,公务员系统在改革中抽离,而引发民间的广泛质疑,是顺理成章的结果。早就有研究公共政策理论的学者指出,改革中公务员系统的集体利益考量,可能会影响整体改革的公正性,以及公共政策的有意识疏漏。
就当下这次改革而言,公务员没有纳入养老改革,意味着在养老系统里面,又人为制造出一个“二元结构”。原来的养老系统的“二元结构”运作是,以企业人员为一方,以事业单位人员和公务员为另一方。(当然,算上农民的养老问题,我们这个社会的养老系统是个“三元结构”。)两者在养老金筹集及发放标准上,存在双重标准。可是,经过这次改革之后,不是打破原来的“二元结构”,而是将原来结构中的事业单位人员划拨出来,加入到企业养老一方,却保留原有结构的公务人员,发展出一个新的“二元结构”,即以企业人员、事业单位人员为一方,公务员为另一方。
而且,改革之后的“二元结构”中,“就低不就高”的原则,意味着事业单位人员的养老水平降低了,而不是企业人员的养老水平提高了。保持高水平、超稳定的人群,在人数上和比例上都降低了,只保留了公务员这个子系统。这样的结果是,共享发展成果的人数不是增加了而是减少了。从政策操作上讲,其合理性在于如果不是降低3000多万事业单位人员的养老水平,而是提高数以亿计的企业单位人员的养老水平,或许改革无法进行。但是,其不合理性在于,既然3000多万事业单位人员的养老水平能够降低,为什么900多万公务员需要继续保留养老高水平?
公务员的超稳定状态,在日常工作中就已经比企业人员甚至是事业人员高多了。其本身就是一个职业优势,甚至是生活质量优势,但在退休之后仍然保持优势,显然是有失公平的,坊间有质疑也是正常的。其实,大家所要求的不是谁应该多高或者多低,而是要求所有人都应该平等,大家应该是一种国民待遇,而不是分门别类地国民待遇,因为我们都是这个国家的平等公民,宪法规定的义务和权利都是一样的。
这次改革遵循“先试点,再铺开”的渐进稳妥路径,以便在试点中找出问题加以完善。现在进行的是一个“试点”动作,希望政府部门在试点中总结经验、听取社会声音、改进改革方案,为全体国民提供平等的“一元养老结构”,而不是制造新的“二元养老结构”。
(本文发表于2009年2月7日《华夏时报》)
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