我国文化产业政策体系的评估

关萍萍

自从中国把发展文化产业作为一项国家发展战略，各级政府部门出台了一系列扶持文化产业政策，为规范产业发展，培育中国文化产业核心竞争力创造良好的政策环境，产业政策体系不断得到完善。然而，如何保证现有政策优势的充分发挥，根据新形势、新情况和新要求进一步完善政策体系，强化现有政策执行力度，仍然是国家和振兴基地、文化企业广泛关心的一大问题。

本研究从“3P型文化产业”角度入手，力图全面完整的搜集文化产业政策，所有涉及文化产业十一大门类的政策信息都涵盖进本研究的样本库，本研究按照政策名称、发布部门、发布时间、政策编号等条目对512条政策进行整理。从产业类别来看，涉及文化产业总体类政策以及图书出版业、报刊业、广播影视业、音像业、网络业、广告业、旅游业、艺术业、体育业等各具体行业政策，同时由于动漫产业在当前我国文化产业中的特殊性，本研究将动漫产业政策单独列出。

按照3P型文化产业的体系标准提取46要素，对512条政策进行要素提取和内容分析，对我国当前文化产业政策的体系现状、政策设定目标中的3P呈现样态进行系统分析和深入把握，从而为未来产业政策的制定和体系的完善提供科学依据。

一、3P型文化产业与46要素

李思屈教授认为，要发挥文化产业在整个国民经济中的带动作用和渗透作用，就需要做好文化产业自身的“转型”，从质量提升与内涵式发展的层面整体提升我国文化产业的水平。而发展“3P型文化产业”将成为未来文化产业发展的方向，即着重强调提升文化产业发展的创意力、影响力和文化资本转换力（即：Creative Power，Influencing Power and Cultural Capital Transform Power，简称为3P）。强调“3P型的文化产业”理念，既是文化产业本质特性和内在规律的要求，也是中国文化产业发展现状的要求，是改变当前产业重复建设严重、缺乏影响力和资源利用率低等问题的关键所在。李思屈教授提出的“3P模型及其指标体系”采用要素分析法（Principal Component Analysis，PCA）对3P的二级指标和三级指标进行设定。3P指标体系由来自3个层面的10个要素构成，如下表。^[1]

表1　3P模型及其指标体系定义表

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本研究借用这一体系模型，以“3P模型及其指标体系”为评估标准，根据创意力、影响力和文化资本转换力及其10个二级指标、25个三级指标的产业发展标准，对应于其在产业政策中的体现，对当前的文化产业政策进行内容分析，共提取要素46个（如下表）。46要素共包括6个一级指标，16个二级指标，其中部分二级指标又可划分出三级指标。经过试分析对要素表进行修正之后，对全部512条政策的内容进行要素提取。

3P模型及其指标体系是针对文化产业发展的本质特性和内在规律所提出来的，用以检验文化产业的发展潜力及可持续性发展问题。3P型文化产业将成为当前文化产业发展的最优模式之一，而对应于文化产业的管理部门，就需要在文化产业政策内容中明确体现出能够推动文化产业发展的3P要素。换句话说，3P要素体现越好的政策就越能推动文化产业的良性和可持续发展。

表2　文化产业政策46要素及其与3P指标对应表

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设定好分析要素并通过spss统计软件对512条政策内容的提取结果进行数据分析，本文将在46个要素在当前文化产业政策中的表现状况进行定量的统计和分析基础上，从总体上把握我国文化产业政策的侧重点，并从3P指标体系与46要素的对应关系中对当前文化产业政策做进一步的梳理，我们将从46要素在本研究政策样本中的总体频次表现以及其在各个文化产业门类的频次表现角度，深入分析现有文化产业政策下3P型文化产业的优先发展状况。

二、我国文化产业政策的3P呈现样态

本研究中所提取的46个政策内容分析要素在当前各类文化产业政策中所出现的频次是非常不同的，而其出现频次也反映出了46要素对应的3P指标在当前文化产业政策中的凸显情况。下表是46要素在本次研究的512条政策样本中的出现频次、占政策总量的百分比、排名以及二级指标的平均频次。

表3　46要素出现比重及平均频次

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（一）我国文化产业政策的内容特征

从上表中可以看出，46要素在本次研究样本中的出现频率相差非常大，46要素的出现频次体现了我国当前文化产业政策在内容上的倾向性，同时也对其对应的3P要素有不同体现。通过46要素的排名对当前我国文化产业政策的内容特征进行分析，可以发现我国文化产业政策具有以下特征：

第一，注重文化市场的管理与文化行业的规范。

从46要素排名来看，“文化市场规范”类要素的“理顺文化市场管理体制”和“行业标准”分别居第一和第二位，涉及这两个要素的政策占政策总量的53．9%和44．7%。这说明我国各级政府在制定文化产业政策时，尤其注重规范文化市场、完善各类文化产业门类的行业标准，而这成为文化产业良性发展和产业市场扩容的重要保障。

从二级指标的平均出现频次来看，“文化市场规范”也是表现最为突出的一类要素，其平均出现频次达到103．86次，位居第一。这也说明了我国当前文化产业政策的市场管理的力度之大。

第二，重视文化产业的经济效益与社会效益的共赢。

有关文化产业的社会效益的二级指标是“文化产业与社会发展”，虽然只有“先进文化”和“社会经济效益协调”两个三级指标，但是其出现频次都较高，分别为68次和74次，居全部46要素的第10名和第8名。尤其值是注意的是，该二级指标的平均频次为71次，位居全部二级指标平均频次排名的第二位。这与我国文化产业的特殊定位有密切关系，文化产业的发展不仅是我国经济发展重要组成部分，更是市场经济下繁荣发展社会主义文化的重要载体，因而实现文化产业的社会效益与经济效益的共赢成为当前文化产业政策的重要内容。

第三，文化企业的组织管理日渐突出。

文化产业要壮大繁荣，优秀文化产品的品牌化、文化企业的规模化、专业化以及整个文化行业的准入制度不断完善成为关键环节。在本次研究的46要素中，“市场准入”与“重点文化产品、项目和经营部分”表现比较突出，其出现频次分别为101次和100次，涉及政策占政策总量的19．7%和19．5%。“文化组织管理”作为二级指标，其平均出现频次为70．29，位居全部二级指标平均频次排名的第三位，可以看出我国文化产业政策对文化产品、文化企业品牌的重视。

第四，政府管理体制的改革力度不断加大。

文化产业所具有的特殊产业属性决定了政府管理在产业发展中起到了至关重要的作用。而我国原有的特殊文化体制也成为当前政府制定文化产业发展政策过程中必然遇到的问题。因此，对于我国来说，发展文化产业就意味着解决好文化体制与文化市场化的关系问题、转变政府管理的思路和具体做法。

在本次政策研究样本中，“政府管理体制改革”类要素中的“完善行政审批制度”共出现了152次，涉及政策占政策总量的29．7%，位居46要素中的第三位。另外，“政府工作效率”要素也位居前列，共出现了74次，占14．5%，位居第八位。从二级指标平均频次来看，“政府管理体制改革”平均频次为65．75，远高于所有指标的平均出现频次。

总体来看，我国文化产业政策内容丰富，对产业发展的各方面都有所涉及，政策体系已经较为健全。尤其是在文化管理体制、文化市场与文化企业的管理方面的政策已经比较全面了。然而，在具体实施层面，我国文化产业政策仍存在很多问题，尤其是推动文化产业在质的突破上，政策发挥的力度和空间有待扩大。而这明显地反映出我国当前文化产业政策的3P凸显上存在不均衡的现象。下面我们就本次政策研究样本的3P呈现样态进行分析。

（二）我国文化产业政策的3P呈现样态

从上表的46要素排名，我们可以由此分析当前我国文化产业政策对3P指标的呈现样态，创意力、影响力和文化资本转换力主要呈现以下特征：

1．凸显“影响力”（Influencing Power）指标

按照前面我们提及的46要素与3P指标对应表，我们发现在二级指标平均频次排名中位列前两位的“文化市场规范”和“文化产业与社会发展”两大类要素都对应于“影响力”指数，可以看出当前的文化产业政策非常重视提升我国文化产业产品乃至总体文化行业的影响力，注重提升文化市场化之后文化产品的美誉度、普及度，以及我国文化产品在国内外市场的知晓度和消费忠诚度。另外，“鼓励文化市场发展”要素的鼓励上市、文化贸易政策以及鼓励文化企业“走出去”政策都是提升我国文化产品的国内市场影响力和国际影响力的重要措施。

影响力与文化资本转换力的“品牌贡献率”有密切联系，虽然我国文化产业政策中对“影响力”的提升非常重视，但是我国仍然严重缺乏有国际影响力的文化品牌，甚至国内文化市场都是国外文化品牌占据优势地位。这充分说明我国文化产业的“影响力”缺乏的现状，也对未来我国文化产业政策的制定提出了要求，转换管理思路、从内涵层面上提高我国文化企业和文化产品的影响力。

2．“创意力”（Creative Power）指标有所体现

创意力的系列指标在46要素中体现比较广泛，如在二级指标平均频次排名第三的“文化组织管理”类要素体现了“创意力”指数的创新指数，尤其是优化组织机构设置、自主创新等三级指标，特别关注我国文化产业组织的创新能力的提升；另外，“政府管理体制改革”类要素也是重要的“创新指数”体现指标，从管理体制的创新方面提升文化产业的创意力。

创意力指数中的“技术指数”在文化产业政策中有直接的对应，即“文化产业技术类”要素，该要素包含的关键技术、基础技术的研发投入、提高信息化水平，实施“数字战略”和促进产业融合三个要素都是从高新技术层面提升我国文化产业的创新能力，该要素平均频次为30．33次，频次较高；而“人才指数”则对应于“文化人才类”要素，对高级人才或复合型人才的引进机制，优秀人才的鼓励政策等内容都大大有助于我国文化产业人才指数的提高，从而为我国文化产业的发展奠定良好的人才基础。

另外，“资本投入方式”除了作为我国文化产业投资方式的创新之外，从根本上更能够提升我国文化产业研发指数，解决资本问题是文化市场扩大繁荣的重要步骤。

3．“文化资本转换力”（Cultural Capital Transform Power）表现不均衡

纵观本次政策研究样本的数据分析结果，我们可以明显发现在3P指标中，虽然46要素中对文化资本转换力也有所体现，但是对于文化资本转换力的各个二级指标的凸显力度差异较大，表现为产业贡献率指标表现突出，而价值利用率较差，品牌贡献率严重不足。

首先，“资本投入方式”的改革是对文化资本转换力的提升最为直接的方式之一，调动民间、国外资本进入文化领域，最大程度的激发资本对文化资源的市场活化作用，提高我国文化产业的产业贡献率，从而激发整体文化产业的发展潜力。“文化组织管理”类要素对文化企业、企业集团和文化产品的着重强调也体现了对文化产业的“产业贡献率”的提升。“文化产业优惠政策”的系列三级要素则是通过税收、金融、土地等优惠政策的实施，着重凸显对我国文化产业的产业贡献率的提升。另外，“基地与园区发展”和“鼓励文化市场发展”也有利于产业贡献率的提升。

其次，对应于文化产业的价值利用率的要素主要有“资本投入方式”和“各地区文化产业协调发展”，主要从充分挖掘我国文化资源的市场价值、提升我国文化产业的竞争力的层面提升价值贡献率。

第三，“品牌贡献率”仅有“文化组织管理”要素被提及，由此也可以看出这是我国当前文化产业政策的短板。我国文化产业已经发展数年，取得了众多成就，尤其是增量层面成绩显著，然而能够在国际上占有一席之地的国产文化品牌却屈指可数，数量增长迅猛的同时，我们不得不思考我国文化产业发展的质量问题。因此，未来我国文化产业政策的制定上应该在“品牌贡献率”上有所体现，从而实现我国文化产业的质量提升和内涵式发展。

三、文化产业各产业门类政策的3P评估

从上文的要素分析中，我们可以看出我国文化产业各产业门类的政策对46要素的凸显差异较大。对应于此，各产业门类的政策对3P指标的体现也有所不同。下面我们从46要素出现频次最多的前两类产业类别，对我国文化产业各产业门类政策进行3P评估。

下表是46要素出现频次最多的前两类产业类别，即第一位产业和第二位产业。

表4　46要素出现频次最多的前两类产业门类及比重

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纵观以上表格，我们可以看出，46要素出现频次最高的产业门类主要集中在动漫产业政策、文化产业总体政策、广播影视业和网络产业的政策，尤其是动漫产业和文化产业总体政策最为突出，由此也说明这四类产业政策对3P指标的凸显程度较之其他产业类型要明显的多，有如下特征：

（一）动漫产业与文化产业总体政策：政策目标设定较符合3P型文化产业的发展

动漫产业是表现最为突出的产业门类，在全部的46个要素中，有29个要素出现频次最高的产业门类是动漫产业政策，出现频次居前两位的要素数目高达35个。文化产业总体政策也表现极为突出，排在前两位的有29个要素内容，其中频次居第一位的有11个要素，要素出现的政策条目就更多了。动漫产业和文化产业总体类政策在46要素中排名优势非常明显，按照46要素与3P指标的对应，这两类政策对创意力、影响力和文化资本转换力指标的体现力度大，因而我们可以说，当前的动漫产业和文化产业总体政策已经初步具备了3P型文化产业政策的雏形。

动漫产业政策对于提高我国动漫产业的人才、技术水平、促进我国动漫产品的总体创新，提升我国动漫作品和动漫企业的国际影响力，并从资本运作、体制改革与动漫市场管理等方面提升我国动漫产业的文化资本转换力方面起到了重要的作用。

而文化产业总体政策则对于我国整个文化产业领域都起到重要的推动作用，尤其对动漫产业、网络产业等新兴行业以及体制改革的前沿阵地如图书出版业和广播影视业等的推动作用更是明显，对激发全民的文化创意力、创作出在国内外具有较高影响力的作品产生了积极的推动作用。而文化资本转换力是文化产业化和市场化的核心动力，当前文化产业总体政策对该要素的体现力度也显示了我国文化产业管理层对文化产业和文化市场理论思考的深入与实践管理能力的提升，对于克服数量为王的传统产业发展理念、从质量提升、内涵式发展层面提升我国文化产业的总体水平具有重要贡献。

（二）网络产业政策与广播影视业政策凸显创意力与文化资本转换力的提升

网络产业与广播影视业政策没有前两类表现那么突出，但是较其他产业门类优势依然非常明显，网络产业政策居前两位的有14个要素内容，广播影视业政策居前两位的有7个要素内容。按照这些要素对应的3P指标，我们可以看出，网络产业与广播影视业政策的创意力与文化资本转换力较为突出。

作为一种新型的产业门类，网络产业与新技术环境密切相关，因此其运营与政府管理模式也有别于传统文化行业。鉴于此，我国有关网络产业的政策内容在政府管理体制上，尤其是行政审批制度上对网络产业做了特殊的规定；文化组织管理问题上在经营领域允许跨行业、跨地区进行，并注重优化组织结构；值得注意的是，网络文化市场的管理政策体现了网络产业的特殊性，在管理体制、保护正当竞争以及版权等问题做了较多的规定，体现了网络产业政策解放产业的创意力和提升文化资本转换力的力度。

广播影视业是传统文化行业领域，然而近几年随着广播影视业体制改革力度的不断加大，尤其是国内电影产业的迅猛发展，我国政府部门的管理政策也不断体现出适应产业发展需要的倾向。当前的广播影视业政策在放开资本市场、提高政府工作效率等方面做了巨大的改革，文化市场规范和组织机构改革上也有较大改进，大大提高了影视制作的创意力和文化资本转换力。

（三）我国文化产业政策总体水平不均衡，各类产业政策的3P凸显程度差异巨大

本次研究涉及了包括文化产业在内的十一大门类产业政策，从上表我们可以看出，46要素出现最密集的四大产业门类所占比重很大，如动漫产业吸纳风险投资、政企分开、重点文化产品、项目和经营部分等要素都占有绝对比重。除了这四大产业政策的其他产业门类在所有46要素中占非常少的比重，由此我们可以看出我国文化产业政策总体水平极不均衡，各类产业政策的3P凸显程度差异巨大，呈现出：动漫产业、网络产业、影视产业等新兴产业市场的政策条目较多、政策内容涉及广泛、对3P指标的体现程度较大，而其他传统行业则不明显。

我国文化产业发展速度之快、规模增长之大已经为世界所瞩目，其中文化产业政策起到了不可或缺的作用，因而要从根本上改变我国产业发展水平普遍较低、数量增长胜于质量提升的短板，仍然需要从政策体系的健全和完善入手。本文通过46要素在512条文化产业政策中的呈现状态以及其与3P指标体系的对比分析，按照3P型文化产业政策的标准对我国当前文化产业政策做一个总体的掌握，所得出的分析结果为未来的文化产业政策制定提供借鉴。

［原载《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2012年第1期］

【注释】

[1]李思屈：《论中国文化产业发展的3P战略》，载《西南民族大学学报》（人文社科版）2009年第3期。