英国广播公司的改革之路

英国广播公司的改革之路

温飚

面对市场经济全球化的趋向,面对商业广播电视和数字技术的强劲发展,公共广播电视的路应如何走,已经成为一个世界性话题。英国是公营广播电视体制的创始国。它所创建的英国广播公司一直是许多国家效法的公营广播电视典范。因此,深入了解、研究英国广播公司的发展历程,关注其改革方向,对于我国广播电视整体实力的壮大,成为我国文化产业主力军,将起到有益的借鉴作用。

一、英国广播公司的立台原则与宗旨

英国广播公司从1927年改组为公营公司之初,即由第一任总经理约翰·里思阐述了广播的性质和功能,提出了英国广播公司的立台三原则,即“以公共资金作为经费来源”,成为“独立的和垄断的公共服务机构”,要“以利他主义思想为从业者行为准则,把为公众利益而工作视为自己的天职”^[1]。伴随英国广播公司的发展,这三项原则也不断丰富和完善。今天,英国广播公司的立台原则与宗旨已成为全世界公营广播电视的基准。其要点是:广播电视频率为公共资源,由国家委托经营,属于公共服务,经费为公共资金(即纳税人交纳的收音机、电视机执照费,由政府统一拨给)。

值得注意的是,英国对广播电视公共服务性质的界定和社会责任与义务的要求,在允许进行商业性经营后也没有改变,只是将部分经营权授予私营企业,并允许它们通过商业运营获取经费来源和赢得利润。这使英国商业广播电视在体制机制运行、管理方式等方面形成了自己的特点。但是,伴随广播电视业的不断发展和变革,现实中许多国家在体制上早已不再是国营、公营或私营的单一体制,而形成了某种体制为主,多种体制并存的现状;同时,公营广播电视为适应市场经济环境,也在逐渐采取商业运作方式,加大商业运营活动和商业收入比例。多元财源模式正在被越来越多的公营广播电视公司所采用,英国广播公司也不例外。

二、英国广播公司体制与政策环境的变化

公营的英国广播公司自成立时起,即以电视机执照费为经费来源,政府征收,每年由议会拨给,不得播放广告。另外,它通过销售节目、音像制品与相关书籍刊物,以及合作、技术服务等活动,也获得少量商业性收入。但随着它的国际、国内广播电视体制环境的变化,它加大了改革的步伐,特别是逐步扩大了经营活动的范围与规模,商业性收入的比例也从最初的3%—5%逐步提高。下表是90年代以来其商业性收入的比例增减情况^[2]:

那么,从第二次世界大战以来,世界和英国的广播电视体制环境,特别是英国的政策环境,发生了哪些变化,推动着世界第一大公营广播公司——英国广播公司走上不断改革之路呢?概括地说,世界广播电视体制环境和政策环境变化大致可分为四大阶段:

1.第一阶段,第二次世界大战后到五十年代,垄断给世界电视的振兴铺平了坦途。

这一时期,各国经济正在恢复,政治环境相对稳定,人民生活水平逐渐改善,因而对文化、信息的需求日益增加。同时,国内电视市场还有很大开拓余地,资本运营还有很大空间,独家公司的垄断有利于较快地恢复和发展壮大本国的广播电视事业。另外,第二次世界大战中广播电视作为国家宣传工具对公众、舆论产生的巨大影响力,也使各国把广播电视作为特殊产业来对待。因此,当时大部分国家普遍采用国营或公营广播电视主打的单一体制,英国即是由公营的英国广播公司垄断广播电视。但美国因第二次世界大战之前本来就已形成了三大私营商业广播公司垄断的格局,在第二次世界大战中也没有受到影响,因而美国的私营商业广播电视体制一直得到延续。

2.第二阶段,六十年代到八十年代,市场需求促使世界电视体制走向多元,竞争推动发展。

这一时期,各国电视事业已得到较快发展,而且市场前景远大。与此同时,经济的发展使不断增加的私营资本要求扩张,进入它以前未能进入的电视业;另一方面,国营或公营的广播电视由于缺乏竞争,节目单一,质量难以提高,不能满足公众日益提高的信息、娱乐要求,因而进入六十年代后各国广播电视体制逐步走向多元。公营广播电视占主要地位的欧洲各国首先陆续向商业广播电视开放了市场,包括英国在内。但在欧洲占主导地位的仍然是公营广播电视。商业电视台主要是有线电视台和卫星电视台。至于实行商业广播电视主导体制的美国,由于商业电视以利润为目标,瞄准的是能够为它带来经济利益的受众群体,而不能满足全体公民的需要,而且节目品位不高,起不到电视应起到的教化民众的作用,因而美国在六十年代逐步建立了公共广播电视体系。

3.第三阶段,八十年代末直至整个九十年代,以放宽管制(deregulation)为大旗的广播电视改革席卷全球。

这一时期,从法国开始,以英国、美国为高潮,发生了一场席卷全球广播电视业的改革风潮。英国紧接法国之后,以《1990年广播法》开始了它“竞争时代”的广播电视改革。根据该法,商业广播与电视再度分开,成立无线广播局管理商业广播,成立独立电视委员会管理商业电视;设立广播电视申诉委员会,负责处理对广播电视的投诉和检查对处理决定的落实情况;设立广播电视标准委员会,负责广播电视节目的技术标准的研究制定等。继而,英国政府又于1996年开始了对公营广播电视的重大改革。其切入点是当年对英国广播公司重新审核、发放新版皇家特许证书和经营许可证,^[3]并要求英国广播公司向公众作出公开承诺。1996年新版特许证书和许可证的内容同以前相比,有许多重大不同。

新版特许证书的主要不同是:新版特许证书第一次明文提出英国广播公司可以进行“商业服务”,并对“商业服务”的定义、内容、经费来源、运营、会计等方面作出了严格限定,指出在其商业经营活动中心地位的应是与民营企业的合作,从而把英国广播公司向市场推进了一大步。

新版许可证的重大变化是:有关经营和节目方面的义务和作用的规定取代关于许可关系的条文成为了中心内容。在经营方面,允许英国广播公司把电视的编播业务和传输业务分离,可将传输设施的资产、权利和债务转让给民营企业,但对转让所得的用途作了明确限定;明确提出英国广播公司的收费制度可除收视费外增加新的收费方式(如订费收入、新的技术接收费等),但规定收取的费用“不得用于商业用途”。在节目方面,明确规定了“公共服务”的定义和节目标准;要求英国广播公司加强目标管理和绩效管理,每年必须向公众公布服务目标和承诺,年终进行检查;并提出应在人才培养、制作技术和研究开发方面成为先行者。

英国广播公司全新的《对视听者的承诺》:这是英国广播公司遵照许可协议的要求,于1996年11月发布的第一个公开承诺,其实质是明确对公众的责任,全面履行公共广播服务的义务。该承诺共约250条,可分为五大方面:一是发挥英国广播公司开办的所有节目的特点,以满足所有受众的需求;二是申明节目编排方针和原则;三是提高效率,节约开支;四是扩大对受众的服务范围,增加受众选择;五是关于国际广播的目标、质量和实效。

4.第四阶段,进入新世纪以来至今,新技术革命引发世界广播电视业发生全面深刻的变革。

这一时期,就英国来说,是以新一轮审核、重发英国广播公司的皇家特许证书和经营许可证,以及数字电视转换为契机,再次大幅推进对公营广播电视的改革。英国政府的举措主要是:

(1)修订法规,确定广播电视的新管理原则,反映当今广播电视的新生态环境,适应未来数字多媒体时代的新要求,为所有公共和商业广播电视的发展提供法律保证。英国政府2003年正式通过了新的《英国通信法》, 2004年出台了新的广播电视节目管理条例草案。新《通信法》的主导思想是因应通信与传媒产业互联互通的趋势,进一步放松管制,促进竞争,同时加强协调,加强政府的集中管理职能,充分保证公共服务。它不仅对广播电视的公共服务义务、媒体所有权、频谱管理等方面作出了新规定,而且对广播电视管理体制进行了重大调整。它规定将原独立电视委员会、无线广播局、广播电视标准委员会、电信办公室和无线电通信局合并,成立通信办公室,为大幅简化行政管理框架,消除原先几个机构同时处理同一事情的弊病,更好地对电信和电子传媒产业实行协调一致的管理,形成新的监管体系建立了法律依据。

新的广播电视节目管理条例草案于2004年7月4日公布, 2005年1月正式发布, 2005年3月底开始实施。这一条例取代了原来由独立电视委员会、广播管理局和广播电视标准委员会发布的有关节目管理的六项法令,简化了原来的条款,并完全修改了内容管理方面的条款,和新通信法中的规定保持了一致,同时统一了对广播和电视节目的管理规定(特别必要的情况除外),使之适用于所有公共和商业广播电视机构,包括英国广播公司。

(2)提出数字电视全面转换的新政策框架,以数字转换为契机,进行广播电视产业调整。2004年4月5日,通信办公室发布了进一步促进数字电视转换的报告,根据政府关于发展数字广播电视的构想、目标和方针,对前一段数字电视的发展进行了调研和总结,对下一步的数字电视普及和转换工作提出了政策性建议。报告要求英国广播公司发展免费数字卫星电视,以确保公共电视未来的覆盖。

(3)对英国的公共广播电视进行全面评估,继续深化英国广播公司的管理体制和财源体制改革。2004年对公共广播电视的评估,实际上是在坚持公共广播电视体系和服务的前提下,在前次改革的基础上,继续深化公共广播电视的管理体制和财源体制改革。第一阶段的评估,即公共广播电视现状,已于2004年4月完成。报告重点强调了今天公共广播电视对英国社会与公众的重要性与必要性,提出应根据当今广播电视业的巨大变化和公众的新需求,对公共广播电视的服务范围予以重新界定或者说放宽范围,提倡在公共广播电视领域内展开竞争。第二阶段评估考察的问题包括:公共广播电视现行财源体制运作系统及英国广播公司的收视许可费制度,公共广播电视领域内的竞争机制及促使商业广播电视提供公共服务的措施,保证公共广播电视节目标准、质量和提高公共广播电视节目原创性的措施,英国广播公司的宗旨、作用等。

(4)研究对英国广播公司的未来政策。这主要是围绕更换下一期(自2007年1月1日起)英国广播公司的特许证书事宜,制定对英国广播公司的未来政策。由于这次新的《皇家特许证书》的制定将在一系列重大问题上对英国广播公司作出重大改革或为今后的进一步改革做好准备(例如已提出多年的有关英国广播公司的电视执照费财政来源问题),其政策对英国广播公司乃至整个英国广播电视事业的未来具有重大影响,因此,英国政府从2003年底即已开始着手该项工作。

经过大量调研和咨询, 2005年3月2日,英国文化、媒介和体育大臣特萨·乔威尔公布了关于英国广播公司未来蓝图的绿皮书。这一主标题为《英国广播公司皇家章程评估》、副标题为《一个强大的同时独立于政府的英国广播公司》的绿皮书,从英国广播公司的节目、资金、管理到对公众承担的责任等各个方面,对它进行了全面考察,提出了英国广播公司在数字时代应如何发展的建议,并准备继续征询社会各界对政府绿皮书及对英国广播公司未来的意见。

绿皮书中最关键的建议一是取消目前的英国广播公司理事会和执行委员会,组建英国广播公司托管委员会和新的执行委员会。前者负责监管英国广播公司,包括监督其收视费的使用情况,并确保英国广播公司履行其公共服务义务;后者负责在英国广播公司托管委员会制定的框架内贯彻执行英国广播公司承担的各项公共服务职责。二是保留英国广播公司现有的电视执照费财源制度至下一轮特许证书到期之前(即2016年12月31日前)。

尽管目前英国政府对英国广播公司或者说对公共广播电视的改革还未到最终的拍板定案之时,但从绿皮书中,已可窥见政府对英国广播公司改革的大框架。

其一,依旧高举“公共”与“独立”大旗。尽管绿皮书提出了对英国广播公司最高监管和管理机构的大力度改革,但综观绿皮书和乔威尔的有关政策阐释可以发现,政府始终支撑着英国广播公司“公共”与“独立”的大旗不倒,再次强调它的公共广播性质和“独立”于政府的地位。从绿皮书建议成立的英国广播公司托管委员会的职能和人员构成来看,它将是一个受公众委托,监督英国广播公司履行公共职责,并且保证英国广播公司不受政府或商业利益左右的机构。

当然,这种“独立”并不是绝对独立,英国政府自有一套法制、机制来约束英国广播公司的一旦超限。在绿皮书中,已从英国广播公司的使命、任务,托管委员会成员和执行委员会的人事任命,特别是从英国广播公司的资金来源以及政府确立的英国广播公司的绩效考核制度等方面,为英国广播公司的“独立”设置了巧妙精致、疏而不漏的樊篱。

其二,保持资金来源机制的改革平稳进行。英国广播公司的资金来源机制问题自英国政府开始对广电业采取打破垄断、促进竞争、增加选择的政策以来,就日益成为英国广播公司改革讨论的焦点之一。其间固然有多方面的问题,但最为关键的是,在今天的信息时代,在即将到来的数字时代,传播环境的巨大变化向英国广播公司原来的几十年一贯制的资金来源模式提出了挑战。

绿皮书建议,英国广播公司的财源模式应该是一个“混合模式”,即以电视执照费、广告费、赞助费与订看费共同作为英国广播公司资金来源。但是鉴于目前问题仍然较多,工作小组因此建议在即将到来的新十年许可期内仍保留英国广播公司已实行77年的电视执照费财源制度,在数字电视全面转换期限到来之前,全面、慎重考虑英国广播公司的资金来源的改革问题。

其三,在确保英国广播公司公共广播电视服务基础上,继续促进英国广播公司进入市场,参与竞争,提高效益与效率。在作为公共广播电视代表的英国广播公司进行商业活动的问题上,绿皮书并未提出对现状进行急速的巨大变革的明确建议。但其思路是清楚的:第一,鼓励和支持英国广播公司在提供更好更多的满足公共需求的广播电视服务基础上进行商业活动。第二,但这些商业活动仍然必须以公共广播电视服务为主线,与其公共服务核心目标相关。第三,为适应广播电视的新发展,使英国广播公司的公共服务与商业活动有更广阔的发展天地,对英国广播公司的公共服务与商业活动重新予以限定和规范。第四,英国广播公司的商业活动必须严守一定界限,与公共资金资助的公共广播电视全然分开,同时要履行其公平贸易承诺和管理透明。

三、英国广播公司的改革轨迹

英国政府在1994年发表了题为《英国广播公司的未来》的白皮书,对英国广播公司提出了一个目标:“服务于国民,竞争于世界”,就是要求英国广播公司一方面在国内保持公共服务,另一方面必须在数字时代保持并巩固世界领先地位,以竞争促改革,以改革求发展;并通过上述一系列举措,切实将英国广播公司推向市场,投入竞争,促使它改革。在这样的形势下,英国广播公司以“迎接数字时代的挑战”为目标,从90年代中期开始,进行了四次管理改革和机构重组,现阶段并酝酿着更重大的改革。

1. 1994年扩大商业经营规模的改革。

该年英国广播公司组建了环球公司,使商业活动规模化、规范化,并且使商业经营资源得以优化整合,加大了商业经营的力度。这不仅是它扩大财源的新的尝试,也是它为迎接即将到来的全数字化时代试探建立新财源模式的举措。

2. 1996年提高效率、增收节源的改革。

该年英国广播公司再次进行了机构改革,以实现精干、高效的组织结构为目标,重点是将节目的播出与制作部门相分离;建立电视与广播、国内与国际新闻制作与传送的一体化体制;进一步扩大商业活动,增加收入,用于公益性节目。整改后的主要下设机构为:新闻中心,负责所有国内与国际新闻的采集;广播电视中心,组织实施节目的编播;节目制作中心,负责节目的制作;资源中心,对外称BBC资源有限公司,提供技术保证,同时对外和对公司内部提供有偿技术服务,并负责出售技术设备、有偿技术培训等;环球公司,对外称BBC环球有限公司,负责世界电台和对外进行商业活动,如推销节目及音像、印刷出版物,开展合作等,英国广播公司世界电视台在其商业活动管辖范围内;战略发展中心,研究和制定战略规划、经营方针等。

3. 2000年强化管理与竞争机制的改革。

该年4月,英国广播公司根据数字时代的新变化和新要求,第三次进行了机构调整,把垂直阶梯式的管理结构转变为扁平向心式的一元化管理结构,具体措施就是取消制作中心、广播电视中心、管理中心,另设广播部、电视部、地区广播电视部、新媒体部、“电视剧、娱乐和儿童节目部”、“非小说类文学节目和学习节目部”、体育节目部等,并建立“选择制片人”机制,形成一个内部竞争市场,将原来的190个制作组减少为50个。经营管理委员会增至16人,分别负责各业务部门,并向总经理负责。这种总经理一元化集中管理的结构,管理跨度大而层次少,便于贯彻宣传意图,简化决策过程,可资源共享,优势互补,同时各部门有较大自主权,有利于发挥主体意识,便于独立决策和灵活应变,并能达到节约行政管理经费,加大节目投入和新发展项目投入的目的。

4. 2002年加强新媒体建设、开拓世界市场与扩大财源模式的改革。

该年4月1日,英国广播公司又一次进行了把所有对外广播电视资源整合和重组商业活动部门的机构改革。首先,将世界电台、世界电视台和英国广播公司在线(对外部分)改为一个全球性新闻机构,但在业务、经营上与公司的新闻中心及其他部门保持密切合作。英国广播公司进行这一整合是为了“把世界广播电台和世界电视台的编辑方针、市场营销和极其重要的受众调研结合在一起”,利用“世界电台的对外报道经验、技能和深度分析能力,更高效地前进”。其次,成立了新媒体部,负责BBC在线和交互式电视的工作,加大发展和占领新市场、新领域的强度。再次,重组商业经营部门:新成立了商业委员会,将原环球公司归入该委员会;将原BBC广播中心改组为BBC广播有限公司;将原属环球公司的BBC资源有限公司和BBC技术有限公司归入2002年2月成立的BBC企业集团;从而扩大了商业经营业务范围,为提高效益、扩大英国广播公司财源夯实了基础。

四、英国广播公司酝酿中的新一轮改革

从2003年到2006年是英国广播公司的一个关键时期:它因发表关于凯利事件的报道而得罪了政府,新闻编辑原则受到赫顿报告的尖锐指责;它面临着审核、更新特许证书的关口,政府对其公共广播电视地位、体制,特别是财源模式将出台新政策;它还面对着数字电视转换的多重挑战。政府近两年所采取的前述举措,已发出了对公营广播电视进行大刀阔斧改革的明显信号;自赫顿报告发表以来,它的高层重要领导,从理事会主席、总经理、到新闻部负责人被接连换人。这都促使英国广播公司加紧了改革步伐,以争取政府采取有利于它今后发展的政策和措施。从2004年中以来,英国广播公司已连续作出了几个回应。

第一,机构再改组,管理再加强。2004年6月22日,新总经理马克·汤普森到任的第一天,就向英国广播公司全体职员发出了机构再改组的信息。他的机构改组措施是:成立三个新的委员会——跨媒介创新委员会、新闻委员会、商业经营委员会;将经营委员会的人数减少到9个,使之成为一个真正的、精干的决策机构,责任更集中,决策更迅速。跨媒介创新委员会由总经理马克·汤普森任主席,所有能促进英国广播公司创新工作的部门作为其成员,中心任务是大力促进创新,不断提高节目质量。新闻委员会的主席是新副总经理马克·拜福德(原国际广播电台台长兼世界新闻部主任),中心任务是确保新闻的准确性、客观性、真实性。这个委员会的成立主要是回应赫顿报告的批评,它使英国广播公司历史上首次把所有国内、国际和全国性、地区性、地方性的新闻节目资源整合统一配置,从而加强了公司高层对新闻节目的集中领导和保持更连续一贯的编辑方针。商业经营委员会统管英国广播公司的整个商业经营性业务,负责制定明确的发展战略,开发经济潜力和创新潜力。财务部主任约翰·史密斯担任该委员会主席,并担任英国广播公司的首席运营官(COO)。

第二,新闻报道原则再明确,职业操守再教育。6月23日,英国广播公司又发布了关于英国广播公司新闻报道指导原则的报告。报告强调对员工加强新闻业务持续培训、提高员工素质和职业道德的重要性,提出英国广播公司应建立职业培训体系,开办一个新闻学院,由一个大学校长任院长;还建议持续开办职工学习班,让员工学习如何报道高难度新闻事件和从错误案例中吸取教训;为此,公司应加大员工培训和教育的投资。

第三,规划数字时代新方略。6月29日,英国广播公司发布了向文化、媒体和体育大臣提交的关于英国广播公司在数字时代的未来的报告。这一题为《树立公共价值:振兴数字时代的BBC》的报告首先指出,在当前和未来受众选择权、参与权、主动权日益增加的情况下,仍应坚持英国广播公司或公共广播电视的核心价值观以及为受众提供有特色的节目和服务的原则;同时,就英国广播公司应如何在建设数字英国的宏大工程中发挥领头作用,确保所有公众都能平等享受数字革命的成果,提出了九大措施,如建设数字平台,到2012年完成数字转换,改革管理体制,加大创新力度,等等。

除这三大主要措施外,英国广播公司迄今还采取了大幅削减人员的措施(以致引起2005年5月的公司万人大罢工事件),出售下属的商业活动部门BBC广播有限公司,建立以收视费交纳者无错假定为前提的新公众投诉机制等。

五、结语

英国广播公司这一公营广播电视的旗舰,顺应时代要求,已驶入改革巨流。观察其改革的轨迹,特点鲜明,目标明确,那就是:在政府划定的框架内,坚持公共服务的核心,确保纳费人的利益;担纲数字时代和信息社会的先锋,主动参与竞争,积极开拓市场;创新财政来源模式和服务提供模式,开辟发展的新阶段。

〔作者单位:中国国际广播电台〕

【注释】

[1]温飚:《里思与英国广播公司》,《世界广播电视参考》1990年第3期。

[2]笔者据英国广播公司各年度报告数据统计。

[3]英国广播公司的特许证书是英国国王给予英国广播公司法人地位及权利和作用规定的文件;许可证是政府委托英国广播公司经营广播电视的协议文件。英国广播公司从1927年改组为公共法人到1996年的70年间,特许证书和经营许可证共经过了7次审核更新。