京津冀地区推动整体技术进步的政策建议

一、由中央政府成立专门机构，负责京津冀地区推动雾霾治理类技术进步协作

该机构可以隶属于2013年9月18日成立的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，充分考虑各城市的诉求重点，由中央政府成立专门机构进行利益协调，对推动技术进步的资金实施各城市按GDP比重收缴，统筹管理。

该机构要从全局出发，遵循“少花钱，多办事”的原则，以减少整个京津冀地区的空气污染物排放总量为最终目标。北京的人均空气污染物排放量已经很低，第三产业已经占有相当大的比重，在这种情况下，同等数量的科学技术支出以及环境治理投资用在河北省次发达地区起到的减排效果将更加明显，这些地区提高第三产业的比重也相对容易。要打造全新的首都经济圈，彻底解决空气污染的困扰，中央政府必须在整体上科学布局，充分考虑次发达地区的经济发展与环境治理的诉求，利用行政政策和财税政策确保资金、人才、技术向这些地区流动与聚集，通过推动技术进步来促进这些地区经济与环境的协调发展。

二、改革政府绩效考核制度，建立一套与绿色经济挂钩的政绩考核体系

党的十八届三中全会提出了官员的绩效考核体系的改革，地方考核将不再简单地以GDP增速作为评定政绩的依据，而是加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务、新型农业、民生工程等指标的权重。

从雾霾治理的角度来说，官员绩效考核的改革使得地方官员注重生态考核指标，从而制定出保护环境的方针政策，官员要有政绩就不得不考虑节能减排，注重污染企业的治理，而不会只为经济的发展而引入污染大的企业。改变地方领导以经济建设为中心为唯一的执政理念，把环境保护作为地方领导考核的重要指标，把地方的环境治理和环境保护纳入考核体系，改变过去以单纯的经济增长速度为主要考核指标的地方官员考核体系，加强环境保护与环境治理的考核比重，形成新的政绩观。加强地方政府合作治理雾霾的意愿，使雾霾治理中地方政府间合作形成自发机制，增强地方政府合作治理雾霾天气的动机。地方政府的绩效考核把污染物的排放、雾霾治理的成效与各级政府领导的任用和升迁相挂钩，把改善环境质量等指标纳入地方政府的绩效考核体系中，将考核的结果作为地方政府领导干部考核评价的重要指标，作为地方领导干部工作绩效的重要依据，这样才能着力解决与人民群众密切相关的雾霾问题。

三、治理理念由末端治理向顶端治理转变

孙军 (2014) 提出的顶端治理模式值得京津冀地区借鉴。所谓顶端治理是相对于末端治理而言的，它是指从源头上尽最大可能切断技术进步与环境污染之间的联系，限制污染出现，而不是等到污染出现之后进行治理。京津冀地区拥有首都得天独厚的政治优势与人才优势，拥有天津所有的、中国唯一的“双港双城”的城市形态，还拥有河北广大的土地、丰富的矿藏资源，完全有条件在借鉴发达国家工业化污染治理经验教训的基础上，逐步摒弃“先污染、后治理”的末端治理模式，不断吸收世界上先进的产业升级和环境治理理念，加快推动绿色技术进步模式，建立先发优势，加快绿色发展步伐，为我国大区域工业化进程建立绿色发展模式。绿色转型需要在发展理念、增长方式、目标方向等方面作出重大转变，要从战略层面高度上予以重视和推动，加强机制创新，建立完善制造业绿色发展的政策支撑体系。

正如图7－2指出，在顶端治理的模式中，产业绿色转型的创新路径需要综合性、体系化、开放式的战略框架，既需要区域内相关政策的推动和约束，又需要跨区域相关的约束与合作机制的建立，通过国内旺盛的需求力配合，共同推动我国企业绿色技术创新的出现，推动产业升级，占领技术进步的制高点，引领我国经济可持续发展。

图7－2 顶端治理模式

四、治理政策工具由“命令—控制”为主向市场引导为主转变

与“命令—控制”型规制相反，基于市场的环境政策工具为厂商采用廉价的和较好的污染控制技术提供了较强的激励。因为在基于市场的政策工具下，如果一种有效的低成本方法能够被识别和采用，它将使厂商的获利更多，从而有利于新技术的扩散。一般而言，基于市场的环境政策工具是通过这样一种机制来运作的: 通过关于污染控制水平或方法的市场信号，而不是通过明示的指令来鼓励厂商的技术行为。这些政策工具，如污染收费、补贴、可交换的许可证和某些种类的信息方案等，被描述为“利用市场力量”。这是因为，如果这些环境政策工具得到较好地设计和实施，它们将会鼓励厂商在谋求自身利益和充分满足政策目标的努力中尽可能实施最大限度的污染控制。

近年来京津冀地区已经开始采取一些以市场引导为主的政策工具，例如，天津市决定从2014年7月1日起，将空气排污费征收标准由每千克平均0．82元调整为7．82元。其中二氧化硫每千克为6．30元 (调整前为1．26元); 氮氧化物每千克为8．50元 (调整前为0．63元)，所有收费所得按照1 ∶4 ∶5的比例分别缴入中央、市级和区县国库，作为环保专项资金，全部用于环境污染的治理。河北省对特大型重污染企业建立了刷卡排污总量控制制度，于2014年3月对9家企业的13台排污设备安装了刷卡终端并实现联网。

然而目前采用的“市场引导型”政策工具还未触及到雾霾共同治理中，各城市利益博弈的本质，即呼吁多年的生态补偿机制并未得到有效实施。同时随着雾霾治理的深入，作为主要污染源头的河北省，将有更多的高能耗、高污染企业被关闭，造成GDP的损失以及人员失业等经济社会问题。尽管“十一五”期间，北京对河北的生态补偿有所进展，但由于缺乏相关的法律法规保障，生态补偿的力度和持续性都难以为继，这势必会影响河北省各级地方政府治理雾霾的积极性。