应急管理中政府与媒体之间互动关系的构建

应急管理中，我国政府与媒体之间的关系经历了三个阶段:20世纪80年代以前的政府严格管控，90年代从“人本位”到“事本位”的转变，以及“SARS”事件中政府与媒体关系的转变，从此媒体不再是政府的“传声筒”，不再把政府的思想原封不动地传给公众，而是有了自己处理、分辨、挖掘信息的能力，真正跟社会公众互动起来。在这种新型关系中，媒体学会了在政策的引导下用自己的眼睛去看世界，学会在政府和公众之间寻找自己的位置和空间。

(一)政府主动引导媒体

政府主动引导媒体发挥积极作用，把社会公众对危机的舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。在当代社会，新闻媒体，尤其是电视，在政府与各种社会力量之间沟通、缓解社会紧张状态方面，起着特殊而重要的媒介作用。政府封锁信息会导致流言四起，人心惶惶;失实信息会扰乱人心，激化公众情绪，甚至使公众情绪失控，加重危机的程度。政府保持与公众之间信息沟通渠道的通畅，媒体向公众传播适当的信息会引导公众理智地对待危机，从而为危机的解决创造良好的社会心理氛围。政府一定要注重借助、发挥现代传媒在政府与各种社会力量之间沟通、安抚社会情绪、缓解社会紧张状态方面的媒介作用。最关键的是媒体应该满足公众对突发性灾难的知情权，不仅向公众提供有关突发性灾难的信息，还要尽量给公众提供一个政策参与的机会，让公众感觉到自己是国家的主人。媒体还可以积极动员非政府公共组织资源，加快公众服务体系的建立。通过电话、网络、各类媒体，对民众在危机中的心理、经济与法律问题提供援助和服务。

另一方面，政府要加大对媒体危机应对的管理工作，杜绝失真新闻的出现。在危机事件中，新闻媒体可以说是一把“双刃剑”:媒体在得到及时、准确的信息时，可以在反映和引导舆论、安抚公众情绪、保持社会稳定等方面将发挥巨大作用;反之，如果媒体不能得到及时准确的信息，造成信息混乱、错误、拖延，不仅不能保证公众的知情权，还会在公众中造成非常不利的影响。因此，政府运用得好，就可以正确引导公众，减少不必要的恐慌，维持社会安定;运用得不好，则有可能恶化事态，使危机向不利于政府的方向发展。通常情况下，危机事态的出现尤其是加剧常常与谣言或误传有关。

因此，政府有必要对媒体在危机期间的舆论导向和社会职责做出法律规范，并在危机期间，依法加强对媒体的管理。有关政府部门作为新闻传播的管理者，应该认清肩负的社会责任，引导、调控新闻媒体对事实加以解释，加大对新闻媒体的管理工作，支持传媒充分发挥其监测功能及社会整合与解释功能，以使其担负起应有的社会责任。在全球信息化时代，公众信息来源渠道呈现多样化和多途径化，政府难以实行全面、垄断控制。由于危机事件的突发性和发生初始阶段的不可控性，公众通常面临着知识和信息的不完全性、不对称性。这时，政府如果不及时通过主流媒体向社会发布权威信息，非权威信息就会迅速填补政府留下的信息真空。届时，一方面公众无法从正式渠道得到政府方面的消息，另一方面各种消息会通过各种非权威、非正式渠道在公众中迅速传播和扩散，从而造成失真信息快速传播，扰乱人心，加剧社会紧张状态，并由此给政府应对危机工作造成消极影响。严重时，会使一个单一、局部的危机事件扩展为复杂的政治、经济或社会危机。因此，注重对新闻媒体的管理，防范、禁止“泄密”报道成为政府危机管理中一项重要的任务。

(二)媒体必须增强议程设置功能

美国传播学家麦库姆斯(M.E.Mc Combs)和肖(Shaw)认为:媒体具有一种为公众设置“议事日程”的功能，即媒介的议程设置。议程设置是指媒体有这样一种能力:通过反复播出某类新闻报道，强化该话题在公众心目中的重要程度。也就是说，被媒体作为“大事”加以报道的事件，也会被当做“大事”影印在公众“集体意识”当中。媒体的报道以赋予各种“议题”不同程度显著性的方式，影响着人们对于周围“大事”及其重要性的判断。比如2003年，传媒对“非典”问题的全方位报道，就起到了重要的“议程设置”作用。它对公众舆论进行有效引导，产生“沉默的螺旋”效应，使整个社会都进入抗击“非典”的浪潮中，从而起到动员全民团结一致、共赴国难的作用。与此同时，主流媒体公开透明的报道也对前期无序的人际传播进行了有效的信息疏导。

(三)努力提高媒体公信力

公信力是媒体影响力的重要来源和衡量指标，媒体能否或在多大程度上彰显其政治与行政功能是与其公信力密不可分的。实践表明，公信力差的媒体，对公众及社会的影响必定有限，议程设置功能也会受到显著削弱，反之亦然。现实生活中，导致公信力减小的因素是多方面的，但从媒体借以发挥其对社会及公众影响力的机制来看，其代表性不足应被视为主要原因。媒体作为“公众代言人”，对公众的声音应给予足够关注，以便为政治系统输送强大社会动力。在这方面可考虑疏通及拓宽政策议程创立过程中公众利益表达的渠道及途径，形成多元、顺畅的利益表达渠道。一是强化公众利益输入机制，增加制度化输入渠道，减少利益输入中介环节，实现自主利益诉求的有效表达;二是强化媒体监督功能，为公民监督与制约政府及其官员提供有力工具。作为社会监督的一种，媒介监督一方面通过“否定性制约”使社会阴暗面得以“曝光”，从反面校正人们社会行为的偏差;另一方面通过“肯定性制约”赋予组织或个人高出一般性的地位和荣誉，从正面肯定规范的普遍意义。通过上述措施，最大限度地调动公众主动参与政治生活的积极性，充分激发政策形成的外在动力，提高公众议程的实际作用和影响力度。导致媒体公信力衰减的另一重要原因是“假新闻”、“有偿新闻”及“炒作新闻”的出现。面对日趋激烈的市场竞争，媒体是迎合受众“宁求其怪不求其真”的社会心态，还是坚持注重社会价值、强化社会责任和职业道德的意识? 显然，理智的选择是后者。事实证明，传媒潜移默化的宣传效力远胜过政府的强制性力量，传媒向社会成员灌输的主导价值观念可使公众形成相应的行为习惯，成为维护社会秩序、贯彻方针政策的巨大动力。有鉴于此，媒体应切实重视自身建设和改革，用“正确的舆论引导人”，以公允言论、客观新闻、强烈责任感维护法律秩序和道德准则，伸张正义，鞭挞丑恶，为中国特色社会主义事业营建昂扬向上的舆论环境。为此，一方面应创新运行机制，引进诸如激励制度、招聘制度、制播分离制度等现代经营管理制度，从机制上杜绝产生“假新闻”、“有偿新闻”及“炒作新闻”现象的根源，为公众提供一个真实世界的缩影，真正成为社会进步的“激增器”。另一方面应着力提高媒体从业人员的素质，确保传播的准确客观。因为媒介的社会影响并不仅仅取决于技术或形式特性，而且取决于掌握和运作它的人和社会组织，取决于媒介生产和传播的信息内容。可见，媒体能否增强议程设置功能和提高公信力，在一定程度上取决于媒体从业人员。媒体从业人员唯有日益提升专业水准，严格实施进修教育与在职训练，才能胜任这一崇高岗位的挑战。

(四)以理性的态度引导公众向生活和工作的常态过渡

媒体和政府公关紧密结合，致力于政府和媒体国际国内形象的重塑。政府公关，就是政府为了更好地管理社会事务，争取公众对政府工作的理解和支持，塑造良好的政府形象，运用各种传播手段，与社会公众进行信息沟通的过程。良好的形象可以给政府带来良好的信誉，可以加强政府的凝聚力、吸引力和号召力。在某种程度上，它可以化风险为保险，化阻力为动力。

改革开放以来，我国国际形象一直保持着良好的面貌，特别是在东南亚金融危机和伊拉克战争期间，我国的国际威望日渐提高，受到国际社会的称赞。但是在2003年“非典”事件中，我国政府和主流媒体的形象受到了前所未有的质疑和挑战，特别是在第一阶段中，政府和媒体行动迟缓，遭到国际国内的指责和猜测，政府公关实际上已经转入危机公关时刻。危机公关具有很大的时间压力和公众压力，因为它要求政府调动各种资源和力量，在最短的时间内化解危机，把损失降至最小。在重塑政府形象的过程中，主流媒体发挥了重要作用。比如报道政府面对危机迅速推行防非典“四早”措施，对重点地域整体隔离，仅用7天7夜建起全国最大的收治非典患者的专门医院——小汤山医院，并于2003年5月1日正式启用改造三级甲等医院，使收治非典病人的定点医院由最初的6家增至16家，病床达3600张，实现“确保收治、随诊随收、集中治疗”，使国际国内的压力得以平复和转变。对于政府最新发布的疫情状况、防治非典举措，以及政府领导人亲临疫区的行动，媒体都浓墨重彩地进行了报道。媒体和政府公关在这次“非典”事件中的密切配合，在重塑国家形象中取得了显著成效。这一时期的国际舆论较之初期发生了180度的逆转。香港《文汇报》撰文称，三个“想不到”令世卫专家惊叹，日本《朝日新闻》说，“非典灾难使北京为之一变”;法新社称，中国抗击非典成绩令人鼓舞;美国《华尔街日报》以《上海避免传染病蔓延》为题，对上海的防疫措施加以介绍……这些积极评价表明，突发性公共危机事件的透明化处理，对树立坦诚的、负责的、亲民的政府形象大有裨益。

公众借助媒体了解政府的政策措施发布，民情民意、了解大局，政府倚重媒体沟通民意，并根据实际情况及时出台和修改决策，其决策能力、行政能力、责任能力立竿见影地得到公众确认。媒体牵线使政府和公众之间产生良性互动，发挥社会公器的作用。特别是对于公众关注度极高的重大危机事件，主流媒体快速介入，是消除伪证、平定恐慌、遏制流言的最有效手段。流言止于智者，当主流媒体向社会提供足够信息后，公众便成为不再盲从的智者。