实行三项关键制度缩小城乡差距

我国城乡差距巨大已是不争的事实，集中表现在收入差距、储蓄差距、教育差距和信息技术利用差距。新中国建立以后城乡差别不仅没有在社会平等的旗帜下逐渐缩小，反而随着一系列制度的实施有扩大的趋势。这些制度包括户籍管理制度、劳动制度、土地制度等，也包括工农业产品价格制度以及政府公共资源的分配制度等。这样，在中国形成了两个截然不同的社会群落:一边是繁荣的、富裕的、已进入现代工业文明的城市，一边是萧条的、相对贫穷的、仍处于传统农业社会的农村。事实上，在西方发达国家，虽然仍然有从事农业生产的劳动者，但他们不再是传统意义上的自给自足的封建式小农，他们是从事农业的工人或农场主。而农村也不存在了，远离大城市的乡村居民有着和城市一样的生活方式。但在中国，城市和乡村的差别随处可见，俯拾皆是，这种差别是制约劳动力就业的根本原因。

现阶段，缩小城乡差距，实行有利于扩大农民工就业的三项关键制度是:

1． 剥离户籍制度上城镇户口隐含的各种利益成分

我国现行的户籍制度是指从1958年后逐渐发展形成的、建立在计划经济体制以及物质短缺局面和数千年的中国封建社会户籍制度之上的一整套户口管理制度。城市居民拥有城市户口，农村居民拥有农村户口。户口是身份尊卑的标志，也是从事各种社会活动的资格证明，很多工作岗位是不向农村户口的劳动者开放的。由于传统户籍制度存在等级性、价值性、固定性、继承性，且与社会待遇挂钩，使得农村人口不能与城镇居民享有同等的社会待遇。传统的户籍制度形成了城乡二元结构体制，是造成劳动力市场的城乡分割和城乡差别的主要原因。

在我国，现行户籍制度还无法取消，这是因为国家的公共资源还非常有限。河南省郑州市2001年至2003年户籍改革的失败经验说明了这一点。2001年，郑州户籍改革的主要措施是: 一是取消现行农业户口、暂住户口、小城镇户口、非农业户口的二元制户口性质，实行一元制户口管理模式，统称为“郑州居民户口”。各县市区可以相互迁移户口。二是在郑州购买住房的外省市公民可办理本人及直系亲属的迁郑户口。三是具有中等专业技术学校以上文凭的毕业生可办理迁郑户口。四是与郑州企事业单位签订劳动合同，并缴纳社会统筹金的人员可以办理迁郑户口。2003年8月20日，郑州市户籍改革因城市资源有限而被迫“叫停”。现行户籍制度在限制人口的盲目流动、人口管理和社会稳定等方面仍起到重要作用，如立即取消，必然会造成城市有限的资源更加紧张，甚至对城市产生破坏性冲击，影响社会稳定，因而户籍制度改革要兼顾市场经济和社会稳定的需要，实现国家利益的最大化。

改革户籍制度，关键是剥离户籍制度上隐含的各种利益成分，使城市户口与农村户口所承载的权益一致起来。我国户籍制度上城市户口隐含的福利成分较多，人为地造成了城乡的差异和不公平。城市户口享受着社会保险、就业、卫生、教育、住房等多种待遇，而农村户口却享受不到这些待遇。户籍制度改革就是要将附在户籍制度上的各种利益如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保福利等完全剥离开来。国家对户籍制度改革出台指导性的意见和措施，各地区、各城市之间逐步具体实施剥离方案，潜移默化地实现城市户口和农村户口的利益趋同，降低城乡分割程度。

2． 实行农民退休制度和养老保险制度，腾出农民就业岗位

我国宪法明确规定: “中华人民共和国公民在年老疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。早在新中国成立初期我国就分别制定了企业和机关、事业单位职工的各项社会保险制度，其中包括职工年老退休养老制度，以解除职工的后顾之忧。1951年政务院颁发的《劳动保险条例》中规定: 男职工的退休年龄为60周岁，女职工为50周岁。1955年国务院颁发的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中把女干部的退休年龄提高到55周岁。现行退休制度的规定主要依据1978年国务院颁布的《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》。1978年全国退休人员总数为314万人、1980年为816万人、1984年为1458万人、1985年底为1637万人，1978年全国退休费总额为20亿元左右、1980年为47亿元、1982年为73亿元、1984年为106亿元、1985年为146亿元，分别占当年职工工资总额的3．5%、6．1%、8．3%、9．3%、11.1% (冯慧娟，1986)。以事业单位为例，国家对事业单位职工退休养老投入巨大，据有关资料显示，1990年全国机关事业单位退休费总额为59．5亿元。1992年开始，在一些地区陆续实施机关事业单位职工养老保险制度改革，而与此同时计划经济时代制定的职工退休制度如今还在执行，目前我国机关事业单位退休费总额已经远远超过千亿元。国家对企业退休职工的养老投入也相当可观。2003—2007年先后5次提高了企业离退休人员基本养老金水平，企业参保退休人员的月平均养老金上升为963元。

退休制度是国家为了保证劳动者在年老、残疾或丧失劳动能力的情况下，仍能获得一定的物质帮助而建立的制度。然而，我国农村农民并没有享受到退休制度带来的退休待遇。农民超过60岁后，要么是靠农民自己劳动收入或积蓄养老，要么就是靠亲属或其他方面承担养老支付，只有一少部分是靠保险救济。以2004年为例，全国60岁以上人口约1．5亿人，其中城镇机关、企事业单位享受国家退休金人口大约0．4亿、靠保险救济的0．03亿，其他1．1亿人口基本上没有享受到退休金待遇，这1．1亿人基本上是农民群体。这种城乡差别是不公平的，农民没有享受到国民待遇，不利于和谐社会的建设。

在农村实行农民退休养老的国民待遇，实行农民退休制度和养老保险制度是缩小城乡差距的重要手段，更为关键的是还可以腾出土地供适龄农民耕种就业，减少农村剩余劳动力基数，有利于农民工就业。农民退休制度和养老保险制度的主要内容包括:一是规定农民退休年龄为男女均为65岁，年满65岁不再进行土地承包经营; 二是推行农民养老保险制度，实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，国家财政对每位65岁退休后农民养老保险金实行直补，额度为每月300元。

可以对这一政策进行简单测算: 一是国家财政要支出多少?以2004年为例，我国65岁人口约0．9亿人，已经享受国家退休待遇的人口约0．27亿人，需要参与退休保险养老的农民大约0.59亿人(邹德新，2006)，每人每年国家财政支付退休养老保险金共3600元，国家财政每年需支付农民退休养老保险金总计大约为2124亿元，占2004年国家财政总收入的8．0%。如果考虑冲抵当年征收农业税(2004年为242亿元，农业税按理还是应该收)，国家财政净支出大约为7．2%，国家财政还是可以承受的。二是取得的社会效益和经济效益有多大? 社会效益是综合的，在维护社会稳定、促进社会公平、控制人口增长、倡导社会尊敬老人等方面的价值是无可估量的。解决好广大农村的养老保障问题，使广大农民获得真正安全的社会保障，是国家得以长治久安、和谐共处的关键。经济效益其他方面不说，单就就业而言， 0．59亿人占用耕地大概0．84亿亩(我国人均耕地约1．43亩)，将直接提供大概4000万个农民就业岗位，也就意味着要减少4000万农民工基数，对农民工就业的贡献率为20%。

加大对农业和农村的投资力度是实行农民退休制度和养老保险制度的根本保证。我国对农业投资相对不足，农业为工业的发展作了巨大的贡献。2003年中国农业增加值占GDP的比重是14．8%，而农业在整个金融机构中占用的贷款余额不到6%。在计划经济时期，政府通过公开税、价格剪刀差和储蓄净流出渠道，从农业转移出6000亿元～7000亿元的工业化积累(蔡昉、林毅夫，2003)，而在改革期间(1980—2000年)，相同的渠道从农业吸取了1．29万亿元(2000年不变价格)的剩余用于工业发展。如果从城乡关系看，同期大约有2．30万亿元资金从农村流入城市(蔡昉，2005)。2008年，我国的国内生产总值已超过20万亿元，因此国家有能力和义务实现工业反哺农业，加大对农业和农村的投入，保障农民退休制度和养老制度的实现。

3． 把建制镇建成小城市带动农村城市化进程，增加农民工在当地就业比例

农村城市化是指以农业为主且居住较为分散的农村，转变为以工业和第三产业为主的农民相对集中的小城市，从而实现农业产业结构、农业生产经营方式以及农业从业人员的思想观念、生活方式、个人素质和收入水平等逐步与城市文明接近并最终走向城乡一体化的历史进程。农村出现大量剩余劳动力，从我国国情出发建设新的大中城市来容纳几亿农村剩余劳动力，国家的财力物力是无法满足的，因此要解决如此巨大的农村剩余劳动力转移问题必须积极进行农村城市化建设，其根本措施就是要减少农民。而减少农民就是要通过产业升级逐步有序地转移农民，即必须实现农村城市化。农村城市化的基础是经济增长，核心是农村人口的非农职业转变，形式是农村人口的集聚和城市的形成与扩张。在农业经济时代农村是整个国家经济的主体，很多从事商业和手工业活动的人要以购田置地作为最终的理想。但工业社会到来以后，规模经济的高效率以及产业集群的低成本使城市化生产方式和生活方式的优越性日益显现出来。

改革开放数十年来，我国农村城市化水平有了很大提高。1978年我国设市城市为192个，建制镇为2173个，城镇人口为17245万人，城镇化水平为17．92%。2000年我国设市城市为656个，乡镇总数为43511个，建制镇为20312个，城镇人口为45906万人，城镇化水平为36．22%。2004年我国设市城市增加到661个，建制镇为19171个，城镇人口为54283万人，城镇化水平为41．76%。2004年每个建制镇从业人员为19093人。据测算，我国城市化水平每提高1个百分点，能相应带动500万个就业机会的增加(宋纯利，2005)。我国的城市化严格来说不是工业化带动的，而是自下而上，农民为求生存和剩余劳动力自行寻找出路的结果。我国小城镇吸纳农村剩余劳动力占总数的30%以上，乡镇企业的发展促进了农村工业化和第二、三产业的发展，带动了小城镇的兴起。据统计，我国国内生产总值的1/3、财政收入的1/4、出口创汇的38%、工业增加值的47%、农村社会增加值的2/3、农民收入的1/3都来自于乡镇企业(林玲， 1995)。改革开放以来城市化的最大特点是打破城乡要素分割的基础上实现的。由于受到就业、生活、交往等多个层面的社会排斥，大多数农村劳动力未能实现在外地城市稳定定居，处于“半城市化”阶段，农民工问题成为中国城市化的核心问题。农村城市化是中国未来乡村社会的发展方向。

农民工是推进农村城市化的重要载体和巨大力量。农民工在我国第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%，每年从城市带回农村的资金有8000亿元至10000亿元。农民工不仅在外学到了技术和经验，而且接受了新观念，学到了城市人的文明生活方式。这些都为带动当地农村尽快城市化奠定了基础。

把建制镇建成小城市，是带动农村城市化进程的最切实可行的有效措施。政府要在充分保护农民投资建城积极性的前提下，把自下而上与自上而下的农村城市化制度安排有机结合起来，加强对建制镇建成小城市的指导和调控，制定有利于农村工业和农村人口适度集中的土地、户籍、投资、劳动就业、社会保障、城市管理、工业区位和产业发展的政策，鼓励当地农民向小城市集中、成为城市市民。具体来说，政府要引导将1．9万余个建制镇所在地及周边建成小城市，利用现有基础，按照现行一般通行的城市标准、制度框架、城市理念实现城市化。经过一定时段的经济社会发展、市场扩展、自然演进过程，通过城市向周边郊区辐射、通过建立和培育市场、通过利用区位和资源优势开发资源、通过建立旅游区、经济开发区、工业园区实现产业转化，最终将农民转化为市民。在法律和国家产业政策的规制下，鼓励有条件的农民创业办厂，取消各种歧视性的准入限制。鼓励民间或社会资金兴办劳动密集型产业企业，国家给予税收优惠。将农业产业化与小城市建设紧密结合起来，总体效果是力争使每个建制镇从业人员平均增加20%，达到2．3万人左右，则全国将增加提供约7000万个岗位，对农民工就业的贡献率将达到35%。